1、 中國信通院全球數字治理白皮書（2020年） 在經濟全球化遭遇逆流，保護主義、單邊主義上升的背景下，數字化驅動的新一輪全球化仍蓬勃發展，已成為助力全球經濟增長、促進全球交流與合作的重要動能。數字全球化既是新一輪全球化的重要標志，也帶來重大挑戰，呼喚構建新的全球數字治理體系。隨著數字全球化的縱深發展，如何更好兼具效率與公平，協調不同治理主體間分歧，更好推進全球數字合作，既是未來全球數字治理的重要方向，也對我國參與數字領域國際規則和標準制定提出了新的挑戰。第一章：數字全球化及全球治理新挑戰當前，經濟全球化遭遇逆流，保護主義、單邊主義上升，世界經濟低迷，國際貿易和投資大幅萎縮，國際經濟、科技、文化、

2、安全、政治等格局都在發生深刻調整。隨著新一輪科技革命和產業變革的深入發展，數字化驅動的新一輪全球化席卷而來，正在成為促進全球互聯互通、推動全球商貿合作、增進全球文化交流、破解當前全球化困境的重要突破口。（一）數字化驅動的新一輪全球化席卷而來自 2018 年中美貿易摩擦以來，國際形勢日趨復雜多變，全球化進程徘徊不前。國際貿易呈現出疲軟態勢，2019 年，全球商品貿易出口額為 18.9 萬億美元，相對 2018 年下降了 2.8%； 服務貿易出口額為 6.1 萬億美元，與 2018 年基本持平。跨境資本流動大幅下降，全球外國直接投資從 2018 年的 1.41 萬億美元降至 2019 年的 1.3

3、9 萬億美元； 全球跨國并購活動銳減，2019 年全球跨國并購規模總計4900 億美元，同比大幅下跌近 40%。 要素的全球流動強度大大削弱，商品、服務、資本等傳統要素的全球流動總量 占全球 GDP 的比重從金融危機前 54%的高峰降至 30%左右。2020 年初新冠肺炎疫情全球蔓延，世界經濟面臨深度衰退，國際貿易和資本流動嚴重萎縮。據世界貿易組織預測，2020 年世界商品貿易總額預計將下降 13-32，幾乎所有地區的貿易額都會出現兩位數下降，世界貿易將陷入歷史性低谷。聯合國貿發會議預測，全球外國直接投資將在 2019 年的基礎上下降近 40%， 滑落到近 20 年以來的最低水平。在全球經濟衰

4、退、新冠肺炎疫情爆發、中美貿易摩擦升級等多重背景交織影響下，世界經濟運行的不穩定性和不確定性因素增加，“逆全球化”思潮涌動，貿易保護主義進一步抬頭，經濟全球化進程明顯受阻。相比商品和資本全球流動受阻，數字化驅動的新一輪全球化仍保持高速增長，正在重塑全球化格局。當前數字貿易正逐漸取代傳統商品貿易成為拉動全球貿易增長的重要力量。2008 年至 2018 年，全球數字交付貿易出口規模從 18380 億美元增長到 29314 億美元，年平均增長率約為 5.8%，遠遠超過同期商品和服務貿易的增長速度。商品貿易的數字化進程不斷加快。2019 年，全球跨境電商 B2C 市場規模從2014年的2360億美元上

5、升到8260億美元， 年均增速高達27%，全球服務貿易中一半以上通過數字平臺實現。隨著智能制造、工業互聯網、增材打印等數字技術的廣泛應用，智能化裝備將逐步代替人工勞動，生產將更加靠近消費市場，中間流通環節減少，全球產業鏈不斷縮短，以區域化和內向化為特征的國際產業分工趨勢日益顯現。數字化驅動全球化轉型的四大動因。四一是新一代信息基礎設施建設布局加快。20162020 年期間，全球共部署了 107 個海底電纜系統，全長超過 40 萬千米；截至 2020 年 6 月，全球已建成逾 70 萬個 5G 基站，擁有 92 張 5G 商用網絡，超大規模數據中心數量增長至541 個, 還有 176 個數據中心

6、處于計劃和建設過程中。10 國際海纜、通信基站、大數據中心的快速建設構筑形成了全球一體、互聯互通的新型網絡，成為奠定新一輪全球化的重要基石。二是跨境數據流動大幅增長。根據美國智庫布魯金斯學會研究，20092018 年十年間，全球數據跨境流動對全球經濟增長貢獻度高達 10.1%，預計 2025 年數據跨境流動對全球經濟增長的價值貢獻有望突破 11 萬美元。數據流動支撐了商品、服務、資本、物流等其他幾乎所有類型的全球化活動，成為推動經濟全球化的重要力量。三是數字平臺強勢崛起，截至 2019 年底，全球市值 TOP10 企業中有 8 家是平臺企業，市值超 100億美元的數字平臺企業達 74 家，價值

7、總額達 8.98 萬億美元。數字平臺具有“一點接入、服務全球”的特征，大大降低了國際貿易的門檻和成本，已成為全球資源配置和要素流動的關鍵載體。四是數字技術日新月異，以 5G、人工智能、物聯網、大數據、區塊鏈、量子科技等為代表的新型數字技術不斷涌現，快速向經濟社會各領域融合滲透，深刻變革了國際貿易形態和國際產業分工格局。四大關鍵因素共同塑造了新的全球生產、貿易及價值鏈格局，引導全球化向數字全球化轉型發展，正在成為促進全球互聯互通、推動全球商貿合作、增進全球文化交流、破解當前全球化困境的重要突破口。（二）數字全球化引發新的全球性治理挑戰數字全球化引發了系統性全局性變革，“數字鴻溝”、數據保護主義、

8、平臺資源集中、新興技術應用、網絡安全威脅等一系列問題日益突出，給全球治理帶來了前所未有的挑戰。國家間數字鴻溝日益加深。根據國際電信聯盟統計數據，2019年，發達國家互聯網普及率高達 86.6%，英國、日本等國家互聯網普及率超過 90%，發展中國家互聯網普及率為 47.0%，而欠發達國家互聯網普及率僅為 19.1%，世界上仍有近一半的人口沒有接觸過互聯網。根據 GSMA 報告，目前全球已有 38 個國家的 92 個運營商推出了 5G商用網絡，但許多地區依然在使用 2G 和 3G 網絡，部分落后和偏遠地區甚至無法接入網絡，能夠通過手機信號連上互聯網的區域面積不到地球總面積的 20%13。發達國家和

