1、警察職務犯罪的制度因素分析管曉靜制度是指一種公認和具有某種強制性的行為規則1。有效的制度可以促進秩序的形成,而無效或未能充分發揮作用的制度形同虛設,不僅不能形成秩序,反而會破壞既有秩序。近年來,為了凈化公安隊伍,減少民警職務犯罪,公安部門加大制度建設,取得了一定成效,但在制度的公正性、確定性、可操作性等方面仍存在一些問題,遠未形成有效的制度體系,這些不足不可避免地成為孳生警察職務犯罪的溫床。一、法律制度不健全1.對偵查活動缺乏有效制約。我國刑事訴訟法規定,刑事犯罪案件主要由公安機關立案、偵查,然后移送檢察院審查起訴,最后由法院審理判決。在這一司法體制中,公安機關在偵查階段的權力很難受到有效的制

2、約。案件從立案到搜查、取證、預審、拘傳、刑事拘留、取保候審、監視居住等都由公安機關自行決定和執行。檢察機關是法律監督機關,但在證明犯罪中與公安機關的方向和目標是一致的。在這種“法律流水線”的體制下,對公安機關的偵查活動很難實施有效的法律監督。2.未規定警察出庭作證。證人(包括警察)出庭作證,是抗辯式庭審制度的基本要求,是司法公正的基本保證。警察出庭作證在西方發達國家已成慣例,但在我國無此立法規定。在我國司法實踐中,警察一般不出庭作證,只提供書面證詞或書面材料。警察不出庭作證是人權保護觀念的缺失,執法官員偏重于對犯罪的控制而忽略對人權的保障,這樣使得偵查階段取得有利于指控的證言便順理成章地成為定

3、案依據,忽視了訊問犯罪嫌疑人以及獲得口供的過程與方法、關于物證搜集的情況等。由于諸多原因,刑訊逼供等非法取證行為還沒有完全禁絕,這與警察不出庭作證不無關系。因為在警察不出庭作證的情況下,非法取證行為就很難揭露。法官在警察不出庭的情形下,也很難判斷警察的證言是否真實、是否可信,從而正確判斷被告人翻供和證人的翻證是否有理2。3.沒有確立真正的非法證據排除規則和賦予犯罪嫌疑人沉默權。我國刑事訴訟法雖然有“嚴禁刑訊逼供和以威脅、利誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據”的規定,但對于采用刑訊逼供等非法手段獲取的證據能否作為訴訟證據使用的問題,在新修訂的刑事訴訟法中無相應的規定。盡管最高人民檢察院和最高人民

4、法院已作出“以刑訊的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陳述、證人證言、鑒定結論不能作為指控犯罪的依據”的規定,但只規定排除非法獲取的口供規則,對非法獲取的物證采取了曖昧態度。在我國,犯罪嫌疑人還承擔著被迫自證有罪的義務。刑事訴訟法第93條規定:“犯罪嫌疑人對于偵查人員的提問,應當如實回答”,即犯罪嫌疑人有如實回答的義務。這與我國政府1998年10月5日簽署加入的公民權利與政治權利公約第14條關于沉默權的規定明顯相悖。在實踐中,有些偵查人員錯誤地認為,口供是最可靠的,無供不錄案,獲得犯罪嫌疑人口供幾乎成為偵查訊問的唯一目的。因此,在有些情形下,如果犯罪嫌疑人拒不回答訊問人員的提問,或回答的不能令訊

5、問人員滿意,極有可能遭到刑訊逼供。4.對刑事執行行為缺少約束。根據我國刑法的規定,管制、拘役、剝奪政治權利由公安機關執行,同時公安機關又是緩刑考察機關、假釋的監督機關,法律賦予了公安機關較大的自由裁量權。對有關人員是否遵守相關法律,是否按照考察機關的規定報告自己的活動情況,是否遵守考察機關關于會客的規定等有絕對的考查權和決定權。這直接意味著公安機關對罪犯是執行緩刑、假釋,還是撤消緩刑、假釋收監執行的問題,其權力之大可想而知。二、警察管理制度不科學警察管理制度是指對警察的錄用、培訓、考核、職務升降、獎懲等進行管理的制度,這些制度不同程度存在問題,主要包括:1.“入口”制度把關不嚴。人民警察法對警

