1、建設工程監理概論第1章 建設工程監理與相關法規 第1章 建設工程監理與相關法規1.1 建設工程監理的基本概念1.2 建設工程監理的形成和發展1 3 建設工程法律法規及制度1.1 建設工程監理的基本概念1.1.1 建設工程監理的一般概念1.1.2 建設工程監理的基本要點1.1.3 建設工程監理的性質1.1.4 建設工程監理的原則1.1.5 建設工程監理的作用1.1.1 建設工程監理的一般概念監理監控督導、督查疏理、監督管理建設工程監理對工程建設參與者的行為所進行的監控、督導和評價，并采取相應的管理措施，保證建設行為符合同家法律、法規和有關政策，制止建設行為的隨意性和盲目性，促使建設進度、造價、質

2、量按計劃(合同)實現，確保建設行為的合法性、科學性、合理性和經濟性。我國的建設監理，與世界發達國家和地區的工程咨詢、工程顧問相類似。我國將咨詢、顧問、監督疏理合稱為監理，一般包括項目前期決策(調研、評估)、項目設計、項目實施(招標、施工)、項目驗收等工作內容，具有顧問、參謀和監督實施等職責，其含義與國際上通常叫法相似，但外延擴展、內涵更充實。建設工程監理，是指工程監理單位受建設單位委托，根據法律法規、工程建設標準、勘察設計文件及合同，在施工階段對建設工程質量、進度、造價進行控制，對合同、信息進行管理，對工程建設相關方的關系進行協調，并履行建設工程安全生產管理法定職責的服務活動。1.1.2 建設

3、工程監理的基本要點1. 建設工程監理的行為主體建筑法規定，實行監理的建設工程，由建設單位委托具有相應資質條件的建設工程監理企業實施監理。這表明，建設工程監理的行為主體是具有相應資質的建設工程監理企業，而不是監理工程師個人，這是我國建設工程監理制度的一項重要規定。建設工程監理不同于建設行政主管部門的監督管理。后者的行為主體是政府部門，它具有明顯的強制性，是行政性的監督管理，它的任務、職責、內容不同于建設工程監理。同樣，總承包單位對分包單位的監督管理也不能視為建設工程監理。1.1.2 建設工程監理的基本要點2. 建設工程監理實施的前提建設工程監理只有經建設單位委托和授權，明確了監理的范圍、內容、權

4、利、義務和責任的情況下，建設工程監理企業才能合法地開展建設工程監理，并在規定的范圍內行使管理權。承建單位根據法律、法規的規定和它與建設單位簽訂的有關建設工程合同的規定接受建設工程監理企業對其建設行為進行的監督管理，接受并配合監理是其履行合同的一種行為。1.1.2 建設工程監理的基本要點3建設工程監理的依據工程建設文件包括：批準的可行性研究報告、建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、批準的施工圖設計文件、施工許可證等。有關的法律、法規、部門規章和標準包括：建筑法、中華人民共和國合同法、中華人民共和國招標投標法、建設工程質量管理條例等法律法規，工程建設監理規定等部門規章，以及

5、地方性法規，也包括建設工程監理規范（GB/T50319-2013）以及有關的工程技術標準等。建設工程委托監理合同和有關的建設工程合同1.1.2 建設工程監理的基本要點4建設工程監理的范圍工程范圍下列建設工程必須實行監理：1）國家重點建設工程：依據國家重點建設項目管理辦法所確定的對國民經濟和社會發展有重大影響的骨干項目；2）大中型公用事業工程：項目總投資額在3000萬元以上的供水、供電、供氣、供熱等市政工程項目；科技、教育、文化等項目；體育、旅游、商業等項目；衛生、社會福利等項目；其他公用事業項目。3）成片開發建設的住宅小區工程：建筑面積在5萬平方米以上的住宅建設工程；4）利用外國政府或者國際組

6、織貸款、援助資金的工程：包括使用世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織貸款資金的項目；使用國外政府及其機構貸款資金的項目；使用國際組織或者國外政府援助資金的項目。5）國家規定必須實行監理的其他工程：項目總投資額在3000萬元以上關系社會公共利益、公眾安全的交通運輸、水利建設、城市基礎設施、生態環境保護、信息產業、能源等基礎設施項目，以及學校、影劇院、體育場館項目。1.1.2 建設工程監理的基本要點4建設工程監理的范圍階段范圍建設工程監理可以適用于工程建設投資決策階段和實施階段，但目前主要是建設工程的施工階段。工程項目管理與監理項目全壽命周期有建設意圖項目決策階段編制項目建議書編制可行性研究報告項目評

7、估項目立項項目實施階段設計準備階段編制設計任務書設計階段方案設計擴初設計施工圖設計施工施工階段動用前準備階段保修期項目正式動用項目使用階段項目拆除開發管理(DM)投資決策階段物業管理(FM)動用階段項目管理(PM)建設階段全壽命管理(LCM)監理主要階段1.1.3 建設工程監理的性質1服務性建設工程監理是一種高智能的有償技術服務活動。建設工程監理企業不能完全取代建設單位的管理活動。它不具有工程建設重大問題的決策權，它只能在授權范圍內代表建設單位進行管理。2科學性監理必須采用科學的思想、理論、方法和手段3獨立性獨立性是公正性的基礎和前提，工程監理企業如果沒有獨立性、公正性便無從談起4公正性公正性

8、是社會公認的職業道德準則，建設工程監理企業應以事實為依據，以法律和有關合同為準繩，在維護建設單位的合法權益時，不損害承建單位的合法權益。1.1.4 建設工程監理的原則（1）監理工作以委托監理合同為依據（2）工程建設監理應實行總監負責制（3）公正、獨立、自主地開展監理工作（4）建設單位與承包單位之間，有關建設工程合同的聯系活動應通過監理單位進行，這有助于明確建設工程各方的責任，保證監理單位獨立公正地開展監理工作，避免出現不必要的合同糾紛；（5）被監理單位必須接受監理（6）嚴格質量保證責任。社會監理的實施，并不取代建設方和承建方按法律法規規定的應承擔的質量責任。1.1.5 建設工程監理的作用1有利

