1、目 錄引言1第一章 異地管轄制度的產生與發展2一、行政訴訟異地管轄的含義與法律性質2二、異地管轄制度產生的原因3（一）改革前的管轄制度及其缺陷3（二）管轄制度功能不彰的深層次原因5第二章 異地管轄制度的歷史沿革9（一）異地管轄制度的初創9（二）提級管轄的嘗試10（三）異地管轄制度的推廣與成熟12第三章 異地管轄制度實施中產生的問題13（一）規避級別管轄，滋生新的地方保護13（二）異地管轄案件范圍過大，損害基層人民法院一般地域管轄權13（三）對當事人訴權保護存在缺陷14（四）增大了法院“協調”和執行判決的難度14（五）產生新的干擾審判的因素，法院之間形成請托利益關系16第四章 異地管轄的制度的完

2、善17一、完善異地管轄制度的理論基礎17（一）實現行政訴訟目的17（二）司法獨立與司法公正原則18（三）保護行政訴權20（四）訴訟經濟原則21（五）當事人程序性主體原則24二、完善異地管轄制度的具體措施25（一）完善對原告的程序權利保障25（二）明確異地管轄的案件的適用條件26（三）規范對管轄規定法律條文的適用28（四）完善異地管轄行政案件“協調”工作的相應機制30結語30參考文獻31引言 管轄作為“訴訟的入口”或稱“訴訟的前奏”胡建淼主編：行政訴訟法修改研究，浙江大學出版社2007年版，第156頁。，法院管轄的確定是行政訴訟程序運行的起點。在行政法制健全和發達的國家，行政訴訟管轄制度所具有的

3、意義更多是程序和技術上的，但是管轄制度在中國卻能產生特殊的作用。雖然，按照一般地域管轄由被告所在地人民法院管轄能夠保證“執行機關依據與審判機關依據的一致性，避免出現因區域不同而產生的規范或依據沖突，”應松年主編：行政訴訟法學，中國政法大學出版社，第101頁。但是，由于中國現實環境中的一些原因，行政審判由被告所在地法院進行引起了很大的對于法院審判不公正的指責。因此，對于行政訴訟管轄制度的改革“更可能具有保障裁決公正的實體價值。”馬懷德主編：司法改革和行政訴訟制度的完善，中國政法大學出版社2004版，第155頁。為了解決原有管轄制度中的一系列問題，我國行政法學界和實務界提出了一些行政訴訟管轄制度的

4、改革方案和構想，也在實踐中作出了一系列的嘗試。異地管轄的設想就是在這樣的背景下產生，隨著其他方案和措施的紛紛折戟，異地管轄制度終于在中國的現實環境下應運而生。在異地管轄制度的醞釀討論過程中，眾多學者和實務專家進行了深入地探討和爭論，對于異地管轄制度的評價也是不一而足。但是，自最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定頒布實施之后，學界與司法界對于異地管轄制度的進一步討論和研究逐漸減少。筆者認為，但凡制度由設想付諸實踐之后，必然會遇到與原來設想不同的情況。在異地管轄制度化之后，我們更有必要對異地管轄制度梳理和探討，并且要結合異地管轄制度實施過程中產生的效果和發現的問題，對其進行制度評價。第一章

5、異地管轄制度的產生與發展一、行政訴訟異地管轄的含義與法律性質行政訴訟異地管轄制度，也稱異地審理，是指經有管轄權的人民法院提請上一級人民法院裁定或經上一級人民法院自行裁定，將案件指定由其他人民法院審理的制度。“異地管轄”的表述事實上并未見諸于我國現行行政訴訟法與其他規范性文件當中，在最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定于2007年12月17日由最高人民法院審判委員會第1441次會議通過，2008年1月14日發布，自2008年2月1日起施行。（以下簡稱管轄規定）中也沒有使用異地管轄的表述。同時，在我國的行政法學著作的傳統理論對于管轄的三種分類當中也未

6、有異地管轄的種類。異地管轄盡管是對地域管轄制度的改革，但其本身究竟屬于地域管轄抑或裁定管轄，管轄規定未出臺之前還有爭論。2008年之后，依照新頒布的管轄規定的規定，則可以確認異地管轄的性質應當屬于裁定管轄。管轄規定對于異地管轄的準確表述是：“指定本轄區其他基層人民法院管轄。”同時其第9條規定：“中級人民法院和高級人民法院管轄的第一審行政案件需要由上一級人民法院審理或者指定管轄的，參照本規定。”異地管轄由上級人民法院以裁定的形式確定由下級異地人民法院行使管轄權。具體的來說，異地管轄屬于裁定管轄中的指定管轄，即由于某種特殊情況，有管轄權的人民法院不能行使管轄權，不能適用級別管轄和地域管轄，由上級人

7、民法院以裁定的方式確定具體的管轄法院。異地管轄制度具體來說可以分為以下幾種情況：一是當事人以案件重大復雜為由或者認為有管轄權的人民法院不宜行使管轄權，直接向上一級人民法院起訴，上一級人民法院可以指定本轄區其他下級人民法院管轄；二是當事人向有管轄權的人民法院起訴，受訴人民法院在7日內未立案也未作出裁定，當事人向上一級人民法院起訴，上一級人民法院可以指定本轄區其他下級人民法院管轄；三是下級人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由上一級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請上一級人民法院決定，上一級人民法院可以指定本轄區其他下級人民法院管轄；四是上一級人民法院對其下級人民法院管轄的第一審行政案件，