9、發展中國家之間不斷擴大的數字鴻溝加劇了全球治理格局的進一步分化，成為全球不穩定因素。根據國際電信聯盟統計數據，2019 年全球互聯網普及率為 54%，即世界上仍有近一半的人口沒有接觸過互聯網。其中發達國家互聯網普及率高達 86.6%，北美是世界互聯網最發達的地區，普及率高達 95，發展中國家互聯網普及率為47.0%，非洲互聯網覆蓋率最低，僅有 35.2。根據 GSMA 報告，目前全球已有 38 個國家的 92 個運營商推出了 5G商用網絡，但許多地區依然在使用 2G 和 3G 網絡，部分落后和偏遠地區甚至無法接入網絡，能夠通過手機信號連上互聯網的區域面積不到地球總面積的 20%。如何更好彌合數

10、字鴻溝，是全球數字經濟發展需要面對的重要課題。跨境數據流動不充分、不平衡，國家間數據流動秩序出現沖突與割裂，制約了數據要素價值的釋放。一是各國對跨境數據流動的安全顧慮日益上升，限制性政策不斷增多。2019 年，全球限制性政策數量超過 200 條,全球范圍內數據保護主義態勢日趨顯著。與貨物跨境流動相比，數據的全球流動性仍遠遠不足。2019 年，跨洲數據流動僅占全部數據流動量的 34.1%，而跨洲貨物流動占全球貨物流動量的44.3%。14 隨著數據保護主義盛行，跨境數據難以充分自由流動，無法充分發揮其作為關鍵生產要素的基礎資源和創新驅動作用。二是跨境數據流動方向表現出強烈的不對稱性，發達國家是跨境

11、數據的主要流入國。美國是全球數據流通網絡的中心節點，其數據流通范圍涵蓋全球 46 個國家，流通量占據全球總數據流量的 7.2%。流動不平衡的跨境數據強化了美國等發達國家的數據資源，也進一步激發多國保護數據資源的動力，導致各國數據管理政策出現沖突，割裂的數據流動秩序成為全球性隱憂。數字平臺崛起強化各國對市場壟斷、稅收侵蝕、數據安全等問題的擔憂。一是數字平臺崛起過程中逐步形成“一家獨大”“贏者通吃”的市場格局，大型平臺濫用市場支配地位、限制自由競爭規則的現象日益凸顯，由于互聯網平臺下的不正當競爭行為同傳統企業壟斷行為存在諸多差異，因此以傳統反壟斷規則對互聯網平臺進行壟斷規制面臨諸多現實挑戰。二是數

12、字平臺在全球范圍內帶來的稅基侵蝕和利潤轉移問題對基于傳統經濟模式構建的國際稅收規則形成了巨大的沖擊和挑戰。根據歐盟委員會的相關報告估計，歐盟傳統公司的有效稅率為 23.2，而互聯網平臺在歐盟地區的平均有效稅率僅為 9.5，互聯網平臺與傳統企業之間的稅費存在嚴重不平衡，也引起了許多國家的擔憂和不滿。三是數字平臺在運營過程中積累了海量數據，由此帶來的數據濫用、隱私泄露等問題不容忽視。據 Risk Based Security統計，2019 年上半年，世界范圍內發生了 3813 起數據泄露事件，公開數據達 41 億條，數據泄露事件的數量與上一年同期相比增加了54%，全球各行業正在遭受高頻次爆發的數據

13、泄露事件困擾，數據安全問題正成為各國共同面對的重要難題。數字技術在深刻變革人類社會生產和生活方式的同時，也帶來了一系列道德、倫理和社會問題。一是人工智能將代替大量從事重復性、機械性等工作的勞動者，有可能會引發大規模的失業問題。據麥肯錫報告推測，到 2030 年，全球將有 8 億人的工作崗位會被機器人和人工智能取代，屆時，失業將成為各國面臨的一個重大而普遍的問題。二是人工智能產品和應用尚不具備承擔責任的法律主體資格，由人工智能引發的安全事件在責任認定和劃分上存在極大困難。例如，在自動駕駛領域，由于自動駕駛汽車與傳統交通工具存在諸多不同，現行交通事故責任和產品侵權責任的法律規定難以完全套用在自動駕

14、駛汽車上，導致自動駕駛引發的安全事故的責任認定和劃分存在諸多困難。三是隨著智能算法的不斷更迭和廣泛應用，由算法帶來的算法偏見、“信息繭房”等問題日漸突出，引發人們對算法價值觀的爭議。此外，2018 年劍橋分析事件揭開了算法操縱公眾輿論、干預政治的驚人內幕。算法干預政治行為，將衍生出“新的政治空間”，形成一種“技術統治”，可能會對政府治理和政治運行產生顛覆性影響，成為人類發展所需面對和解決的全新問題。隨著數字化轉型加快，網絡安全威脅開始從虛擬網絡空間向現實物理世界蔓延擴散，經濟社會面臨著前所未有的安全挑戰。一方面，融合發展新領域面臨的風險加劇。隨著實體經濟數字化轉型加快，網絡攻擊開始向新興領域擴

15、散。以車聯網為例，近年來，針對車輛的惡意網絡攻擊事件在全球范圍不斷增長，尤其是針對智能網聯程度越來越高的新車，黑客通過藍牙、WiFi 連接、移動網絡等渠道可控制車輛點火、油門、剎車等關鍵電子系統操控，形成潛在巨大的安全隱患。另一方面，關鍵信息基礎設施的脆弱性增加。在數字時代，越來越多的傳統能源、電力、交通基礎設施聯入網絡，成為泛在的關鍵信息基礎設施的有機組成，其系統的大規模集成、互聯使得基礎設施所面臨的安全威脅不再是簡單的線性疊加。據有關統計數據顯示，2019 年上半年，累計監測發現我國境內暴露的聯網工業設備數量共計 6814個，涉及國內外知名廠商的 50 種設備類型，其中存在高危漏洞隱患的設