9、于提高建設工程投資決策科學化水平2有利于規范工程建設參與各方的建設行為3有利于促使承建單位保證建設工程質量和使用安全4有利于實現建設工程投資效益最大化建設工程投資效益最大化有以下三種不同表現： 在滿足建設工程預定功能和質量標準的前提下，建設投資額最少； 在滿足建設工程預定功能和質量標準的前提下，建設工程壽命周期費用最少； 建設工程本身的投資效益與環境、社會效益的綜合效益最大化。1.2 建設工程監理的形成和發展1.2.1 國外建設工程監理的發展1.2.2 我國建設工程監理的發展1.2.3 我國現階段建設工程監理的特點1.2.4 我國建設工程監理的發展趨勢1.2.1 國外建設工程監理的發展18世紀

10、60年代的英國產業革命，大大促進了整個歐洲大陸工業化的發展進程，社會大興土木帶來建筑業的空前繁榮，建設工程的高質量要求，使工程業主感覺到自己監督管理工程建設活動已越來越困難，建設監理的必要性逐步被人們所認識。二戰以后，20世紀50年代末期，大型、巨型工程，如航天工程、大型水電工程、核電站、大型鋼鐵企業、石油化工企業和新型城市建設等。這些工程投資多、風險大、規模浩繁、技術復雜、無論投資者和承建者都難以承擔由于投資不當或項目管理失誤而造成的損失。競爭激烈的社會環境，迫使業主更加重視建設項目的科學管理。業主為了減少投資風險，節約工程費用，保證投資效益和工程建設的實施，需要聘請有經驗的咨詢監理人員進行

11、投資機會論證和項目可行性研究，在此基礎上進行決策。在工程的建設實施階段，還要進行全面的監理。這樣建設工程監理就逐步貫穿于建設活動的全過程。隨著建設監理需求的發展，歐、美、日等西方工業發達國家把建設工程監理逐步推入法律化、制度化、程序化軌道。20世紀80年代以后，建設監理制度在國際上也得到了較大的發展，世界銀行和亞洲、非洲開發銀行等國際金融機構，也把實行建設監理作為提供建設貸款的條件之一。建設工程監理成為工程建設必循的制度。1.2.2 我國建設工程監理的發展從新中國成立直至20世紀80年代，我國固定資產投資基本上是由國家統一安排計劃（包括具體的項目計劃），統一財政撥款。建設工程的管理基本上采用兩

12、種形式：一般建設工程，由建設單位自己組成籌建機構，自行管理；重大建設工程，則從與該工程相關的單位抽調人員組成工程建設指揮部，進行管理。這種臨時組建的工程管理責任機構中，相當一部分人員不具有建設工程管理的知識和經驗，只能在實踐中摸索，而工程建成投入使用后，這些工程管理機構就解散了，有新的建設工程時再重新組建。這樣，建設工程管理的經驗不能傳承提升，教訓卻不斷重復發生，使我國建設工程管理水平長期在低水平徘徊。投資“三超”（概算超估算、預算超概算、結算超預算）、工期延長的現象較為普遍。1.2.2 我國建設工程監理的發展20世紀80年代，國家在基本建設和建筑業領域采取一系列重大改革舉措，如，投資有償使用

13、（即“撥改貸”）、投資包干責任制、投資主體多元化、工程招標投標制等。為了適應經濟發展和改革開放新形勢的要求。1982年云南魯布革水電站，1986年開工的西安三元高速公路，1987年世行項目京津高速公路開始實施監理制度建設部1988年7月25日向全國建設系統印發第一個建設監理文件關于開展建設監理工作的通知1997年建筑法以法律制度的形式做出規定，國家推行建設工程監理制度，從而使建設工程監理在全國范圍內進入全面推行階段。魯布革水電站項目概況 魯布革水電站于1981年6月列為國家重點項目。該項目總投資89億元，其中含世界銀行貸款1.454億美元(年息8，償還期20年) 。項目總裝機容量60萬千瓦，年

14、發電量先275億度，為地下長引水洞梯級電站，包括堆石大壩及首部樞紐工程、長94公里的引水隧洞系統工程和地下發電廠房系統工程三大子系統。項目總工期53個月，1597天，要求1990年全部竣工。項目工期緊，地下開挖量和混凝澆筑量大，場地狹窄，近萬人隊伍聚集在不到10公里的崇山峻嶺之中，施工組織協調困難。 魯布革沖擊魯布革水電站位于云南省羅平縣與貴州省興義市交界的黃泥河下游河段。1981年6月，國家批準建設裝機60萬千瓦的魯布革水電站，并被列為國家重點工程。魯布革工程原由水電部十四工程局負責施工，開工3年后1984年4月，水電部決定在魯布革工程采用世界銀行貸款，是我國第一個利用世界銀行貸款的基本建設

15、項目。世界銀行基本要求 世界銀行為了確保項目投資效果對項目實施提出必須滿足三個基本條件：（1）要求建立能夠全權代表業主的甲方項目管理班子對世界銀行履行合同義務，采用現代項目管理模式，對項目有關各方及項目全過程進行統一協調控制；（2）采用國際競爭性招標模式ICB)，公開招標，在世界銀行成員國范圍內擇優選擇世界一流的承包商承擔項目建設任務；（3）由世界銀行派出世界知名的挪威AGN咨詢專家組和澳大利亞雪山公司咨詢專家組，分別負責地下廠房、大壩首部工程及地下引水系統的技術和管理咨詢。 表1 魯布革引水系統投標報價一覽表 引水隧洞工程進行國際招標。在中國、日本、挪威、意大利、美國、德國、南斯拉夫、法國國