8、根據案件情況，可以指定本轄區其他下級人民法院管轄。異地管轄制度從初創到制度化形成司法解釋歷經近6年的時間，行政訴訟期間經過了各地各級人民法院的摸索與實踐逐漸形成制度。而2015年新出臺的行政訴訟法第三章管轄部分，第十八條第二款也明文規定：經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。異地管轄制度之所以被認為是對傳統管轄制度的改革與突破，是因為在原有管轄制度的模式下引發了一系列弊端與問題，影響了行政訴訟制度的整體運行效果。因此，在法院內部對行政訴訟改革需求中和社會大眾對于行政訴訟改革迫切呼聲下，異地管轄作為對管轄制度的改革措施應運而生。二、異

9、地管轄制度產生的原因（一）改革前的管轄制度及其缺陷行政訴訟的管轄是法院內部各級法院及同級不同地區法院之間審理第一審行政案件的權限分工。行政訴訟管轄的功能在于明確第一審行政案件的審判權所屬的具體法院，及解決第一審行政案件具體應當由何級、何地法院受理的問題。 參見馬懷德主編：行政訴訟法學，北京政法大學出版社2004年版，第95頁。從行政訴訟管轄的概念上來看，管轄的程序功能在于解決確定由哪級、哪個法院行使審判權和當事人向哪個法院申請救濟的問題。從學理上看管轄的意義主要在于明確由哪個法院行使審判權和保護當事人行使訴權的確定技術上。因此，在國外，行政訴訟管轄問題相對而言“并不是一個復雜的問題”。薛剛凌主

10、編：外國及港澳臺行政訴訟制度，北京大學出版社2006年版，第25頁。而在中國的特殊環境下，管轄不只具有引導行政訴訟程序開始的程序意義，更重要的是具有能夠在一定程度上影響裁決公正的實體價值。有學者坦言：“選準了管轄法院等于官司贏了一半。”孔祥林：影響司法公正的制度性缺陷分析，載唯實2000年第3期。因此，目前管轄制度運行中產生的弊病成為了影響行政訴訟制度整體功能發揮的重大問題，如何改進和完善管轄制度也就具有了值得探討的價值。改革前，依照行政訴訟法第十三條所規定的級別管轄內容：“基層人民法院管轄第一審行政案件。”基層人民法院除了法律有特殊規定以外，原則上管轄所有的一審行政案件。同時，按照行政訴訟法

11、第十七條規定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。”這就是行政訴訟地域管轄所遵循的“原告就被告”原則，即由被告所在地的人民法院行使管轄權。綜合級別管轄和地域管轄的規定，一審行政案件原則應由被告所在的基層人民法院管轄。由基層人民法院行使對于一審案件的一般管轄權，是基于這樣的考慮：“基層人民法院的轄區在一般情況下既是原告與被告所在地，又是行政行為和行政爭議的發生地，把大量的行政案件放在基層人民法院審理，既便于原告和被告參加訴訟，又便于法院調查取證，正確、及時處理行政案件；便于法院對當事人和廣大

12、群眾進行法制教育。”馬懷德主編：司法改革和行政訴訟制度的完善，中國政法大學出版社2004版，第167頁。這樣規定的初衷是為了便于法院高效、公正地行使審判權，同時也有利于當事人行使訴權。但這樣的管轄原則給基層人民法院審理行政案件帶來了一系列的困擾，并導致了兩大問題的產生，即原告權利難以依法得到保護和法院難以正常行使行政審判權，這兩問題貫穿于行政訴訟的全過程，影響了行政訴訟各個環節程序的正常進行。這些問題主要體現在以下三個方面：第一、立案難度大，主要表現為立案的阻力大、環節多、時間久。一些地方領導要求法院在受理行政訴訟案件之前必須報經地方政府批準，有一些地方政府則明確要求法院對于某些案件不準立案，

13、或者是在“保證政府勝訴”的前提下才可以立案；某些基層人民法院在地方黨政部門和人大的壓力下，規定行政訴訟案件必須報經院領導批準后才予立案；有的法院對原告提出行政訴訟案件設置重重障礙，能不受理的盡量不受理；有的法院則采取不作為的方式，對有的行政案件既不予受理，亦不作出任何書面通知或裁定，使原告起訴無門、上訴無據；有的法院立案時，經常拖延超過法定的立案期限，能拖則拖。第二、依法審理難，主要表現為違法撤訴多、違法協調多、違法判決多。有的法院被當地黨委、政府納入“依法行政責任制考核”，法院要對行政機關的敗訴率負責，要保證將行政機關的敗訴率控制在一定的限度內，否則將對法院的考核扣分，使法院的行政審判動輒得

14、咎；某些地方領導要求辦理案件的法官主動向地方黨委、人大、政府匯報案件辦理的進程，增大了法官辦案的壓力；有的法院一味采取“協調”的方法結案，變相調解，使被告規避了司法審查，或久“調”不決、久拖不決，讓原告委曲求全。不少法院在審判時不平等對待雙方當事人，往往偏袒和傾向行政機關，能維持的盡量維持，有的法院明知具體行政行為不合法也要維持，甚至在裁判前與被告協商裁判理由、適用法律和判決結果；有的法院還規定,凡被告敗訴的案件,一律要先告知被告,并必須報院長批準后才可以判決；有的法院不讓合議庭決定行政案件的裁判結果，指令所有行政案件的判決結果必須由審判委員會討論決定，導致合議庭職能的虛化。第三、判決執行難，