6、察的任職要求比較低,如對文化程度只要求“高中以上”。事實上這是一個非常低的標準,更何況還不能排除現實中的各種暗箱操作。這里存在兩個突出的問題,第一,國家標準過低而且操作彈性較大;第二,制度不完善導致現實中有太多空子可鉆,警察素質難以保證。地方組織的考試內容與方法的設計缺乏科學性,不能很好地體現“為用而考”、“考用一致”原則,面試的標準也難以把握?？荚囍贫热狈ν晟频谋O督系統、法律保障系統以及技術支持系統。這些問題的存在直接影響到警察隊伍的素質,素質較低難以辭退,而一些具備良好素質的人又可能被拒之門外。在相當長的一段時間內,“進人關難把”成為困擾隊伍建設的一個難題。有的城鎮派出所已成為安插當地政要

7、和權勢人物子女親戚所在。這些“后門警”,不少是既難管理又不易辭退的“包袱”。這種狀況目前盡管有所改善,其造成的影響顯然難以在短期內消除,從而影響公安執法質量。2.日常管理制度不規范。關于育人制度:一方面,傳統的思想政治工作是“灌輸式”、“號召式”、 “訓導式”的,沒有建立起職業道德、業務素質培養的長效機制;另一方面,許多基層公安機關對于崗前培訓、任職培訓、專門業務培訓、更新知識的培訓沒有完善的、長期的分類規劃,培訓目標不明確,培訓流于形式化。這樣的培訓教育顯然偏離了使警察道德素質、政治素質、業務素質與時俱進的使命。關于用人制度:目前對于崗位的難易、危險程度沒有合理的劃分與相應的待遇匹配,導致一

8、線警員不滿情緒大,“熱門”崗位紛爭多。部分地區也存在因人設崗的問題?！肮礁偁?、合理流動、注重表現、擇優選調”的機制沒有完全發揮作用,直接影響了警察工作積極性的發揮,更影響了警察形象。關于激勵制度:有些激勵制度的運用與現實狀況有很大偏差。第一,標準設置不夠科學合理。傳統的由低發案率、低犯罪率、高破案率指標構成的指標體系越來越不適應現實需要。這一指標體系過分強調了公安機關對社會治安的控制能力,而對警察的工作形象沒有相應的評價標準也沒將其作為獨立的評價指標納入獨立的評價指標考核系統。第二,警察激勵的動力源畸輕畸重。以政治導向為動力源已不能滿足警察客觀合理的需要,主要滿足警察精神需要、次要滿足其物質

9、需要的激勵手段已不能在當今發揮足夠的作用。第三,考核劃分等次偏少,成“稱職”的大平臺現象,混淆了警察的行為差別。這些偏差顯然損害了制度的激勵功能,不利于發揮警察個體的潛能對于樹立形象的強大推動作用。3.“出口”制度不暢通?！俺隹凇敝贫葧惩?才能保證隊伍新陳代謝的良性循環。但在具體執行中避重就輕,以辭職代辭退、以辭退代開除等現象的存在,不能使公眾信服,而且造成群眾對警察機關大事化小、小事化了、拿原則作交易的反感。這些問題影響了警察隊伍的凈化與更新,既加大了警察機關的財政與管理壓力,又消磨了隊伍的活力,嚴重制約了良好的警察形象的樹立。三、警務保障制度不完善警務保障制度是指為了更好地完成法律賦予警察

10、的各項職責,而在公安部門建立的工作經費保障、警務人員職位職務保障、合法權利保障、生活待遇保障等制度。我國當前警務保障制度存在著嚴重的缺陷,對警察利用職務之便違法亂紀甚至犯罪起了助長作用。主要體現在:1.經費保障制度不完善。人民警察法對于警察經費裝備的規定過于原則、籠統,缺乏可操作性。如對警察經費中中央和地方財政分擔的比例、項目裝備標準、開支渠道、撥付辦法、經費使用的監督管理等都缺乏明確具體的規定,以致實際操作中無所適從,實際上難以為解決警察經費困難的狀況提供法律保障。目前,在國家財政實行分級管理的體制下,地方財政在編制財政預算時,通常不給公安機關安排足夠的預算,或者即使有足夠的預算,也要公安部