16、承包商的競爭中，日本大成公司報價8463萬元，而工程標底為14958萬元，比標底低了43!魯布革沖擊引水隧洞工程進行國際招標。在中國、日本、挪威、意大利、美國、德國、南斯拉夫、法國國承包商的競爭中，日本大成公司報價8463萬元，而工程標底為14958萬元，比標底低了43!1986年10月30日，隧洞全線貫通，工程質量優良，工期比合同計劃提前了5個月。而大成公司派到中國來的僅是一支30人的管理隊伍，從中國水電十四局雇了424名勞動工人。他們開挖23個月，單頭月平均進尺222.5米，相當于我國同類工程的2至2.5倍；在開挖直徑8.8米的圓形發電隧洞中，創造了單頭進尺373.7米的國際先進紀錄。魯布

17、革五個方面的“引進與沖擊” 一是魯布革把“外資”引進來，沖擊了傳統的投資管理體制； 二是魯布革把“競爭”引進來，沖擊了工程建設領域行政分配任務的計劃體制； 三是魯布革把“成本”引進來，沖擊了國有施工企業的施工項目管 理方式； 四是魯布革把“機制”引進來，沖擊了我國施工企業內部管理體制； 五是魯布革把“結構”引進來，沖擊了國有大企業的組織形態。1.2.3 我國現階段建設工程監理的特點1建設工程監理的服務對象具有單一性在國際上，建設項目管理按服務對象主要可分為為建設單位服務的項目管理和為承建單位服務的項目管理。而我國的建設工程監理制規定，建設工程監理企業只接受建設單位的委托，即只為建設單位服務，不

18、能接受承建單位的委托而為其提供管理服務。2建設工程監理屬于強制推行的制度國外的建設項目管理是建筑市場發展的產物，一般沒有來自政府部門的行政指導或干預。而我國的建設工程監理制從一開始就是作為對計劃經濟條件下所形成的建設工程管理體制改革的一項新制度提出來的，是依靠行政手段和法律手段在全國范圍推行的。3建設工程監理具有監督功能我國的建設工程監理企業有一定的特殊地位，有權對承建單位不當建設行為進行監督，預先防范，指令改正，或者向有關部門反映，請求糾正。4市場準入的雙重控制我國對建設工程監理的市場準入采取了企業資質和人員資格的雙重控制。1.2.4 我國建設工程監理的發展趨勢1加強法制建設，走法制化的道路

19、2以市場需求為導向，向全方位、全過程監理發展3適應市場需求，優化建設工程監理企業結構4加強培訓工作，不斷提高從業人員素質5與國際慣例接軌，走向世界1 3 建設工程法律法規及制度1.3.1 建設工程法律法規體系1.3.2 與建設工程監理有關的管理制度1.3.3 建設工程監理規范1.3.4 施工旁站監理管理辦法1.3.5 關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見1.3.1 建設工程法律法規體系1.3.2 與建設工程監理有關的管理制度1項目法人責任制（1）項目法人責任制是實行建設工程監理制的必要條件實行項目法人責任制，執行誰投資，誰決策，誰承擔風險的市場經濟基本原則，項目法人為了做好決策，盡量避免

20、承擔風險，也就為建設工程監理提供了社會需求和發展空間。（2）建設工程監理制是實行項目法人責任制的基本保障。建設單位在建設工程監理企業的協助下，做好投資控制、進度控制、質量控制、合同管理、信息管理、組織協調等工作，就為在計劃目標內實現建設項目提供了基本保證。1.3.2 與建設工程監理有關的管理制度2建設工程施工許可制建設工程開工前，建設單位應當按照國家有關規定向工程所在地縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證，其條件之一是，有保證工程質量和安全的具體措施。建設工程質量管理條例進一步明確為，按照國家有關規定辦理工程質量監督手續。3從業資格與資質制從事建設活動的建筑施工企業、勘察單位、設

21、計單位和工程監理單位，應當具備下列條件：（1）有符合國家規定的注冊資本；（2）有與其從事的建設活動相適應的具有法定執業資格的專業技術人員；（3）有從事相關建設活動所應有的技術裝備；（4）法律、行政法規規定的其他條件。1.3.2 與建設工程監理有關的管理制度4建設工程招標投標制中華人民共和國招標投標法規定：下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購必須進行招標：1）大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；2）全部或者部分使用固有資金投資或者國家融資的項月；3）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。5建設工程監理制國家推行建

22、設工程監理制度。國務院規定實行強制監理的建設工程的范圍。1.3.2 與建設工程監理有關的管理制度6合同管理制建設工程的勘察設計、施工、設備材料采購和工程監理都要依法訂立合同。各類合同都要明確質量要求、履約擔保和違約處罰條款，違約方要承擔相應的法律責任。7安全生產責任制所有的工程建設單位都必須遵守中華人民共和國安全生產法、建設工程安全生產管理條例等有關安全生產的法律、法規和規章，加強安全生產管理，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理” 的安全生產基本方針，建立健全安全生產的責任制度，完善安全生產條件，確保安全生產。1.3.2 與建設工程監理有關的管理制度8工程質量責任制從事工程建筑活動的所有單位都

23、要為自己的建筑行為，以及該行為結果的質量負責，并接受相應的監督。9工程質量保修制建設工程承包單位在向建設單位提交工程竣工驗收報告時，應當向建設單位出具質量保修書。質量保修書中應當明確建設工程的保修范圍、保修期限和保修責任。10工程竣工驗收制建設工程項目建成后，必須按國家有關規定進行嚴格的竣工驗收，竣工驗收合格后，方可交付使用。對未經驗收或驗收不合格就交付使用的，要追究項目法定代表人的責任，造成重大損失的，要追究其法律責任。1.3.2 與建設工程監理有關的管理制度11建設工程質量備案制工程竣工驗收合格后，建設單位應當向工程所在地的縣級以上地方人民政府建設行政主管部門備案。提交工程竣工驗收報告，勘