16、備占比約 34%。這些關鍵系統一旦遭受有組織的高強度攻擊，很可能造成運行中斷甚至癱瘓，嚴重危害經濟社會穩定運行和國家安全。（三）數字全球化下“治理赤字”呈加劇趨勢“治理赤字”是擺在全人類面前的嚴峻挑戰。隨著全球化深入發展，世界政治經濟形勢出現劇烈變化，數字經濟發展不平衡、規則不健全、秩序不合理等問題日益凸顯，保護主義、單邊主義思潮抬頭，傳統的全球治理體系受到嚴重沖擊，無法適應數字全球化時代的發展要求，治理赤字呈現加劇趨勢。一方面，傳統的全球治理機制受到沖擊，治理乏力。當前，世界主要國家之間雙邊或者多邊貿易保護主義等現象突出，全球治理機制未能解決增長乏力和合作協調的重要問題，低效率與缺乏代表性問

17、題日益顯現，難以充分反映發展中國家和新興市場國家的訴求。在全球性合作受阻背景下，主要國家和地區紛紛開始轉向區域治理合作，以補充原有多邊機制治理乏力的困境，全球治理體系面臨碎片化風險。另一方面，新的數字治理規則尚未建立，制度供給嚴重缺失。數字全球化帶來的一系列具有跨境性、外部性和外溢性的問題，需要全球性合作共同應對。但是，當前全球范圍內缺乏完善的治理體系和統一的治理規則，在數字貿易、數據流通與保護、數字平臺競爭、數字稅收、數字貨幣、數字平臺責任、新型勞動關系、人工智能倫理、網絡生態、數字安全等諸多重要議題上，世界主要國家和地區基于數字經濟發展階段、制度體系、文化理念的差異，提出一系列彼此沖突的治

18、理方案,導致全球數字治理內在困境愈發凸顯。在新冠疫情的沖擊下，全球各國數字化轉型步伐明顯加快，但全球數字治理規則卻遠遠落后于數字化變革進程，制度供給不足短板凸顯，將嚴重限制和制約未來全球數字經濟的發展。全球性問題需要全球性解決之道。要落實應對氣候變化巴黎協定，完善能源治理、環境治理、數字治理。全球數字治理聚焦數字時代發展與安全問題，需要全球各方以國際秩序大局出發，以求同存異的態度妥善處理分歧，務實化解矛盾，有效開展國際合作，共同應對數字全球化新型挑戰。第二章：數字時代的全球治理新圖景數字時代全球政治經濟體系變革引發了新的治理需求。一方面，治理問題日益超越傳統地理邊界，難以依靠單一國家予以解決；

19、另一方面，數字治理也呈現出明顯的外部性，一國的解決方案對他國也可能產生巨大的影響，政策協同需求更加緊迫。在各國數字治理訴求具有顯著差異的情況下，如何更好協調不同治理主體間分歧，進一步深化開放合作，構筑全球數字治理規則體系，成為當前全球治理的重要主題，數字時代全球治理的新圖景正在展開。（一）全球數字治理主要議題二戰結束以來，為維護和平和促進經濟增長，全球主要國家在經歷全球秩序重建、冷戰下分割式全球治理的歷程后，迎來了全球合作的高峰。全球主要國家和地區均積極參與合作之中，意圖通過構建一個更加一體化的世界，通過破除貿易投資壁壘擴大市場規模，獲取更大的“得自貿易的收益”。與此同時，全球范圍內的不均等發

20、展也隨著自由主義全球化的推進而日益凸顯，各國在經濟全球化中的分配差距成為重要難題。貿易便利化與發展均衡化成為全球經濟治理的核心主題。2000 年前后，隨著數字技術的興起，跨國貿易的形態也開始發生轉變，尤其體現在貨物跨國貿易的信息撮合、交易支付、物流運輸到清關一系列活動，通過電子政務系統、電子商務平臺等線上方式實現的交易比重日趨上升。從具體議題來看，一是確保數字貿易合法地位、解決貨物貿易中的電子化問題，如電子簽名和認證、無紙化貿易等, 推動電子商務活動便利化。二是聚焦發展領域，鑒于數字能力差異加劇了原有國家之間、甚至國家內部的經濟不平衡，數字鴻溝問題凸顯，普遍服務、消費者保護、數字技能培訓等一系

21、列問題提上了全球數字治理議程。隨著數字經濟的快速發展，由于數字技術發展產生的數字產品的跨境傳輸，以及數字化服務的跨境提供日益成為引領數字經濟全球化的標志。數字經濟具有數據化、網絡化、平臺化、智能化等內生特點，且與傳統的經濟活動具有本質性差異，數字經濟運行的規則存在大量空白。隨著數字產品的普及和跨境數字服務貿易在全球經濟活動中比重快速增加，發達國家率先提出了一系列內生于數字經濟特征的治理議題，涵蓋數據跨境流動、個人信息保護、計算設施本地化、知識產權、平臺治理與中介責任、數字稅、人工智能治理、數字貨幣治理等諸多領域,目前已成為全球數字治理的焦點。安全問題日益泛化貫穿數字治理始終。2013 年，美國

22、“棱鏡門”的爆發令全球數字治理進入了國際政治的優先議程，網絡安全上升為數字治理的優先議題。隨著網絡技術的不斷突破及其對現實社會的顛覆性變革，網絡空間已經成為人類社會的“第五戰略空間”。圍繞網絡空間中秩序、權力與財富的分配，不同發展階段的國家立場進一步分化，在網絡空間屬性是“全球公域”還是“主權領域”,治理手段是政府主導的“多邊治理”，還是非政府行為體主導的“多利益攸關方”模式等產生了較大分歧，網絡空間主權化傾向明顯，大國博弈和地緣政治色彩加重。隨著網絡空間概念的不斷延伸，網絡空間治理問題也從由互聯網構建的線上空間，發展到與線下經濟深度融合的經濟社會領域，導致網絡與現實沖突相互疊加，安全問題日益