11、門先創收,然后再返還。國家投入不足、警察辦案經費與薪水需要得不到合理滿足,就導致了一種潛在的市場機制在起主導作用,公安機關“為錢辦案,辦案為錢”的現象比較嚴重,自籌經費調節著警察的實際收入。有的公安機關迫不得已向被害人索取辦案經費。生存的需要還迫使不少公安機關靠收費、罰款、攤派、“以罰代養”來緩解經費困難。部分公安機關 “以罰代法”,罰款成為違法犯罪的通行證,一度時期成為公安財政的“潛規則”3。不難看出,缺少對公安經費的制度性保障是目前我國公安機關“以罰養警”問題產生的根源之一。2.警察個人權益保障制度不完善。警察個人權益保障制度主要包括職位保障、合法權利保障和生活待遇等保障制度。在這些涉及警

12、察的切身利益方面,存在不少問題。第一,職位設置不合理。我國現有警察170萬,其機構設置是按政府的行政機構模式來設置的。與政府同等級別的部門相比,公安機關人員多,其行政領導崗位少,這就導致與政府同等級別部門的公務員相比,晉升難度大,競爭大。尤其是縣一級以下的公安部門,有80%的民警可能一輩子都做普通民警,到退休有一部分可能爭取到科級待遇或所謂的股級待遇,有相當一部分連科級或股級都爭取不上。我國警察職位的問題,難免會影響一些民警執法的公正和對職業的敬業,從而影響警察工作質量,有的還可能用極端的方式來滿足自己的需求,各種職務犯罪的產生也證實了這點。第二,合法權利難于保障。警察從事的是危險職業,經常要

13、與各種犯罪分子打交道,隨時有受傷或犧牲的可能。據統計,平均每天有1名多警察犧牲,近17名警察受傷4,幾乎“天天有犧牲,時時有流血”。改革開放后,經濟迅速發展,社會沖突日益激烈,執法環境迅速惡化,違警、擾警、襲警事件持續發生。而我國現有法律對警察執法保護存有相當缺陷,體現在保護不完全,對擾警、襲警的立法規定過于模糊,保護不足,缺乏對惡意投訴的處理辦法,警察在遭遇襲警時的自衛權規定不足,而且規定僅在危及“生命安全”時才可使用武器,不包括人身安全。民警的工作環境使他們面臨各種壓力,他們成為和平時期最具危險的職業,這一切有可能使某些民警變得格外敏感和脆弱,在某種情境的刺激下,極有可能超出控制力,作出沖

14、動的行為。第三,生活待遇過低。警察的工作性質決定了其工作不分白晝、不分工作日與休息日,警情就是命令,身體經常處于透支狀態。有調查顯示,中國一線民警平均每天工作11至15小時,平均每三周才能休息一天。中國前衛體協對公安民警進行了一次體檢調研,結果表明,基層民警患病率達86%。公安民警平均壽命要比其他行政機關人員低138歲,而一些基層實戰部門民警的平均壽命不到45歲5。分析造成此狀況的原因是大多數公安民警在工作中長期處于高壓疲勞狀態,導致肌體功能紊亂、營養結構失衡。警察也是血肉之軀,也需要養老育幼,但警察的勞動消耗與警察勞動報酬懸殊太大,這也是導致警察職務犯罪的重要原因。在市場經濟條件下,實現分配

15、最大限度的合理性,在警察機關中顯得尤為重要,長期處于一種“吃不飽”的狀態,勢必對手中特權的合法使用產生沖擊,出現違法、犯罪問題也就難免。四、監督制度不透明權力在本質上是一種支配他人的力量,它內含著無限擴張的傾向,歷史經驗表明,沒有監督的權力容易導致職務犯罪。在公安機關,監督制約機制還很不完善,對人民警察的內部監督和外部監督,都不同程度地存在問題。1.內部監督存在的問題。內部監督是指公安機關內部上級對下級,內部所設立的黨的紀檢、法制、監察、督察等機構對本級公安機關及其人民警察依法行使職權和遵守紀律的情況進行監察、督促、檢查和糾正的活動。但目前這種監督仍存在一些問題。第一,監督意識不足。在公安機關

16、中普遍存有抵觸監督的情緒。負責抓監督的領導對監督工作的重要性和必要性認識不足,表現為日常工作中只注重抓業務工作,片面追求辦案率,有的只重視問題出現后的處理,忽略平時的監督;專職從事監督工作的人員認為監督是得罪人的工作,有畏難情緒;監督對象認為監督是找茬、整人、治人,有抵觸情緒。以上不良的監督意識存在于具體的執法監督環節中,必定會成為監督工作順利開展的絆腳石。第二,監督過程弱化。監督包含監察和督促兩部分。監察的重點在事中或事后,而督促則在平時,是防患于未然的工作。內部監督中事前監督主要指平時有針對性的督促工作,具體表現為常規教育、有針對性的教育和定期、不定期的檢查形式。但目前督促工作存在的問題是