24、察、設計、施工、工程監理等單位分別簽署的質量合格文件，法律、行政法規規定應當由規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件，工程質量保修書以及備案機關認為需要提供的有關資料。12建設工程質量終身責任制建設、勘察、設計、施工、工程監理單位的工作人員因調動工作、退休等原因離開該單位后，被發現在該單位工作期間違反國家有關建設工程質量管理規定，造成重大工程質量事故的，仍應當依法追究法律責任。1.3.2 與建設工程監理有關的管理制度13項目決策咨詢評估制國家大中型項目和基礎設施項目，必須嚴格實行項目決策咨詢評估制度。建設項目可行性研究報告未經有資質的咨詢機構和專家的評估論證，有關審批部門不予

25、審批；重大項目的項目建議書也要經過評估論證。咨詢機構要對其出具的評估論證意見承擔責任。14工程設計審查制工程項目設計在完成初步設計文件后，經政府建設主管部門組織工程項目內容所涉及的行業及主管部門依據有關法律法規進行初步設計的會審，會審后由建設主管部門下達設計批準文件，之后方可進行施工圖設計。施工圖設計文件完成后送具備資質的施工圖設計審查機構，依據國家設計標準、規范的強制性條款進行審查簽證后才能用于工程上。1.3.3 建設工程監理規范1.3.3 建設工程監理規范規范在修訂過程中，修訂組進行了廣泛的調查研究，征求了建設單位、施工單位、高等院校、行業主管部門及工程監理單位的意見，吸收總結了二十年來工

26、程監理的研究成果和實踐經驗， 并貫徹落實了2000年以來出臺的有關建設工程監理的法規政策，最后經審查定稿。本規范共分9章和3個附表，內容技術內容包括：總則，術語，項目監理機構及其設施，監理規劃及監理實施細則，工程質量、進度、造價控制及安全生產管理工作，工程變更、索賠及施工合同爭議的處理，監理文件資料管理，設備采購與設備監造，相關服務等。本規范本次修訂的主要內容有：1.增加了增加了相關服務和安全生產管理的內容；2.調整了部分章節的名稱；3.刪除了部分不協調或與法律法規、政策、標準不一致的內容。4.強化了可操作性。1.3.4 施工旁站監理管理辦法1.3.4 施工旁站監理管理辦法為了提高建設工程質量

27、，建設部于2002年7月17日頒布了房屋建筑工程施工旁站監理管理辦法（試行）。該規范性文件要求在工程施工階段的監理工作中實行旁站監理，并明確了旁站監理的工作程序、內容及旁站監理人員的職責。強調旁站監理是監理人員對關鍵部位、關鍵工序的施工質量實施全過程現場跟班的監督活動，是控制工程施工質量的重要手段之一，也是確認工程質量的重要依據。1.3.5 關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見2003年11月12日發布的建設工程安全生產管理條例（國務院393號令）（以下簡稱“條例”）已經明確規定：工程監理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準。工程監理單位在實

28、施監理過程中，發現存在安全事故隱患的，應當要求施工單位整改，情況嚴重的，應當要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監理單位應當及時向有關主管部門報告。因此，工程監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性標準實施安全方面的監理，并對建設工程安全生產承擔監理責任。北京西西工程事故2005年9月5日22時許，北京市西單北大街西西工地在進行4#地高大廳堂頂蓋模板支架在澆注接近完成時發生整體垮塌，釀成死亡8人、傷21人的重大傷亡事故。9月27日，現場監理人員呂、吳以及該項目施工單位的其他三人被公安局以涉嫌重大責任事故罪為由刑事拘留， 11月3日，

29、上述五人以涉嫌工程重大安全事故罪被西城區人民檢察院批準逮捕。此案中的兩位監理工程師是否應該在安全責任事故中承擔刑事責任，曾經引發爭議。事故專家組技術安全調查結論（1）支架方案編制粗糙，存在嚴重設計計算缺陷，不能保證施工安全要求；（2）支架立桿伸出長度過大，是造成本次事故的主要原因；（3）支架搭設質量差，造成支撐體系局部承載力嚴重下降，也是事故產生的主要原因；（4）支架中使用的鋼管桿件、扣件、頂托等材料存在質量缺陷，是事故產生的原因之一；（5）在安全保證體系、安全人員配置、模板支架方案審批、安全技術交底、日常安全檢查、隱患整改、支架驗收等管理環節中存在嚴重問題，是事故產生的管理原因。辯護律師認為

30、，按照我國建筑法，工程監理受雇于發包人，主要對工程質量負責，我國建筑法和監理規范中均無監理負有安全管理責任的規定。具體理由是“模板支撐體系不是建筑工程質量標準體系中所規范的對象，僅僅是工程施工過程中的一項臨時性措施，不是建筑的一部分，不是建筑工程質量標準所指的評判對象，也不是合同所約定的標的物。并且，事故是施工單位未按監理的審批意見進行整改，在方案未獲批準的情況下強行澆筑混凝土而引起的。”法院判決認定：呂、吳未按規定履行職責，在明知施工方案未經批準，搭建模板支架存在安全隱患的情況下不予制止，構成重大責任事故罪，被判有期徒刑3年緩刑3年。此后，建設部依據建筑法等相關法律法規的規定，對事故的兩家責