23、泛化。當前，安全問題已成為全球數字治理的基本底色，對國際社會構建相應治理規則帶來了極大挑戰。總體而言，隨著數字技術與實體經濟深度融合，數字化對全球經濟發展和國家安全的影響不斷加深，全球數字治理議題也日益超越技術層面的需求，成為既關乎全球經濟可持續發展與國家間產業競爭，又涉國家安全、人權保障等一系列復雜問題，呼喚各方提供新的解決方案。（二）三類機制共塑全球數字治理基本形態為順應全球數字治理議題的變化，數字治理的承載機制也呈現出重大轉變。多邊治理機制、雙邊和區域治理和以私營部門為主體的專業化治理機制共同塑造了當前全球數字治理格局，以各自方式推動數字領域的全球合作，日益構筑起專業化治理機制與傳統機制

24、相互補充的治理體系。全球性多邊治理機制通過新增議程等方式，參與全球數字規則塑造。隨著數字技術與經濟社會的深度融合，傳統全球治理機制大幅增加對數字治理問題的關注，以新增工作組、擴展議程等方式將數字經濟問題納入治理框架。G20 杭州峰會首先將數字經濟納入治理框架，開啟了大國間圍繞全球數字治理開展政策協調的重要進程。聯合國框架下三大經濟治理組織均提升了對數字治理問題的關注：世界貿易組織（WTO）將與數字相關的貿易問題納入服務貿易規則，并最終啟動單獨的電子商務談判進程；國際貨幣組織（IMF）發布有關數字貨幣和跨境支付等問題的研究報告；世界銀行開始關注數字基礎設施建設領域融資。OECD、世界經濟論壇等組

25、織發布大量數字經濟領域研究成果，助力全球各方在數字治理領域認識的不斷提升。雙邊和區域性機制保持活躍，持續創設全球數字治理規則。隨著以 跨 太 平 洋 伙 伴 協 議 / 全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（TPP/CPTPP）、美日貿易協定/美日數字貿易協定、歐日自貿協定、中美第一階段經貿協議的簽署與生效，以及中歐投資協定（BIT）、東盟“10+6” 區域全面經濟伙伴關系（RCEP）、中日韓自貿協定談判進程的推進，巨型自由貿易協定在全球數字治理規則上的影響日益顯著。巨型 FTA 涉及的國家間貿易量巨大，且多數國家在數字經濟發展具有相對優勢，通過雙邊或區域自由貿易談判，能夠充分反映出各方在數字領域的

26、訴求和底線，樹立了一系列新的原則和標準，對未來全球數字治理規則的塑造具有重要的示范作用。私營部門成為參與全球數字治理的重要力量，在市場規則、技術標準、國際規范上發揮重要作用。數字平臺作為數字活動的核心載體，構筑了跨國界的傳播空間和市場空間。信息服務和電子商務領域的超大型平臺，正借助其廣泛的覆蓋力和影響力，成為全球內容治理和市場運行規則的重要提供者。數字平臺在信息匹配、定價、信用評價、知識產權保護、消費者保護等問題上的具體實踐，將直接決定跨國市場的運行方式，其對數字治理的落地和細化成為全球治理規則的有力補充。在技術與標準領域，鑒于此類治理問題專業化門檻較高，仍強烈依賴技術專家意見，以技術社群、龍

27、頭企業為主要力量的私營部門發揮了關鍵的作用。如 ICANN、IETF/IAB、ISOC 等為主的互聯網治理平臺，以 3GPP 為代表的通信標準協調組織等在標準制定領域作用凸顯。隨著數字技術快速發展，也誕生了一系列新的治理力量，如美國工業互聯網聯盟（IIC）和德國工業 4.0 平臺成為產業數字化領域的新興力量，以 Android、Tensorflow 為代表的開源項目平臺也可能成為未來數字領域標準制定的重要推動力。政府與私營部門協同合作的治理機制不斷增加。在涉及網絡安全、隱私保護、內容治理、人工智能倫理等多個政策制定與技術支持相互交織的領域，日益形成了一批召集全球數字領域專家和企業家的治理機制，

28、以提出治理原則、軟性倡議等方式，力促各方共識達成。如聯合國下數字合作高級別小組，聯合國教科文組織人工智能國際專家組、世界經濟論壇、聯合國互聯網治理論壇、法新等國家與企業共同達成的基督城倡議等，將潛移默化地影響未來全球數字治理規則的形成。（三）全球數字治理的內在特點與其他領域的全球治理相比，數字領域的問題具有一定的特殊性，導致全球數字治理與其他領域的全球治理呈現出差異化特征。從治理問題看，安全與發展問題相互交織，治理復雜性更高。全球數字治理議題呈現分散化特征，既有涉及國家安全的高政治領域，也有關乎經濟發展、民生保障的低政治領域。如數據跨境流動問題，從商業層面來看，促進流動會較好地進一步釋放數據要

29、素的價值，促進數字經濟的繁榮；但從安全的層面看，通過對海量不同類型商業數據的計算和整合，可能分析出關涉國家安全的重要信息，且重要信息的指向高度不確定，導致毫無限制的數據跨境流動可能蘊含重大安全隱患。安全與發展問題相互交織，進一步增加了全球數字治理的難度。從治理主體看，數字空間穿透地理邊界，私營部門治理作用凸顯。二戰以來，盡管全球治理機制呈現出不同層次、正式和非正式機制相互交織的局面，但政府間組織始終處于主導地位，并逐漸建立了以主權國家間協商達成的國際法權秩序。但是，隨著以互聯網技術為代表的早期數字技術的興起，逐漸在主權國家之外構建起一個穿透地理邊界的線上空間，并隨著數字技術與經濟政治生活的深度

30、融合而不斷擴展。早期政府間組織對這一空間缺乏充分的注意，因而在互聯網技術興起的初期，私營部門通過自發組織形成民間技術社群或企業， 以松散的、自律的、自愿的、全球性、開放性、非營利性的私人模式開展治理。原發于數字空間的私人治理模式逐漸構筑出與主權國家主導的截然不同的治理秩序。隨著互聯網對經濟社會安全影響的日益增加，私人治理的缺陷也日益顯著，尤其表現在私人治理目標與公共政策目標之間的不匹配，導致數字活動風險激增，促使政府積極介入數字治理的各個環節,共同形成當前私營部門與政府部門相互協同的混合治理模式。從治理手段來看，全球數字治理硬約束和軟約束并行。面對數字領域層出不窮的新興問題，缺乏統一或標準的治