17、:平常對民警的執法環節、履行職責的情況很少過問;對一些民警表現出的苗頭性問題無引起足夠的警覺,忽略了經常性的思想教育和監督檢查,長期失管、失察;即使行使監察權也不免有走過場之嫌,以至在發現問題時往往已釀成大禍,悔之晚矣。事前監督是積極主動出擊,追求長遠成效;事中監督是有的放矢,注重現時成效,主要起控制作用。但在實踐中如刑訊逼供、收受賄賂、以權謀私等問題的出現無不說明事中監督的缺失。如果在處理每個案件過程中能發揮事中監督的作用,就可避免更多職務違法犯罪行為的出現。第三,監督力度疲軟。目前的監督工作主要存在“失之過寬”的問題。主要指在事前、事中和事后監督的缺失和乏力。表現為,在對違法違紀民警處理上

18、采取無原則的寬容、掩蓋,大事化小,小事化了的態度,懲罰措施難以落到實處,為民警的職務違法犯罪起到了一定的推進作用。在監督環節上的乏力使監督制度形同虛設,嚴重影響了法的運行和執法工作的質量,給國家、社會和個人造成了不可估量的損失。這實質上是不依法監督或以行政管理代替監督,是監督隨意性的一種表現。第四,監督模式單一。由于公安機關的性質,決定了在公安機關內部實行行政首長負責制,以命令和服從為特點。該特點造就了目前我國公安機關內部自上而下的單向監督模式。這一模式的本身符合行政管理的特點,有利于上級調控下級的活動,提高行政效率。但上級是否需要監督,該用何種方式監督,不夠明確。從目前的警察職務犯罪來看,處

19、在各級領導崗位、具有一定職權的人占有相當大的比例。如玩忽職守、濫用職權、貪污、受賄等常見的職務犯罪,往往與行為人所處的地位、擁有的職權有著密切的關系。第五,監督機構職能重疊,責任不清,人員配備不均衡。按照現行法律法規的規定,目前公安機關內部執法監督部門有政工、警務督察、紀檢、監察、法制、審計、信訪等。這些部門的粗放式分工導致監督職責權限不明,實踐中各監督部門的工作互有交叉,有的部門越權監督,有的部門則消極監督,客觀上制約了監督工作的有效開展,工作效率低下;另外,缺乏協調性也是目前內部執法監督機制無法正常運轉的一個關鍵問題,在監督系統中,既存在著大量重復性勞動,又存在互相牽制問題。在這樣一種局面

20、下,監督作用得不到充分有效的發揮。各級監督機構人員配備不平衡,由于警力有限,公安機關把主要警力都投在業務工作中,尤其是在基層,紀檢、監察機構和人員設置不到位,力量薄弱,無法正常發揮紀檢監察工作職能,不能做到對民警的執法進行強有力的監督,致使其在基層一線執法單位和民警中影響力不足。2.外部監督存在的問題。外部監督來自于公安機關之外的監督,其存在的問題是:第一,媒體監督不到位。媒體監督是社會監督的預警系統,但遠未發揮到位,表現為:一是輿論監督的立法滯后,迄今為止尚未出臺新聞法,新聞媒介享有的權利和承擔的義務,沒有一部法律作出全面具體的規定。二是新聞媒體的監督具有很大的局限性和缺陷,往往事后監督多,事前監督少;監督敏感性問題多,一般性問題少;監督領導干部少,監督一般人員多;宏觀性監督多,針對性監督少。第二,群眾監督日趨弱化。群眾監督對于警察公共權力而言是弱勢力量,是否監督有力,在很大程度上仍取決于權力機關是否密切聯系群眾、傾聽群眾呼聲,反映群眾要求。而警察和群眾之間關系的 “四難”現狀(門難進、臉難看、話難聽、事難辦)使群眾的監督越來越弱化。第三,檢察監督乏力。法律監督是檢察機關的職能,包括對公安機關的刑事立案監督、提請逮捕的審查、對刑事案件起訴的審查。既包括對發生的違法假釋、監外執行、虐待被監管人、私