31、任單位給予降低資質等級的行政處罰：施工方建設公司的房屋建筑工程總承包資質等級由一級降為二級，監理方建設工程顧問有限公司的房屋建筑工程監理資質等級由甲級降為乙級。關于監理人員呂大衛、吳亞君不構成犯罪的意見函 北京市西城區人民檢察院： 2005年9月5日，位于西城區西單北大街的西西工程4號地項目在進行高大廳堂頂蓋模板支架預應力混凝土空心板澆筑時，發生模板支撐體系坍塌事故，造成8人死亡、21人受傷的重大傷亡事故。同年9月27日，會員單位北京希地環球建設工程顧問有限公司（以下簡稱“希地環球監理公司”）的現場監理人員呂大衛、吳亞君以及該項目施工單位的其他三人被西城區公安分局以涉嫌重大責任事故罪為由刑事拘

32、留，同年11月3日，上述五人以涉嫌工程重大安全事故罪被西城區人民檢察院批準逮捕。 由于這是北京第一起監理單位工作人員涉嫌刑事犯罪的案件。事故發生后，會員單位紛紛來電詢問案件有關情況，并表示：基于本案的案情，監理人員不應構成犯罪；如追究監理人員刑事責任，將對監理行業造成嚴重打擊。近日，我們又接到會員單位反映，因本案中的監理人被追究刑事責任，已有部分總監和監理人員辭職。 因本案對監理行業影響重大，2006年2月22日，本會召開了由本會會長、副會長、秘書長、副秘書長及部分會員單位代表參加的研討會。與會人員普遍認為監理人員不構成犯罪。現將這些意見總結如下： 關于監理人員呂大衛、吳亞君不構成犯罪的意見函

33、 一、呂、吳二人不構成工程重大安全事故罪 關于工程重大安全事故罪，刑法第一百三十七條規定：“建設單位、設計單位、施工單位、工程監理單位違反國家規定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。”根據上述規定，構成工程重大安全事故罪，必須是違反國家規定，降低工程質量標準，從而造成了重大安全事故的后果。但是在本案中，監理人員并沒有“違反國家規定，降低工程質量標準”的行為，理由是： （一）模板支撐體系不是建筑工程質量標準體系中所規范的對象建設工程的范圍很廣，西西4號地項目屬于房屋建筑工程，因此，如果

34、說監理人員降低了工程質量標準，應當是降低了建筑工程質量標準。建筑工程質量標準是評價建筑工程質量是否合格的評判依據，但是，本案中的模板支撐體系并非建筑工程質量標準體系中評判質量是否合格的對象之一，這在中華人民共和國國家標準GB503002001建筑工程施工質量驗收統一標準（以下簡稱“標準”）中不難找到答案。該標準附錄B對應屬于建筑工程的范圍作了規定。在“建筑工程分布（子分部）、分項工程劃分”一節中，規定了屬于建筑工程范圍的各個分部、子分部和分項的范圍，但其中均沒有模板支撐體系。也就是說，模板支撐體系不屬于建筑工程質量標準體系中應作出是否合格評判的對象。 關于監理人員呂大衛、吳亞君不構成犯罪的意見

35、函 （二）建筑工程質量標準究竟指的是什么？建設部在關于貫徹執行建筑工程勘察設計及施工質量驗收規范若干問題的通知（建標2002212號，以下簡稱“通知”）中對屬于建筑工程質量標準范圍做了規定，該通知中也不包括模板支撐體系。 （三）我們認為，建筑為有形的實體；建筑質量，指的是這個有形的實體是否按照強制性標準進行建造，其品質是否符合相關工程質量標準的要求。而模板支撐體系僅僅是工程施工過程中的一項臨時性措施，施工完成即應拆除，不是建筑的一部分，不應屬于建筑工程。如果說建筑工程是產品，那么，模板支撐體系則是為了實施混凝土澆筑施工而準備的工具或措施。舉個例子來說：安裝的電燈屬于建筑工程，而為了安裝電燈所踩

36、踏的梯子就不是建筑工程，它僅僅是安裝電燈的工具而已；電燈安裝完成，電燈屬于建筑的一部分，而梯子則不是。 （四）判斷模板支撐體系是不是屬于建筑工程，還取決于該物是不是建設工程施工合同所明確約定的標的物。而一切建筑工程施工合同，沒有一例將施工用的腳手架當做合同標的物的。 （五）降低工程質量標準，通常的理解是在工程中偷工減料、以次充好，致使建筑本身的功能和壽命下降。而模板支撐體系僅僅是工具，屬于施工單位的自有裝備，不屬于建筑工程，其好、壞，不是建筑工程質量標準所應評價的對象。 關于監理人員呂大衛、吳亞君不構成犯罪的意見函 （六）監理單位的監理范圍來源于其與業主的監理合同。而根據監理單位北京希地環球監

37、理公司與業主北京敬遠房地產開發有限公司之間訂立的合同中的專用條款11.1條規定，監理單位的監理范圍為“紅線范圍內永久全部工程”，而摸板支撐體系不是永久工程。 鑒于上述，由于模板支撐體系不是建筑工程質量標準所指的評判對象，國家相關建筑質量標準體系中也未包含模板支撐體系的內容，同時，模板支撐體系也不是合同所約定的標的物，因此，該體系坍塌致人死亡，也就自然不是由于降低建筑工程質量標準所引起的，呂、吳二人的行為不符合構成工程重大安全事故罪的“降低工程質量標準”的客觀要件，因而不構成本罪。 關于監理人員呂大衛、吳亞君不構成犯罪的意見函 二、呂、吳二人亦不構成重大責任事故罪 刑法第一百三十四條規定：“工廠

38、、礦山、林場、建筑企業或者其他企業、事業單位的職工，由于不服管理、違反規章制度，或者強令工人違章冒險作業，因而發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑。”根據本條規定，構成本罪的犯罪主體必須是直接從事生產作業的管理人員和操作人員。監理人員受雇于工程業主，顯然不是直接生產作業的管理和操作人員，因而呂、吳二人亦不構成本罪。 關于監理人員呂大衛、吳亞君不構成犯罪的意見函 三、監理單位及其工作人員違反建設工程安全管理條例應承擔行政責任，但承擔刑事責任沒有依據 1997年11月1日，全國人大通過建筑法，2002年6月29日通過安全生產