31、理方案，治理效果也只能隨著時間推移而慢慢顯現。面對治理問題的不確定性，國家和政府間組織難以通過強約束性條款實施治理行動，而常常以非正式組織等靈活性地制度安排，以及各類倡議的軟性約束，在規則規范的最終成型前起到重要的“探路”作用。全球數字治理硬約束和軟約束同時推進，已成為當前全球數字治理的重要特色。第三章：全球性多邊框架下的數字治理創新與困境為應對數字全球化帶來的治理挑戰，世界主要國家和地區共同攜手，積極探索應對方案。在經濟全球化遭遇逆流，保護主義、單邊主義上升的背景下，如何兼具效率與公平，力促政府間、國際組織、商協會及企業間全球合作，推動全球數字治理創新，已成為當前全球治理的重中之重。二十國集

32、團（G20）、世界貿易組織（WTO），亞太經濟合作組織（APEC）和經濟合作與發展組織（OECD）作為最重要的全球多邊經濟治理框架，依托現有治理機制，不斷擴展職能，增設新議程，更好應對全球數字治理帶來的挑戰。（一）二十國集團：以復合機制引領全球數字治理總方略經過 20 年的發展，尤其是金融危機之后領導人峰會的舉辦推動機制升級，G20 已經成為全球經濟合作的首要論壇，并逐步從危機應對機制向長效治理機制成功轉型。數字經濟作為驅動全球經濟增長的重要動能，圍繞數字經濟治理的討論也日益成為核心議題領域。2016年，在中國杭州峰會上，首次將數字經濟與創新、新工業革命、結構性改革一起列入全球創新增長的四項舉

33、措之一。隨后，德國、阿根廷和大阪峰會的舉辦不斷推動議題深化，如明確數字政策的總體路線圖和衡量指標，并在數據跨境流動等各國分歧較大的關鍵問題上開展了有益的探索和嘗試。從 2008 年到 2018 年，G20 對數字經濟做出了28 項集體性、具有政治約束力、面向未來的核心承諾，以及另外 37項相關承諾，承諾涉及信息和通信技術，勞動力和就業，新工業革命，數字貿易和數字包容性等領域。根據 G20 研究小組對其中 5 項核心承諾的評估，20 個國家平均履約率在 57%，在為數字經濟發展創造有利條件并確保競爭以促進創新的承諾上履約率高達 95%。以“G20+”的復合機制靈活推進大國協調。目前 G20 仍堅

34、持非正式國際機制的總體框架，但在具體問題領域利用正式國際組織來發揮作用，構建形成了“非正式國際機制+正式國際組織”，即“G20+”的機制復合體。其中，G20 作為非正式機制可以避免國內立法機構的批準程序，為行政部門參與國際合作減少障礙。當外部環境發生變化時，也能迅速修正原有協議，擺脫“剛性約束”限制。但是 G20 的靈活性優勢也會降低其可信性，鑒于非正式機制沒有建立有法律約束力的權力義務關系，其違約成本和退出成本都較低，各國在遵守協議時都具有較強的自由裁量權，各國對其他成員國的承諾缺乏穩定的預期。因此，G20 下的復合機制重在保持機制靈活性的同時，需要通過正式的國際組織做出具體決策并采取具體行

35、動。在數字經濟領域，G20 建立了關于轉移利潤應征稅的共識，OECD 則明確了數字經濟對全球稅收的挑戰，并將該議題納入了稅基侵蝕和利潤轉移項目具體的行動計劃；2017 年，G20 在領導人宣言中明確支持 WTO 框架下的電子商務談判；在 2018 年阿根廷和 2020 沙特主辦峰會上，OECD 提供了大量關于數字經濟測量、人工智能、數據流動相關議題的研究文獻，成為支撐會議成果最重要的智庫。于此同時，部分研究者指出，鑒于當前全球在數字經濟關鍵問題上缺乏正式的全球性治理機制，G20 也不排除仿照 FSB（金融穩定理事會）18 的發展路徑，推動數字經濟領域工作組向正式國際組織演變。（二）世界貿易組織

36、：以諸邊談判推進電子商務全球合作世界貿易組織（WTO）較早即認識到電子商務對貿易形態和方式帶來的改變，在 1998 年 WTO 第二屆部長級會議即通過了“全球電子商務宣言”，達成對電子傳輸延征關稅的要求；隨后 WTO 總理事會通過“電子商務工作計劃”，進一步列出不同理事會討論議題清單。但是，受制于多哈回合談判整體推進困境，WTO 后續在電子商務議題領域的進展非常有限。在實際應用中，電子商務的諸多問題均被納入到 WTO 下服務貿易總協定（GATS）之中，如無明確排除，各國可以將針對“服務貿易”所作的具體承諾表延伸至通過電子方式提供的服務內容。但是，GATS 應對電子商務議題有較大局限性，一是在產

37、品分類和市場準入上難以應用，新技術帶來的產品和衍生服務難以歸入 GATS 劃定的類別，GATS 正面清單的方式令市場開放范圍相對有限；二是對數據跨境流動、貿易便利化等諸多方面存在規則空缺，無法應對數字跨境服務的基礎性問題；三是服務貿易的救濟措施相對不足，令違規成本過低，協議的有效性難以保證。由于 GATS 協議對服務貿易包括電子商務內容上規定上不足，美歐在 WTO 框架下發起了有限參與者的國際服務貿易協定(TiSA)諸邊談判，大力推動在數據跨境自由流動、計算設施位置、源代碼保護、電子傳輸內容非歧視、交互式計算機服務免責在一系列高標準問題上的協同。發起電子商務諸邊談判提振各方對多邊貿易體制信心。

38、2017年12月，71個WTO成員在WTO第十一屆部長級會議上發布關于電子商務的聯合聲明，開啟了WTO框架下“與貿易相關的電子商務議題”的談判探索工作。2019年1月，包括中美歐等成員在內、代表世界貿易90%份額的76個WTO成員簽署關于電子商務的聯合聲明，啟動WTO電子商務諸邊談判。諸邊談判是世貿成員自愿加入的談判議程，談判形成的協議不構成世貿成員的必須義務。從電子商務諸邊談判參與國數量和提案收集情況來看，盡管面臨史無前例的危機，多數成員仍對WTO框架下的談判功能持有信心。截至2020年11月，WTO已收到68份提案，其中規則性提案61份，禮節性來文7份。美國提案主張“全面而富有雄心”的高標