15、其主要表現是判決行政機關敗訴后，有不少行政機關不執行法院的判決。對于判決要求行政機關履行法定職責的案件，面對被告行政機關消極不履行的狀況，法院顯得無可奈何；對于有些被告為基層人民政府和財政、建設和國土等部門的案件，判決其敗訴后，由于法院由于自身有很多工作和利益受當地政府和這些行政機關牽制，其不敢“得罪”行政機關，不得不對行政機關拒絕履行判決、裁定的現象聽之任之，或讓原告到上級法院去申請執行，一推了之。（二）管轄制度功能不彰的深層次原因前文所指出的這些問題所折射的是法院、法官在行使審判權時所受到的來自外部與內部的諸多干擾和壓力。作為被告的行政機關為了避免敗訴，往往施展其在人、財、物等方面的優勢和

16、影響，干擾、要挾甚至命令法院，而法院內部也存在著法院領導對法官審理案件的干預，導致行政訴訟功能難以正常行使。這些問題是行政訴訟和司法制度在運行中所出現的扭曲現象，從制度設計和運行的層面分析，筆者認為導致問題產生的原因可以總結為以下幾個方面：1.制度性因素（1）司法權的地方化司法權地方化是地方保護主義在司法領域的具體表現，是指司法機關或者其工作人員在司法活動過程中受到地方黨政機關或者地方利益團體的不當控制和干擾，導致司法機關及其工作人員喪失其應有的獨立權力和地位，從而出現的一種司法異化現象。參見張衛平等著：司法改革：分析與展開，法律出版社2003年版，第36頁。為了本地區利益，地方黨政機關、其他

17、機關或個人干涉司法機關正常行使職權，司法權地方化使司法淪為保護地方不正當利益的工具，嚴重損害了司法獨立和司法統一。在行政訴訟中，人民法院特別是各地基層人民法院面對這種干擾顯得無力抗拒，只能從維護當地政府利益的角度出發進行審判。“這是司法權地方化在行政訴訟中的具體表現，根源在于現有的司法體制。”馬懷德主編：司法改革和行政訴訟制度的完善，中國政法大學出版社2004版，第169頁。司法權地方化主要表現在以下幾個方面：第一，司法機關設置的地方化。各級地方法院完全依照地方行政區域的設置，其司法管轄區域與權力機關管轄區域、行政管轄區域完全重合。第二，司法人員管理的地方化。依照我國憲法和地方各級人民代表大會

18、和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法的規定，各地法院院長由同級人民代表大會選舉產生，副院長、審判委員會委員、正副庭長和審判員由本級人大常委會任免。同時，中國共產黨的組織原則要求“黨管干部”，地方黨委擁有對于法院主要干部的推薦權和罷免建議權。對于當地黨委組織部門提交的人選和任免建議，人大一般都會通過。也就是說，“在法官任免的實際運作中，地方黨政領導起著直接決定作用。”王利明：司法改革研究，法律出版社2000年版，第167頁。因此，地方化的法官管理體制，使得行政機關能夠通過對于法官任職的影響進而影響司法審判的正常進行。第三，法院財政管理的地方化。按照我國的財政制度，地方法院的預算和經費列入地方

19、各級政府的總體預算，法院的司法經費和法官的生活保障實際上仰賴政府的提供。更有甚者的是，由于“司法機關與行政機關一樣采取地方經費包干的措施”張衛平等著：司法改革：分析與展開，法律出版社2003年版，第41頁。，法院的物質利益與地方財政的收入狀況掛鉤，這就使得法院有主動采取地方保護態度的動機。在司法權地方化的影響下，法院很難在涉及地方利益時獨立進行審判，有時甚至退化成一個政府部門的角色，法官被重新定義為行政機關的一個官僚張思之先生在2004年第10期南風窗上所言：“我并不認為當前所有的法官都是素質低下的，他可能也對法律懷有信念，但是他沒有能力抵抗來自行政的干預，因為他的一切身份乃至待遇福利都是這個

20、行政系統和政權結構中的一環，除非他有勇氣拋棄這一切，而他拋棄以后又很快有聽話的人來接替他的位置。對于自己內心也不認同的行政干預，他也許會頂頂牛，但最后他必須服從政治，服從組織安排，說得好聽點叫做服從大局，因為他首先是這個官僚體系中的一顆螺絲釘，其次才是一個法律工作者。很多情況下法律成為權力的仆人。”。凡事皆須服從地方發展大局，為地方經濟社會建設提供保障，正常行使審判職能無從談起。參見為縣域經濟的科學發展提供司法保障，/public/detail.php?id=360383，最后訪問時間：2010年3月19日；強化職能，為云南藏區發展穩定服務，ht

21、tp://public/detail.php?id=345858，最后訪問時間：2010年3月19日；堅持“三個至上”指導思想，為經濟發展保駕護航（2）法院體制的行政化法院體制的行政化，是指法院在整個體制構成和運作方面與行政管理體制構成和運作有著基本相通的屬性，是按照行政體制的結構和運作模式建構和運行的。參見張衛平等著：司法改革：分析與展開，法律出版社2003年版，第22頁。其主要表現為以下幾個方面：第一，法院與法官的行政等級化。我國的各級法院和行政機關一樣具有相應的行政級別。另一方面，法院內部的工作人員也被納入到行政等級體系，審判員存在著副科級、科級、副處

22、級、處級乃至部級的區分。這種按照行政機關科層制模式劃分的行政等級，實際上為上下級法院和法官之間形成命令與服從的關系埋下了伏筆。第二，法院內部管理與審判的行政化。法院內部工作人員之間具有行政級別的差別，這就使得法院領導與其他工作人員，包括專業從事業務的審判員之間存在著隸屬與服從的關系。同時，法院內部的審判業務也依照處理行政事務的方式運轉，雖然有些案件院長、審判委員會或者庭長并不直接參與，而是由具體負責案件的法官進行審理但是由于他們之間存在著領導與被領導的關系，案件的判決最終需要按照院長、審判委員會和業務上領導的意見進行判決，他們能夠干涉一線法官對于具體案件的審理。第三，上下級法院關系的行政化。上