39、法。這兩部法律是建筑業質量管理和安全生產管理的“母法”。為了細化建設工程質量管理和安全生產管理，國務院根據建筑法，于2000年1月30日公布實施了建設工程質量管理條例；根據安全生產法和建筑法，于2003年11月4日公布實施了建設工程安全生產管理條例。可以說建設工程質量產管理條例、建設工程安全生產管理條例分別是我國建筑質量管理和建筑安全生產管理的專門法規。 建設工程質量管理條例特別將刑法第一百三十七條的規定附在后面，這意味著如果監理人員如違反該“國家規定”，可能涉嫌的罪名是工程重大安全事故罪。建設工程安全生產管理條例規定了監理單位和監理人員的安全職責，如違反，除承擔行政責任外，還應承擔刑事責任。

40、但是究竟承擔什么樣的刑事責任，我們在該條例和刑法中找不到相應的罪名。關于監理人員呂大衛、吳亞君不構成犯罪的意見函 規范質量管理的行政法規建設工程質量管理條例和規范安全生產的建設工程安全生產管理條例，是兩個平行的法規，兩者內容并不交叉，一個重在規范工程質量，而另一個重在規范安全生產。而根據目前所調查的情況，監理人員涉嫌違反的不是建設工程質量管理條例，而是建設工程安全生產管理條例。監理人員違反建設工程質量管理條例，將涉嫌工程重大責任事故罪，而違反建設工程安全生產管理條例構成什么罪名，尚無立法和司法解釋。根據“罪刑法定”的原則和本案的情況，監理人員違反建設工程安全生產管理條例，不構成犯罪（但應予行政

41、處罰）。 關于監理人員呂大衛、吳亞君不構成犯罪的意見函 四、本會的意見 本案支撐體系發生坍塌致人死亡，是由于施工單位未按監理的審批意見進行整改，并在方案未獲批準的情況下強行澆筑混凝土而引起的。這是一起典型的施工單位違反工程建設基本程序、強令工人冒險作業的違法案件。在此案中，追究監理人員的刑事責任，實屬牽強。如果呂、吳兩人構成犯罪，將來所有的工程中類似本案的情況發生，監理人員就都有可能被追究刑事責任，這將開創一個對監理行業及其從業人員極為不利的行為標準。 根據本會“維權”的宗旨之一，我們特此建議：對涉嫌工程重大安全事故罪的呂大為、吳亞軍作出不起訴決定。 上述意見，請考慮。 此函。 北京市建設監理

42、協會 二六年二月二十八日 關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見 建市2006248號 工程監理單位實施建設工程安全監理工作的職責可以概括為：要編制含有安全監理內容的監理規劃和監理實施細則；要對施工單位編制度施工組織設計中的安全技術措施或專項施工方案進行審查；對施工過程中安全技術措施的檢查督促要到位；對違反安全生產的施工行為，要正確行使停工指令，并及時向建設單位報告。施工單位拒不整改或不停工整改的，監理單位應當及時向工程所在地建設主管部門或工程項目的行業主管部門報告。 如果監理單位履行了規定的職責，施工單位未執行監理指令繼續施工或發生安全事故的，應依法追究監理單位以外的其他相關單位和人員的

43、法律責任，而不再追究監理企業的法律責任。建設工程監理概論第2章 建設工程項目管理與監理的任務 第2章 建設工程項目管理與監理的任務2.1 建設工程項目管理2.2 參與工程項目建設的各方2.3 建設工程監理的任務和方法2.1 建設工程項目管理2.1.1 工程項目的基本概念2.1.2 工程項目建設程序2.1.3 工程項目建設管理體制 建設監理是針對建設工程項目的監督和管理。從科學管理的思想出發，只有能稱得上“項目”的工程，才需要監理，也才可能監理。這個思想，正是現代建設監理制度科學性的反映。是從粗放型管理方式向科學的項目管理方式轉變的基礎。所以，把建設工程當作“項目”來進行管理是建設監理制度的一項

44、重要前提。2.1.1 工程項目的基本概念人類有組織的活動可分為兩種類型：1）連續不斷和周而復始的活動，可稱其為“作業”(Operation)，如一個工廠正常的生產活動；2）非常規性、非重復性和一次性的活動，可稱其為“項目”(Project)，如建設一個工廠。項目與作業有著本質的區別（表2-1）。1項目表2-1 項目與作業的區別項目的典型特征1）一次性 2）獨特性 3）目標的明確性 4）組織的臨時性和開放性 5）后果的不可挽回性 2建設工程項目及其特征建設工程項目是以建筑物或構筑物為目標產出物，需要支付一定的費用、按照一定的程序、在一定的時間內完成，并應符合質量要求的項目。（1）建設工程項目是一

45、個系統建設工程項目是一個由人、資源、技術、信息、時間、空間等各種相關因素組合而成的系統，是一個有機整體。（2）建設工程項目系統處于外部社會環境影響之中建設工程項目與外部社會環境之間相互關聯、相互作用、相互依賴和制約。（3）建設工程項目是存在多種界面的系統建設工程項目系統內部，各參建單位組織之間有著明顯的界線，又有著各種聯系，各單位的組織內部的各種機構、各個管理層級、項目實施各階段之間，都既有明顯的區別，又相互聯系依托建設工程項目系統與外部環境在很多因素上也發生著各種各樣的聯系和作用。社會政治、經濟狀況、自然條件、金融機構、供應單位等等。3建設工程項目管理的基本概念（1）建設工程項目管理的含義建