39、準數字貿易規則，大部分內容超出現有WTO協定范圍，在數據跨境流動等問題上包含了清晰明確的義務和規則。歐盟提案堅持高標準隱私保護規則，同時特別強調了關于進一步開放計算機服務和電信服務的承諾。新加坡提案既涉及電子商務的傳統問題，也涉及數字貿易新規則，提案較美國條文相對軟化，對WTO成員監管數字貿易環境提供了政策空間。巴西在發展中國家中提案最為積極，先后單獨及聯合提交三個議案，內容涉及市場準入、電子商務貿易便利化及部分數字貿易新規則，并對著作權保護、公平競爭、監管環境及合作等問題給予特別關注。中國提案集中于依靠互聯網實現的跨境貨物貿易及相關支付和物流服務，如電子認證、電子合同、垃圾郵件、電商規則等常

40、規議題，2019年9月提交的第三份提案則強調了通信技術產品的非歧視待遇，除非根據合法公共政策目標進行充分調查，不應阻止公共電信網絡或服務提供者選擇關聯設備、產品和技術。19 目前，參與談判的各方目前在議程設定和立場上仍存在較大差異，凝聚共識仍較艱難，談判前景不容樂觀。（三）亞太經合組織：以“探路者計劃”塑造隱私保護規則亞太經合組織（APEC）包含中美等貿易大國，且與跨太平洋伙伴關系協定（TPP）等多個諸邊貿易協定存在重合，其規則影響力遠超一般的區域性組織。APEC 自 1998 年起推動電子商務領域的合作，積極制定電子商務行動藍圖、新經濟行動議程和數字 APEC戰略等行動計劃，率先將縮小數字鴻

41、溝和電子商務便利化確定為亞太成員開展數字經濟合作的優先領域。隨著互聯網和數字技術對經濟領域的廣泛滲透，APEC 根據亞太地區經濟形勢的變化不斷開拓新的合作領域，通過了APEC 隱私框架、“跨境隱私規則體系”（CBPR）、APEC 促進互聯網經濟合作倡議、APEC 互聯網和數字經濟路線圖及APEC 數字經濟行動計劃等一系列安排。目前 APEC 下的數字經濟議題已逐步向數字貿易、網絡安全、隱私保護、標準和規則制定等高層次合作衍生，APEC 數字經濟合作領域不斷拓展和深化。在組織結構上，先后設立電子商務指導小組（ECSG）和數字經濟指導（DESG）小組等重要的內部組織機構，討論相關議題、制定行動計劃

42、并協調內部合作，具體推動議程和行動計劃實施。以“探路者計劃”推進隱私保護全球合作。APEC 成員在經濟發展階段、社會制度、文化環境等諸多方面存在差異，成員參與合作的利益訴求、立場觀點不同，這使得 APEC 合作飽受“執行力不足”的困擾。為提高運行效率，APEC 創新性地采用了“探路者方式”（Pathfinder Approach）開展合作，即鼓勵部分成員根據具體情況率先采取行動或措施、推進合作，待積累足夠經驗或條件成熟后，再將合作逐步推廣至全體成員。截至 2019 年 9 月，APEC 共實行“探路者行動計劃”15 項，其中 6 項涉及數字經濟，涵蓋數字貿易、規則制定、隱私保護等領域，成效最突

43、出的是由澳大利亞率先提出的“數據隱私探路者行動計劃”（2007-2012 年）。在該計劃的推動下，APEC確定了“APEC 隱私探路者”原則，最終正式建立了“跨境隱私規則體系”（CBPR），至今有美國、日本、澳大利亞、新加坡等九個國家和地區加入該體系。盡管 CBPR 的保護水平遠不及歐盟主導下GDPR 的要求，僅僅與 OECD 2013 年新版隱私框架處于相似水平，但該體系的通過已經標志著實現了探路者行動向 APEC 集體行動計劃的過渡，提供了一種集體行動的可能。但是，2011 年后沒有發起新的探路者計劃，這一機制的發展前景頗為堪憂。美國在 2020 年 6月召開的 APEC 事務級別磋商中提

44、出，要將 CBPR 體系獨立于 APEC框架外，幫助巴西等非 APEC 成員有加入可能。這一提案如果得到接受，可能將更多 APEC 成員排除在外,令多邊合作成果日益成為部分小集團規則，將深刻影響 APEC 規則的代表性和包容性。（四）經濟合作組織：以塑造共同知識助推數字稅收治理經濟合作組織（OECD）與世界銀行、IMF 等正式的國際組織相比，經合組織沒有監管責任，沒有獨立的資金來源，沒有資金放貸，并且沒有任何工具可以控制。它以一種獨特的非正式方式發作用：一是通過提供收集和分析數據，發展新觀念，強化共同知識，推動政策的集體討論和決策執行。經合組織的分析更深入地涉及了國內政策的細節，如其關于市場競

45、爭與效率、增長與創新問題的分析和認識，極大地影響了各國的政策決定。鑒于此類討論沒有約束性義務，使得討論本身更易被各方接受，同時通過影響到 OECD 外其他機構的認識而推動談判和議程。迄今為止，在數字領域已形成的重要知識譜系有衡量 ICT 發展的 14 項關鍵指標、人工智能原則、數字化轉型工具箱等。二是以政府間雙邊審查、多邊監督和平行施壓為基礎，促使各成員國遵守規則或進行改革。在 OECD 提出一套公認的原則、標準基礎上，由其他成員國根據相應標準展開審查，其中可能涉及自我評估、答辯、報告評估等環節。同行評議并非旨在解決各國之間的分歧，而是通過鼓勵公開對話來幫助澄清非對抗性立場，從而發揮爭端解決機