23、下級法院之間的關系名義上是監督與被監督，實際存在著命令與服從的關系。下級法院也會經常在審判具體案件時向上級法院報告和請示，而上級法院也往往會就個案對下級法院發出詳細的命令和指示，這實際上是上級法院越權干涉下級法院的審判活動。“上一級法院對下一級法院指導工作,甚至對個案進行提前介入,而下一級法院因處于被領導地位而不能不接受來自上級的指示,主動地向上一級法院請示匯報已成為通行做法。”李紅楓：行政訴訟管轄制度現狀及對策分析，載行政法學研究2003年第1期。蘇力先生曾言：“法院自身擁有自足的司法行政權將會使目前的行政化色彩更濃。”蘇力：論法院的審判職能與行政管理，載中外法學1999年第5期。法院體制的

24、行政化實際上為外部因素干擾、影響具體行政案件的審判，構筑了內部途徑，造成法院的不獨立和法官喪失自主判斷的權力。2.社會性因素造成原有管轄制度在行政訴訟實踐當中舉步維艱的另一個因素是中國的社會現實。盡管中國自辛亥以來已經走過近百年的時間，期間種種戰火兵燹、運動風潮早已將傳統倫理社會的規范蕩滌地面目全非，但是傳統倫理治下的人情社會仍然在中國扎根蔓延。與西方社會的團體格局相區別，中國社會仍然是一個鄉土人情社會，其是以私人道德所維系并誕生出來的差序格局。參見費孝通:鄉土中國、生育制度，北京大學出版社，1998年版，第24-30頁。“一個差序格局的社會，是由無數私人關系搭成的網絡。”同前注，第73頁。因

25、此，人的交往和生活方式就是不斷地進行私人關系的建立、維護和更新，而看待問題會首先從人情的角度出發。這樣的狀況隨著市場經濟的蕩滌使人們的利益關系高度分化之后，逐漸在一些經濟、社會較為發達的地方有所緩解。不爭的事實是，由于中國本身具有廣袤的疆域和一個巨大的農村，這樣的人情社會和私人關系網為主的格局在基層仍然較為普遍。這種現實困境在基層的法院和法官面前顯得尤為突出，在一個以人們群體生活地域為基礎的管轄區域內，滋生著種種復雜的人情和人際關系。法官也只是他所生存的這個環境中巨大人情關系中的一環而已，其職業和工作之外的因素和力量比起法官這個職業對其有更多的影響和作用力。同時，人情社會由差序格局中的各種私人

26、道德波狀所構成同前注，第59頁。，在一定社會階層中這種私人道德所維系的社交圈子往往能夠使其成員相互左右。而當前中國的法院與政府同屬于權力機關所派生出的一府兩院，實際上政府與法院的人員屬于同一個私人關系格局，行政機關的首腦與法院的領導、行政機關的工作人員與法院的法官被容納在一個交際圈中，他們之間的私人關系也會左右行政訴訟的正常進行。制度的變革可以消除許多制度性的影響因素和渠道，但是對于生活環境和交往模式的革新并非單純的通過法律制度的變革就能推動的，其需要制度背后文化、道德甚至利益分配模式上做深刻和長遠的調整。因此，在行政審判實踐中，基層法院與法官以基層社會為存在空間，這當中存在的種種人情關系格局

27、與交際圈，都難免會左右法官依法行使行政審判權的水平。3.主觀性因素造成管轄制度功能不彰的一個重要的主觀性因素是法官的整體職業水準較低。法律職業是指以法官、檢察官與律師為代表的，受過專門訓練，具有嫻熟的法律技能與法律倫理的人所組成的自制共同體。參見孫笑俠主編：法律人之治法律職業的中國思考，中國政法大學出版社2005年版，第21頁。而法官則是受過專門的法律訓練，具有嫻熟的法律技能和法律倫理的司法審判人員。我國法院中法官的非職業化程度嚴重。“在我國，司機可以轉干當法官，軍隊轉業干部可以當法官，工人可以轉干當法官。一天法律沒有讀的，跟法律一點兒都不沾邊的，一轉呢，就可以當法官了。”參見賀衛方：外來和尚

28、和中國法官，載宋冰編：程序、正義與現代化外國法學家在華演講錄，中國政法大學出版社1998年版，第469頁法官的職業化水平不高嚴重影響了法院審判工作的質量，影響了行政訴訟制度功能的實現，其主要表現在以下幾個方面：第一，法官職業化程度不高，難以形成法官的職業共同體，不利于共同抵抗來自外界的影響與壓力。法官的職業共同體中，存在著對于一種品格的共同堅守，其對法律有著共同的信念。“法官職業共同體對法律精神和法治理念有著共同的追求，其能堅守公正與中立的態度。蘭薇，雷振揚：試述法律職業共同體的概念及特征，載行政與法2007年第1期。法官的職業共同體在一定程度上，能夠以法官整體的身份抵制來自外界對于審判公正的

29、干擾和影響，有利于保障法官依法行使審判權。缺乏這樣的共同體，就使得法官以個體的身份面對來自各方面的壓力。在行政審判中，這樣的壓力和影響特別顯著，法官個人的抵御能力和堅守的意志也就顯得十分脆弱。第二，法官職業化程度不高，使法官的職業功能定位模糊。法官本應是司審判的專業司法人員，但是在我國由于法官職業化程度不高，使得法官還承擔促進地方經濟發展、維護社會穩定等其他職能。這就使得法官在形式上并不具有專業性和獨立性的特征，其仍被視為如同一般地方行政機關工作人員。這就使得在行政訴訟中，法官很難完全從法律和訴訟本身出發審理案件，其還需要承擔其他非屬裁判業務的職責，這些職責往往與當地黨政機關的施政目標具有一定