46、設工程項目管理的基本任務是參與工程項目建設的工程業主、設計單位、施工單位以及監理單位如何在組織上和管理上采取有效措施，通過投資控制、進度控制、質量控制、合同管理、信息管理和組織協調使工程項目最優地實現。（2）建設工程項目管理的思想建設工程項目管理思想首先是注重工程項目建設目標的科學性和明確性，整體優化是項目管理所追求的基本效果。（3）采用項目經理負責制建設工程項目的系統性、動態性、復雜性，要求它在組織上必須建立一個協調核心，即采取個人負責制。這就是工程項目經理負責制。建設工程監理規范規定“建設工程監理應實行總監理工程師負責制”，就說明而現場監理機構中的總監理工程師實際是就相當于監理單位的項目經

47、理。4. 建設工程項目管理與建設工程管理值得注意的是，建設工程項目管理與建設工程管理具有不同的管理范疇，通常所稱的“建設工程項目管理（項目管理）”僅是“建設工程管理”的一個部分，如圖2-1所示。5.建設工程項目管理與建設監理的關系（1）建設監理是為業主方進行項目管理服務的基本模式建設工程發包人（圖2-1中細分為投資方、開發方，以及使用方）是項目管理服務的主要對象，在這一點上我國的建設監理與國外的為工程業主方服務的項目管理具有一致性。但建設監理僅是項目施工階段的一種項目管理模式。（2）建設監理與項目管理的區別在我國，建設監理首先是一項法律法規規定的制度，它旨在形成有“三方當事人”參加的工程項目管

48、理體制。而項目管理不是一種制度，是一種理論和實踐的方法。項目管理是在建設監理制度已經實施和發展，并積累了相當豐富經驗之后才出現的，它的出現使得建設監理發展到一個新階段。其次，就項目管理的服務對象來說，二者也是有區別的。監理的委托方是工程發包人，而項目管理的客戶可以有多方，它既可接受工程發包人的委托，又可以接受施工方的委托，還可以接受設計方的委托。再者，建設工程項目管理因管理主體的不同可以發生在工程建設的任一階段，而建設監理則主要是施工階段。2.1.2 工程項目建設程序1.立項階段（1）項目建議書（2）可行性研究2. 建設準備階段（1）立項及行政許可（2）編制設計任務書3勘察設計階段建設項目的工

49、程地質（含水文）勘察是項目設計的前提。對于一般建設項目，設計過程一般劃分為兩個階段進行，即初步設計階段和施工圖設計階段。重大項目和技術復雜項目，可根據不同行業的特點和需要，在初步設計之后增加技術設計（擴大初步設計）階段。2.1.2 工程項目建設程序4.施工階段（1）施工準備項目在開工建設之前要切實做好各項準備工作，其主要內容包括：（2）正式施工（3）交付使用前準備（4）竣工驗收5.使用階段（1）設施管理（2）項目后評價1）征地、拆遷和場地平整。2）完成施工用水、電、路等工程。3）組織設備、材料訂貨。4）準備必要的施工圖樣。5）組織施工招標投標，擇優選定施工單位。6）辦理施工許可證2.1.3 工

50、程項目建設管理體制2.2 參與工程項目建設的各方2.2.1 建設方、承包方、監理方2.2.2 建設工程項目其他參與者2.2.1 建設方、承包方、監理方1建設方 建設方，即“建設單位”，又經常被稱作“業主”， 俗稱為“甲方”，在現行的建設工程施工合同中被定義為“發包人”，所以又被稱為“發包方”。建設方是項目的擁有者、投資者、使用者或最高決策者之統稱2承包方承包方即承包商，承擔工程項目的建設實施，是執行并完成承包合同中所規定的各項任務的經濟實體。它可以是施工企業，也可以是項目管理企業，一般又稱為“承建單位”或“承包人”，在過去的建設工程施工合同中屬于乙方，因此也常被俗稱為“乙方”，在現行的建設工程

51、施工合同中被定義為“承包人”，所以又被稱為“承包方”或“承包單位”。承包方還可能包括工程的設計單位和材料設備的供應單位。3監理方監理方，是作為獨立于建設方和承包方之外的第三方，承擔著工程監理任務的職務。建設工程監理企業作為獨立的第三方，在現行的建設工程施工合同和建設工程委托監理合同中定義為“監理人”，一般又稱作“監理單位”，而在建設工程項目上具體實施監理行為的是監理單位的派出人員，通常又稱其為“監理機構”。 4建設方、承包方、監理方的關系（1）建設方與承包方的關系建設方與承包方之間的關系是一種經濟、法律關系。建設方與承包方所應負有的責任、權利和義務由雙方簽訂的建設工程施工合同規定。（2）建設方

52、與監理方的關系建設方與監理方之間是委托與被委托的關系，而不是某種從屬關系。雙方所應負有的責任、權利和義務由雙方簽訂的建設工程委托監理合同規定。（3）監理方與承包方的關系監理方與承包方之間不是也不應當有任何合同關系或經濟關系。他們在工程建設中是一種監理與被監理的關系，這種關系是通過建設方與承包方簽訂的工程承包合同確定的。（4）監理人是施工管理和文件傳遞的核心建設工程施工合同（示范文本）（GF-2013-0201）將監理人和發包人代表進行了區分，明確監理人作為合同履行文件傳遞中心，即發包人和承包人之間的文件往來均通過監理人。2.2.2 建設工程項目其他參與者1分包人分包人，又稱分包商，在國際工程中

53、，分為一般分包商和指定分包商。在我國，還可以分為專業分包和勞務分包兩類。（1）一般分包與指定分包2003年3月，由國家計委、建設部等7部委發布的工程建設項目施工招標投標辦法明確規定“招標人不得直接指定分包人”，也就在我國否定了指定分包商。（2）專業分包和勞務分包分包部分工程的是專業分包，分包工作是建設工程中的勞務作業的是勞務分包，勞務分包的承包方式是提供勞務及少量輔料，而不是包工包料。2供貨人對于需要大型設備及設備安裝量大的工程，通常發包人直接招標選定供貨人，并簽訂獨立的供貨或供貨安裝合同。此時，供貨人與土建承包人地位相同，相當于供貨的承包人，直接對發包人負責。2.2.2 建設工程項目其他參與