46、制的某些作用。經合組織的專家在支持和促進這一過程中也起著重要作用。但是，該系統在很大程度上取決于所涉國家之間的相互信任，以及它們在這一過程中的共同信心。目前同行評議機制已覆蓋經濟調查、發展援助、環境保護、監管改革和反避稅行動等。三是日益嵌入多邊組織，為具體議題提供智力支持。2020 年沙特 G20 會議在數字經濟領域高度依賴 OECD 的研究成果，并將用于衡量數字經濟的通用框架路線圖衡量數據和跨境數據流的經濟價值人工智能國家政策范例三份報告作為重要的工作文件。目前，OECD 對發展中國家的影響力與日俱增，正在從早期的發達國家俱樂部，向促進南北對話的重要國際機制轉變。OECD 日益側重將其傳統分

47、析工具應用于新的經濟大國，并幫助其成員及其新伙伴思考全球化的挑戰。尤其隨著數字經濟治理問題的前沿性和不確定性，OECD 提供的分析和解決全球治理問題上的研究可能具有更重大的影響。大力推動全球數字稅收合作。OECD 框架下的數字稅合作源于2013 年 G20 圣彼得堡峰會委托 OECD 啟動的國際稅收改革項目，該項目建立了 BEPS（稅基侵蝕和利潤轉移）包容性框架，共設置 15項行動議程，為各國政府應對避稅所需可采取的國內和國際工具提供了指南。其中，行動計劃一重點聚焦數字經濟帶來的稅收挑戰，在行動計劃五、六、十三和十四上設定了最低標準22，要求以同行評議的方式對國家執行情況予以監督。目前，BEP

48、S 已形成針對數字經濟稅基侵蝕和利潤轉移問題明確的雙支柱應對方案。第一支柱聚焦征稅權的重新分配上，核心解決沒有實體企業存在和活動的問題，確定應在何處以及在什么基礎上交稅；第二支柱旨在抵抗全球抗稅基侵蝕機制上，提出阻止利潤由新技術轉移到低稅收管轄區或無稅收管轄區的方法，確保跨國企業（MNEs）支付最低稅率，以及平衡傳統公司和數字公司之間的不均衡競爭。為了加強可持續性，包容性框架還增加了經濟分析和影響評估，以確保任何解決方案都能與現有公約相輔相成，從而確保全球稅收系統的完整性。OECD 在 2019 年咨詢文件中提出過三種不同方案，在覆蓋企業范圍、征稅范圍等方面存在較大差異，各國對此存在較大分歧。

49、2020 年進一步提出了反映最大共識的“統一路徑”方案以作為最終各國談判的基礎。然而，美國希望引入“安全港”條款作為替代方案，認為只要企業遵守其他雙多邊協議中的商定措施，它們就可以選擇是否按照“統一路徑”納稅。這一方案未能在 OECD 中贏得廣泛支持，導致美國于 2020 年 6 月退出談判，歐洲多國也采取了單邊征收數字稅的行動，OECD 框架下的數字稅談判前景不容樂觀。（五）小結：共識匱乏導致多邊框架舉步維艱從當前多邊框架下的數字治理效果來看，仍存在較大差異。G20、OECD 由于避免了強制性承諾，在大國協調和共同知識塑造方面取得了較為積極的進展。與之相比，盡管各國對參與 WTO 談判顯示了

50、較高的熱情，但在具體規則上卻具有較大分歧，導致談判舉步維艱。APEC 早期在縮減數字鴻溝領域的合作取得了顯著成效，但隨著議題領域日益深入，要求各國同步實施改革，新的合作難以推動。當前，逆全球化思潮不斷、單邊主義上升的全球大背景下，個別大國推動多邊治理的意愿有顯著下降，導致多邊框架下的數字治理緩慢前行。總體來看，多邊治理徘徊不前有以下幾重原因：一是治理問題范圍日益擴大，治理議程難以聚焦。數字技術，對生產要素、生產力、生產方式均帶來了顛覆性變革，導致數字技術的影響已從最初的網絡空間蔓延至經濟生產，并在可見的范圍內不斷深入社會運行各個環節，難以簡單地劃出明確的邊界。如自 1998 年 WTO 宣布對

51、電子傳輸暫時免征關稅以來，數字貿易的多邊準則制定并沒有取得多大進展，一方面，各締約方在對電子傳輸永久性免征關稅這個問題上尚未形成一致意見；另一方面，數字產品是屬于貨物或是屬于服仍然沒有得到確認，進而無法確定該用貨物貿易總協定（GATT）還是服務貿易總協定（GATS）來規制。治理問題的分散更易導致全球數字治理在議程設置、治理機制選擇問題上的碎片化。二是數字化能力南北差距拉大，國家間訴求差異凸顯，議題一致性難以達成。數字技術本身具有稀缺性，發達國家在技術、人才和資本長期積累下，逐步實現了低端產業的向外轉移與傳統產業的升級迭代，日益聚焦于以數字服務貿易為引領的新一輪全球化進程，旨在通過依靠數字技術的

52、跨境服務和數字產業的全球布局建立新的產業優勢。發展中國家首先面臨數字化轉型壓力，對數字基礎設施、數字化轉型等能力建設議題更為關注。國家間側重點的差異導致全球治理議題設定上的分裂，阻礙多邊合作進一步達成。三是數字化變革凸顯既有國內矛盾，保護主義態勢不斷強化。新一輪科技革命和產業變革孕育興起，帶動了數字技術強勢崛起，促進了產業深度融合，也引發全球經濟動能轉換。在這一過程中，新的經濟增長模式在不同產業中形成了差異性的分配效應，以數字技術、資本和人才為優勢要素的產業，獲得了超額的利潤和更廣闊的發展空間，進一步凸顯了各國國內原有的不均衡矛盾。近年來，各國利益受損部門以民粹主義力量對抗當前全球化趨勢，因國

53、內利益受損部門綁架對外政策的情況屢見不鮮。美國制造業的向外轉移和衰落，致使該群體抵制開放的聲音不斷擴大，特朗普政府順應這一趨勢，提出美國優先，不斷削減美國的全球義務，退出多個全球性合作框架；英國退出歐盟、印度、印尼、巴西等發展中國家保護主義抬頭，制定了一系列保護性的數字監管政策，數字技術的蓬勃發展進一步加快和刺激了保護主義進程。四是安全問題在全球數字治理中貫穿始終，導致全球數字領域的合作內生地具有更強的對抗性。由于數字治理問題的泛在性，從國家安全、網絡軍事化等高政治領域到數字化轉型發展等低政治領域，均可被納入到數字治理范疇中來。如在數據安全問題上，對他國數據的獲取可能直接涉及關鍵情報、軍備能力