30、的牽連關系，這就使得法官很難不受外界，尤其是行政機關對其的影響。第三，法官職業化程度不高，造成法官的個人職業道德修養有所欠缺。臺灣著名法學家史尚寬先生嘗言：“雖有完美的保障審判獨立之制度，有徹底的法學之研究，然若受外界之利誘物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，則反而以其法學知識為其作奸犯科之工具，有如為虎添翼，助紂為虐，是以法學修養雖為切要，而品格修養尤為重要。”史尚寬：憲法論叢，榮泰印書館1973年版，第336頁如果法官的職業道德修養不夠，自身對于法律的信仰與法治的追求必然也不會堅定，面對行政訴訟中各種直接、間接涉及其自身利益的誘惑和壓力，其公正、獨立審判的信念也必然會產生動搖。因此，法官職業化

31、程度不高從法官群體內部和法官自身的角度為黨政機關干擾行政審判提供了可乘之機，一定程度上惡化了當前行政訴訟制度扭曲的現象。第二章 異地管轄制度的歷史沿革（一）異地管轄制度的初創行政訴訟異地管轄制度的探索在臺州的萌芽，其背后有上文所述的深刻和復雜的背景和原因，這是制度改革產生的必然性因素和普遍條件。但是這一變革首先產生在臺州也有特殊的條件，原因正是在于當地行政審判特殊環境和困局。在實行異地管轄之前，臺州市每年受理的行政訴訟案件數量較多，一審受案數長期以來僅次于溫州市法院，位于全省第二。同時臺州市各基層人民法院在行使行政審判的職權時遭遇到了較大的阻力，在行政訴訟的實踐中發生了大量干擾、阻撓和影響行政

32、審判秩序的事件：行政機關在法院審理案件時，當庭抓走案件的原告與證人；在某縣人代會召開期間，發生近70%的鄉鎮代表聯名要求罷免行政庭庭長、法院撤銷行政庭，后經相關領導斡旋、協調后，才沒有上演這樣可笑的一幕；某市的市委書記曾責令法院院長“領回”行政庭發給市長的傳票。面對這樣的壓力與困難，有的法院不得不實行“5%審判原則”，即對被告是縣政府的行政案件一律予以維持，以換取縣政府對法院審判其他行政案件的支持。此類案件占到該縣法院每年受理行政案件數量的5%，而受理的行政案件總數近200件，5%就相當于將近每年有10件行政案件，是“違心下判的”。頗為吊詭的是，這一原則還被作為該法院實現行政訴訟“良性循環”的

33、經驗廣為介紹，成為臺州基層人民法院審理行政案件時應對政府壓力和干擾的無奈之舉。 參見浙江高院課題組，包祥冰：行政案件管轄問題研究以浙江省行政案件異地管轄為典型展開，載法制研究2007年第2期。臺州當地從事行政審判的法官形象地將所經歷的挫折和困難概括為：“政府不配合、百姓不敢告、法院不敢受、法官不敢判、判決難執行”。為了解決這樣的困難和問題，2002年初，在臺州市中級人民法院召開的各基層人民法院行政庭長會議上，各基層人民法院提出中級人民法院能否對被告為縣級以上人民政府和原告為10人以上的集體訴訟案件行使管轄權，以減少政府對行政審判的干預。但這個想法由于臺州市中級人民法院行政庭只配備了三名審判員，

34、不具備充分的司法資源和審判力量，無法實現基層人民法院提出的要求。會后，經過臺州市中級人民法院行政庭法官在各基層人民法院的進一步調研和思索后，異地管轄的設想被初步提出。2002年7月，在所謂“不發文件、不發通知、不宣傳、不報道”的不公開條件下，異地管轄制度開始在臺州試水。異地管轄改革最初嘗試的具體做法是：原告起訴案件到中級人民法院后，中級人民進行立案審查，如決定受理的，作出行政裁定確定由某一異地基層人民法院管轄，由取得管轄權的人民法院向原告送達異地管轄的行政裁定書。然后，該異地基層人民法院按照通常的立案程序向原告發送受理案件通知書等文書，并將案件移交給該法院行政庭審判。（二）提級管轄的嘗試其實，

35、在臺州市各基層人民法院在“悄悄”進行異地管轄改革嘗試的同時，另一場對于管轄制度的改革也在大張旗鼓地推行，這就是提級管轄制度。所謂提級管轄,是指由上級人民法院審理下級人民法院管轄的行政案件的制度。參見李榮珍，潘娜：論我國行政訴訟管轄制度的改革與完善，載海南大學學報（人文社會科學版）2009年第2期。其目的在于減小和排除當地黨政機關對于行政審判的干擾，保證行政審判活動順利、公正地進行。1999年，最高人民法院出臺了關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋（以下簡稱若干解釋），其中對于屬于中級人民法院管轄的“重大復雜”案件作出了解釋，將“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不