54、者3設計人我國的工程設計一般多由專業的設計單位（設計院）負責。近年來，國際上趨向于發包人將工程細部設計圖和施工詳圖交給施工承包人完成。承擔工程設計的設計人與承擔施工的承包人無直接的法律關系和合同關系，他們在工程中所擔負的任務是由發包人委托，或由發包人委托監理工程師下達。工程設計者和施工承包人在有關工程設計和施工方面的業務往來，一般應通過監理工程師來完成。設計人或建筑工程師的任務一般為編制工程項目設計，并在整個工程實施階段繼續工作，直至工程建成和驗收。但有時發包人還要求提供更廣泛的服務，即除設計工作外，還可承擔準備招標文件，協助招標；甚至有的發包人還可能要求其進行工程施工監理工作。此時，設計人即

55、兼事監理人的工作。2.2.2 建設工程項目其他參與者4工程資助人所謂工程項目的資助人，一般是指諸如世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織，一些代表國家政府向外國提供貸款或經濟援助的機構，甚至某個人對某個國家政府、公共機關或私人所開發的工程項目提供貸款或資助營造工程項目，這類金融組織、機構或個人即是其所資助的工程項目的資助人。這些資助人雖然并非工程承包合同的當事人，但他們對所資助的工程往往都要做出許多規定，諸如工程項目的采購程序、承包人法定資格、項目的成交方式、招標方式及招標文件制定、評標與授標標準、資金支付以至監理人員的聘請等方面的規定，要求發包人或受借款人必須遵守。對于工程監理人員來說，了解這

56、種關系及資助人的作用與影響是非常重要的。5代理人及擔保人（1）代理人（2）擔保人2.3 建設工程監理的任務和方法2.3.1 建設工程監理的基本任務2.3.2 建設工程監理的基本方法2.3.1 建設工程監理的基本任務1建設工程監理的任務建設工程監理的中心任務就是控制工程項目目標，也就是控制經過科學地規劃所確定的工程項目的投資、進度和質量目標。這三大目標是相互關聯、相互制約的目標系統。目標控制應當成為工程建設監理的中心任務。2投資、進度、質量三大目標的關系建設工程項目三大目標之間具有相互依存、相互制約的關系，即存在矛盾的一面、又存在統一的一面，監理工程師在監理活動中應牢牢把握三大目標之間的對立統一

57、關系。（1）建設工程項目三大目標之間存在對立關系（2）建設工程項目三大目標之間存在統一關系2.3.1 建設工程監理的基本任務監理工程師在開展目標控制活動時，應注意以下事項：1）在進行目標規劃時，注意統籌兼顧，合理確定投資、進度和質量目標的標準。2）在對目標實施控制時，防止發生單一目標追求，干擾和影響其他目標的實現。3）以實現項目目標系統作為衡量目標控制效果的標準，追求系統目標的實現，做到各目標的互補。2.3.2 建設工程監理的基本方法1目標規劃目標規劃工作包括：正確地確定投資、進度、質量目標或對已經初步確定的目標進行論證；按照目標控制的需要將各目標進行分解，使每個目標都形成一個既能分解又能綜合

58、地滿足控制要求的目標劃分系統，以便實施控制；把工程項目實施的過程、目標和活動編制成計劃，用動態的計劃系統來協調和規范工程項目的實施，使項目協調有序地達到預期目標；對計劃目標的實現進行風險分析和管理，以便采取針對性的有效措施，實施主動控制；制定各項目標的綜合控制措施，力保項目目標的實現。2動態控制所謂動態控制，就是在完成工程項目的過程當中，通過對過程、目標和活動的跟蹤，全面、及時、準確地掌握工程建設信息，將實際目標值和工程建設狀況與計劃目標和狀況進行對比，如果偏離了計劃和標準的要求，就采取措施加以糾正，以便達到計劃總目標的實現。這是一個不斷循環的過程，直至項目建成交付使用。2.3.2 建設工程監

59、理的基本方法3組織協調組織協調包括項目監理組織內部人與人、機構與機構之間的協調。例如，項目總監理工程師與各專業監理工程師之間、各專業監理工程師之間的人際關系，以及縱向監理部門與橫向監理部門之間關系的協調。組織協調還存在于項目監理組織與外部環境組織之間，其中主要是與項目建設單位、設計單位、施工單位、材料和設備供應單位，以及與政府有關部門、社會團體、咨詢單位、科學研究、工程毗鄰單位之間的協調。4信息管理信息管理對工程建設監理是十分重要的。監理工程師在開展監理工作當中要不斷預測或發現問題，要不斷地進行規劃、決策、執行和檢查，而做好這每項工作都離不開相應的信息。規劃需要規劃信息，決策需要決策信息，執行

60、需要執行信息，檢查需要檢查信息。監理工程師在監理過程中主要的任務是進行目標控制，而控制的基礎是信息。任何控制只有在信息的支持下才能有效地進行。2.3.2 建設工程監理的基本方法5合同管理監理單位在工程建設監理過程中的合同管理主要是根據監理合同的要求對工程承包合同的簽訂、履行、變更和解除進行監督和檢查，對合同雙方爭議進行調解和處理，以保證合同的依法簽訂和全面履行。合同管理對于監理單位完成監理任務是非常重要的。根據國外經驗，合同管理產生的經濟效益往往大于技術優化所產生的經濟效益。一項工程合同，應當對參與建設項目的各方的建設行為起控制作用，同時具體指導一項工程如何操作完成。所以，從這個意義上講，合同