54、等國家核心安全問題，也關涉個人信息保護、商業秘密等經濟運行的問題，這一特征使得全球數字治理的不確定性大大增強，各國面對數字治理問題時秉持更為謹慎的態度。第四章：雙邊和區域性機制塑造數字治理規則模板2000 年之后，雙邊或諸邊自由貿易協定簽訂數量大幅增長，其中，包含服務貿易相關規定的協定數量增長更為顯著，更多協定寫入電子商務專章，已成為貿易規則形成中最具活力的載體。（一）雙諸邊自貿協定中電子商務條款數量激增2000年以后，國家間簽訂的雙邊和區域自由貿易協定數量大幅提升，尤其是涉及服務貿易和數字經濟相關的條款與日俱增。從當前的趨勢來看，數字經濟議題已經從單獨的條款擴展至完整的章節、從加強合作的倡議

55、延伸至有明確權利義務的規定，甚至形成了僅圍繞數字經濟的貿易協定，數字內容已成為雙諸邊自貿協定中國的重要內容。2000年以來，在全球簽訂的183個貿易協定中，電子商務內容的有108個，其中含電子商務專章的80個。在發達國家之間簽訂的6個協定中，全部含有電子商務專章，對權利義務規定更為詳實，標準更高；在87個發達國家與發展中國家簽訂的有效協定中，含電子商務條款的有64個，含電子商務專章的有46個，南北型自貿協定在數字領域呈現活躍態勢；在發展中國家之間簽訂的90個協定中含有電子商務內容的有38個，含電子商務專章的有28個，越來越多的南南合作也開始將數字治理納入合作范疇。從協議內容來看，目前有四類協議

56、具有較高代表性。第一類是美國主導的TPP/CPTPP,以及隨后升級的美墨加自貿協定，美日數字貿易協定，均較為鮮明地體現了數字領域的“美式模板”，強調數字貿易自由化；第二類是歐盟主導的歐盟-韓國FTA、歐盟-日本EPA、歐盟-越南自由貿易協定，集中反應了歐盟在版權和隱私保護上的訴求；第三類是以中國為主導的中國-格魯吉亞FTA等，體現了中國在擴大在線貨物貿易、增進電子商務便利化的努力；第四類是新加坡主導的新加坡-斯里蘭卡FTA、新加坡-新西蘭-智利間數字境內及伙伴關系協定（DEPA），力圖尋找一條更平衡的中間道路，在保留各國國內監管要求的基礎上，以提供便利性條款而非約束性規則為主，構建一個更為全面

57、的數字經濟政府間合作框架，為未來合作提供可能。（二）促進電子商務便利化已成多國共識圍繞自由化和便利化的數字經濟治理第一代議題已經得到各國的廣泛承認，日益成為數字經濟規則中的常規議題。在2000年之后訂立的含電子商務條款或專章的110個雙邊貿易協定中，48個條約提出促進電子商務便利化，58個協議包含無紙化貿易內容，69個包含電子認證、電子簽名或數字證書內容，70個提出避免不必要的電子商務壁壘，或最大程度減少電子商務的監管負擔，46個協議包含不征收關稅條款（其中17個拓展到了載體介質內容）。在雙邊和諸邊貿易協定中增加了電子商務便利化相關條款后，全球各國在數字化貿易的成本已大幅降低。根據APEC在2

58、005年的模擬研究發現，在亞太部分區域實施跨境物質化貿易措施，將會每年增加360億美元的出口。如果在全區域實施無紙貿易措施，每年的出口收益將達到2570億美元。出口時限將降低24%-44%，成本將下降17-31%。推動中小型電子商務賣家海關和貿易便利化。全球性數字平臺為大批中小型商家提供了參與全球市場的機會，使其更好地尋求跨境客戶，從而為貿易的持續增長提供動力。但是，傳統的海關規則更加注重大型貨物貿易的清關，導致包裹級電子商務進出口受到限制，繁瑣，復雜，昂貴且耗時的海關程序使得中小商家難以以經濟有效的方式跨境運輸產品，可能會降低中小商家開展跨境電商業務的意愿和信心。在貿易協定中，簡化進口要求、

59、減少進口費用并透明化、加快電子商務運輸清關速度等一系列增強海關便利化的協議，有能夠幫助資源匱乏的公司應對復雜規則。電子傳輸延征關稅可能因數字貿易發展態勢而改變。隨著電子商務的興起，是否對跨境電子商務征收關稅也成為各方高度關注的議題。自 1998 年 WTO 部長級會議通過全球電子商務宣言宣布暫對電子傳輸免征關稅后，雙諸邊貿易協定基本延續了這一基本規則。但是，各方對“電子傳輸”的概念本身仍有較大爭議。如美國將其認定為“數字產品”，歐盟采用“數字化交付”，將電子傳輸理解為數字化編碼的計算機程序、文本、視頻、圖像、錄音等，在美韓等貿易協定中這一概念還擴展至對光盤等有形承載媒介上。同時，針對電子傳輸的

60、征稅技術和制度仍不完善，進一步導致關稅征收難以落地。值得注意的是，目前多國對電子傳輸問題仍然秉持“延征”口徑，如果未來“電子傳輸”概念進一步擴大，或美歐在數字產品/數字化交付領域的順差進一步增大，損害部分以發展中國家為主的凈流入國的稅收收入，電子傳輸關稅議題可能重新成為各方關注的焦點問題。各方在文化領域的數字產品是否享受非歧視待遇仍有較大分歧。所謂數字產品非歧視，即貨物貿易享受的國民待遇、最惠國待遇能否在無形的數字領域得以延伸,核心在于針對數字產品的市場開放和準入規則。在 WTO 框架下的 GATT 談判和服務貿易總協定（GATS）中，均尊重了民族文化獨立性要求，承認了市場開放在電影、文物等問