36、適宜審理的案件”和“社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件”列入中級人民法院管轄的范圍，“目的在于擴大中級人民法院一審行政案件的管轄范圍。”浙江高院課題組，包祥冰：行政案件管轄問題的調研報告，載法律適用2007年第1期。但是，若干解釋實施后并沒有改變大量應當由中級人民法院管轄的案件仍然由基層人民法院管轄的狀況，以浙江省為例，從2000年到2002年，浙江省各級法院受理一審行政案件9523件，全省各市中級人民法院受理案件數量為353件，同期全省法院受理的以縣級以上人民政府為被告的案件和10人以上集團訴訟、共同訴訟案件的案件數量為943件，其中中級人民法院一審案件的比例為3.7%，與行政訴訟法實施以

37、來約4%的年均比例基本持平。同前注。為了推進管轄制度改革，落實提級管轄效果，浙江省高院于2003年出臺關于嚴格執行行政訴訟法及相關司法解釋關于級別管轄規定的通知，其要求：“以縣級以上人民政府為被告、10人以上 的集團訴訟和共同訴訟案件下放管轄權，必須辦理審批手續。”浙江省高級人民法院關于嚴格執行行政訴訟法及相關司法解釋關于級別管轄規定的通知規定：“二、對涉案標的較小、被告為縣級以上人民政府的頒發土地、房屋權屬證書的案件，以及放在當地審理有利于化解矛盾的群體性案件，報經省法院行政庭同意后可以移交或指定相關基層人民法院審利。三、需移交或指定基層人民法院審理的，相關中級人民法院應及時嚴格按照規定辦理

38、審批手續。情況緊急的，可采用電傳方式辦理審批手續。溫州、臺州兩市中級人民法院由于審理二審案件較多，確需將此類案件移交或指定基層人民法院審理的，應經分管院長批準并報省法院行政庭備案。”實際上將此類案件的管轄權收歸中級人民法院。但是在改革試行之初，就有部分中級人民法院打報告要求下放審判權。基層黨政機關也希望將案件解決在基層，不希望本地案件由上級法院來審理，部分黨政機關強烈要求將案件放在當地審理。這樣的條件下，為了處理好與當地政府的關系，基層人民法院不愿也不敢將案件移送到中級人民法院管轄。參見浙江高院課題組，包祥冰：行政案件管轄問題研究以浙江省行政案件異地管轄為典型展開，載法制研究2007年第2期。

39、改革措施僅僅實施一年零兩個月的時間即告終結（2003年3月下發通知至2005年5月宣布停止）。事實上，若干解釋出臺之后，浙江之外的其他省市也曾經作了提級管轄的改革嘗試，但是最終因為效果不盡如人意而不了了之。“如海南省高級人民法院于2001年就率先在全國較早地將“提級審理”的改革方案在全省行政審判領域內實施。海南省高院于當年發布的海南省高級人民法院關于進一步加強行政審判工作，依法維護公民、法人和其他組織合法權益的通知中，提出要適當提高行政案件的級別管轄，對市、縣政府作被告的行政案件，省廳、局作被告的行政案件，在市縣有重大影響的行政案件，以及其他重大復雜的新類型疑難案件原則上由中級人民法院受理，減

40、少人民法院在審理行政案件中的干擾和阻力。”（見程凡卿：行政訴訟管轄制度改革與司法公正的實現兼析最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定，載海南人大2008年第5期。）提高行政訴訟案件的審判級別的作法在保護公民、法人和其他組織的合法權益方面，確實取得了一定的效果。“在兩年中,全省中級人民法院一審判決撤銷率為17.42%,比同期全省各級法院一審行政案件判決撤銷率11.81%高出近6個百分點;中級人民法院一審判決維持率為20.41%,比同期全省各級法院一審行政案件判決維持率21.99%低近1.6個百分點。可見提級管轄以后,上級法院面對基層政府為被告的行政案件,提高了行政審判的司法審查力度,加強了對

41、政府行為的監督,提高了行政審判的公信力。”（見浙江高院課題組，包祥冰：行政案件管轄問題研究以浙江省行政案件異地管轄為典型展開，法治研究2007年第2期。）但是各省市法院對于提級管轄的嘗試卻紛紛宣告失敗，究其主要原因在于：“一是改革導致中級人民法院和基層人民法院的審判資源配置不平衡，中級人民法院受理案件數量過多，而基層人民法院面臨無案可審的局面；二是提級審判導致了矛盾上移，一些當事人在省高院開庭結束后，直接到省政府申訴上訪，造成社會的不穩定。”參見浙江高院課題組，包祥冰：行政案件管轄問題的調研報告，載法律適用2007年第1期。筆者認為，這兩個原因有一定的合理性，但是并非提級管轄嘗試不成功的根本原

42、因。相較而言，第二個理由似乎更能委婉道出高院的一些苦衷，對于高院判決的上訪申訴，造成了所謂的社會不穩定。在我國目前的制度下，對于上訪，特別是群訪的處置責任落實到具體單位負責。如果因高院對于行政案件的審理引起集體性上訪事件在省會城市的發生，影響了省會城市的社會穩定，那將關系到對高級法院的整體考核。由此給高院帶來了一定的政治壓力，這才是第二個理由背后的潛臺詞。因此，提級管轄的改革難以在全國各省市普遍推廣。（三）異地管轄制度的推廣與成熟2004年在最高人民法院的重視下，異地管轄制度在全國其他省市相繼推廣試行，上海、江蘇、山東濟寧等地在管轄制度的改革嘗試中都不同程度采納了異地管轄的理念，并且取得了一定

43、的成效。 “為了減少基層人民法院行政審判的壓力，上海市法院系統對以區、縣級人民政府為被告的行政案件，如果有管轄權的基層人民法院覺得不適合審理，或者審理有難度的，可以由中級人民法院管轄審理，即實行提級管轄，中級人民法院可自行審理，也可指定其轄區內的其他法院審理。實行這一制度后，上海地區的司法環境又得到了很大的凈化山東省濟寧市中級人民法院創建了行政訴訟個案異地管轄制度它是以行政訴訟管轄資源上的靈活優化配置換取公正審判、以較小改革成本獲取較大社會效益2005年11月，江蘇省法院系統制定了關于行政訴訟案件管轄若干問題的意見（試行），加大指定管轄、移送管轄的力度，推廣交叉管轄和異地管轄，進一步暢通全省行

44、政案件立案渠道。”（見張瑞蘭：行政訴訟異地管轄制度研究D，蘇州大學2008年，第10頁。）此后，2005年至2007年，最高人民法院相繼在浙江三門、山東青島、吉林長春、甘肅蘭州和北京等地相繼召開了五次專題論證會，研擬起草關于管轄制度改革的司法解釋，異地管轄是其中的重點討論內容。最高人民法院院長肖揚也在第五次全國行政審判工作會議上強調：“要積極推進行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預，為人民法院依法獨立公正審理行政案件提供制度保障。”李國慧，曹穎遜：第五次全國行政審判工作會議在北京召開，載法律適用2007年第5期。經過各地法院的實踐，以及司法機關

45、、學者和社會各界的深入調研和廣泛探討，最高人民法院于2007年12月17日出臺了關于行政案件管轄若干問題的規定（以下簡稱管轄規定），并自2008年2月1日開始施行，該司法解釋共計有十條，對行政訴訟法中關于行政案件管轄若干問題作出具體規定，明確通過指定管轄、異地審理和提級管轄等方式，防止和排除不當干擾，保證人民法院依法公正審理行政案件。異地管轄制度是管轄規定的核心內容，管轄規定的出臺實際上是對異地管轄改革探索、實驗成果的制度轉化。第三章 異地管轄制度實施中產生的問題（一）規避級別管轄，滋生新的地方保護在筆者的調研中也發現，臺州市中級人民法院對于部份符合管轄規定第1條規定應當由中級人民法院管轄的案

46、件，卻以管轄規定第2條為依據指定至基層人民法院進行異地管轄。據筆者了解，此類現象早在管轄規定出臺之前就已經普遍存在，部份中級人民法院通過管轄權轉移的方式，將本應由中級人民法院管轄的案件移交給基層人民法院，使得這些案件的終審裁判權依然保留在中級人民法院。由于案件終審權依然由中級人民法院控制，使得地方保護主義有了可乘之機，也使得在某些案件中依然出現了違法維持行政機關的具體行政行為的判決。 “邯鄲中級人民法院掌握的原則為所有以邯鄲市人民政府為被告的行政訴訟，一律由基層人民法院管轄，這樣如果一方上訴，仍然在中級人民法院掌控之中。”（見崔更國，李培志：關于行政訴訟管轄制度的思考，載石家莊鐵路職業技術學院

47、學報2005年第4期。）實際上以管轄規定第2條為依據指定異地管轄而降低某些案件的審級，其背后依然是司法權地方化在產生影響。對此類案件指定異地管轄實際上為干擾法院審判提供了新的途徑，本地政府（地市一級人民政法）希望行政案件的審級降低，為的是將案件的審理結果掌握在自己可以“影響”的范圍之內，避免由于案件的審級過高超越自身的“影響”之外，而產生對自身不利的后果。這種以異地管轄的形式來規避級別管轄的做法，滋生了新的不公正，不利于法制環境的澄清。 “應當說,將地市級政府為被告的案件指定到基層人民法院審理,是臺州法院異地交叉管轄制度創新中的軟肋，也可能是這場改革必要的代價。”（見參見浙江高院課題組，包祥冰

48、：行政案件管轄問題研究以浙江省行政案件異地管轄為典型展開，載法制研究2007年第2期。）司法機關也意識到應當對這種現象進行規范，2009年初，浙江省高院發文各中級人民法院，要求各中級人民法院今后對于符合管轄規定第1條的案件，確有特殊情況需要指定異地管轄時，應報請高級人民法院批準。這意味著原則上禁止降低此類案件的審級，意在杜絕規避級別管轄情況的發生。（二）異地管轄案件范圍過大，損害基層人民法院一般地域管轄權原告向市中級人民法院起訴的案件，除了一部分應當由中級人民法院管轄的案件由中級人民法院直接受理外，其余案件中級人民法院一律指定異地管轄。這些被指定異地管轄的案件是否都屬于“重大復雜”的情況？是否

49、可以有其他處理的方式？筆者總結認為，法院之所以傾向于對所有的案件都采用異地管轄的方式 “我們傾向于全部案件均可實行異地交叉管轄,因為越在基層,地域范圍越狹小,政府機關與法院人員的聯系越密切,許多是抬頭不見低頭見,有的甚至就在同一個樓里辦公,不受影響很難。對原告來講,法院形象不公,就影響法院審判的公信力。為使所有的行政案件原告都能分享訴訟管轄制度改革帶來的實惠,并且徹底地扭轉行政訴訟困難的局面,將所有行政案件全部異地交叉管轄,為最佳選擇。”（見參見浙江高院課題組，包祥冰：，有以下兩個原因：一是中級人民法院從技術的層面考慮，將所有案件都進行異地管轄在操作上更為簡便；二是中級人民法院從維護基層人民法

50、院審判權的角度出發，對所有案件都采用異地管轄能夠使其避免陷入既要公正審判又要應對干擾的尷尬境地中，也就是本地法院既不與被告行政機關產生沖突，也不會陷入到原告不滿判決結果而指責其不公平的困境中。“一刀切”式地指定異地管轄，剝奪了當地法院對于那些非屬“重大復雜”情況的案件和能夠排除干擾進行審判的案件的管轄權，實際上有悖于行政訴訟法關于基層人民法院對行政案件的一審一般地域管轄權的規定。（三）對當事人訴權保護存在缺陷依據管轄規定的規定，原告在向中級人民法院起訴之后，就無法對法院的處理案件管轄的程序產生任何影響，對法院是否采用異地管轄，指定何地法院管轄，沒有任何表達意見的程序權利。這個現象反映了在指定異

51、地管轄的訴訟程序中顯然缺乏對當事人的訴權保護，不得不認為是此次司法解釋的重大缺憾。筆者認為，異地管轄制度對原告訴權保護的忽視主要體現在以下兩點：第一，作出異地管轄裁定的過程中，缺乏對于原告參與程序權利的保障。司法解釋賦予了中級人民法院在指定異地管轄過程中巨大的裁量權，但是卻忽略了當事人的程序參與，沒有考慮原告是否要求指定異地管轄，指定何地管轄是否在原告的意愿和承受能力范圍之內。實踐中，發現對于某些當事人要求由本地法院管轄的，但是本地法院消極不受理的案件，原告依照管轄規定第3條的理由起訴后，中級人民法院卻按照管轄規定第2條指定異地管轄的情況，這顯然違背了案件的真實情況和當事人本身的意愿，也不符合

52、司法解釋的要求。第二，指定異地管轄的裁定作出以后，由于在先行的程序當中沒有規定當事人表達意見的權利，因此，當事人對于法院指定管轄的裁定不滿時只能通過管轄權異議的方式來保護自己的權利。然而，依照管轄規定中對當事人管轄權異議的處理方式，當事人對法院作出的通知沒有可以提起救濟的渠道，無疑對當事人的訴權造成了二次侵害。（四）增大了法院“協調”和執行判決的難度行政訴訟“協調”是當前我國法院在行政訴訟過程中所肩負的一項重要工作，“協調”率的高低影響著對法院行政審判工作的評價。“協調”本質上即是調解，這點為基層人民法院的法官們所承認。 行政案件管轄問題研究以浙江省行政案件異地管轄為典型展開，載法制研究200

53、7年第2期。）其目的是為了取得比審判的更好的社會效果，實現“案結事了”。實際上，進行“協調”并非從事行政審判的法官們的專業為了“符合”法律的規定，我們將調解稱為“協調”。因此“協調”實質上就是調解的代名詞而已。職責，法官的本職工作在于居中裁判，進行“協調”工作往往由來自于各方的壓力所致：一是法院本身對于“協調”進行考核的壓力；二是由于當地法院受到干擾多、壓力大，很多案件難以判決，或者即使判決原告勝訴后還存在執行難的問題。反之，如果判決被告勝訴又面臨著原告上訴、上訪的困擾。因此，從現實的角度看，如果在通過“協調”而使原告的利益能夠得到一定程度保護的條件下，雙方和解撤訴，同時又使行政審判獲得一個“

54、案結事了”的效果，對法院來說不失為一個較好結局。但這類能夠實現原告權利訴求的“協調”工作，相較直截了當的判決，往往需要法官花費大量精力和時間。筆者認為，“協調”率下降的原因在于：一是異地法院不存在來自當地黨政機關的壓力，其不存在判決原告勝訴后難以執行或原告敗訴后不斷上訪的諸多顧慮，自然能夠獨立地、嚴格地依照法律進行判決；二是異地審判增大法院與行政機關之間溝通的難度，案件本身在當地不產生社會影響，異地法院對于付出過多時間、精力進行“協調”沒有內在動力。現階段行政訴訟“協調”案件數量的下降，對于追求徹底化解矛盾，從而實現行政審判的社會效果和法律效果相統一的法院來說，確實成為了一道難題。實行異地管轄

55、之后，法院采用判決方式確認被告敗訴的案件增多，需要被告執行法院判決的情況也增多。有的案件雖然被告敗訴，但是作為被告的行政機關置判決于不顧，拒不履行情況也有發生。特別是遇到某些起訴行政機關不作為的案件，雖然判決確認行政機關必須履行法定職責，但是法院對于行政機關拒不履行判決也顯得無可奈何。通常只能采用處以罰金和發出司法建議書的方式，但收效甚微。這種來自行政機關對于司法權威的不尊重和對法院判決的不執行的案件，在采用異地管轄后明顯增多。比如，被告B縣人民政府在行政訴訟中敗訴，A縣法院的判決要求其依法履行辦理土地產權證的法定職責，但B縣人民政府拒不履行，對于法院的司法建議書置之不理，判決生效一年多后原告

56、的訴訟請求仍然沒有得到實現。對此，審理案件的法官也只能表示無奈，法院沒有強制政府機關作出具體行政行為的權力，只能采取司法建議的方式督促履行，如果行政機關拒不履行，法院也無法保障原告實體權利的實現。（五）產生新的干擾審判的因素，法院之間形成請托利益關系對于異地管轄制度的一大疑問就是異地管轄制度是否能夠真正完全排除來自黨政機關的干擾和壓力，從而形成公正的審判環境。筆者認為，異地管轄改革是在原有司法體制下的局部改革，在司法環境沒有徹底改觀之前，寄希望于異地管轄制度就能消除行政審判中的所有弊端，這樣的目的難以實現。異地管轄實施之后，異地法院承受的來自被告所在地黨政機關的直接壓力被化解，法院行使審判權的

57、環境得到改善。但是在筆者的調研中也發現，確實有新的干擾和壓力從其他途徑仍然能夠間接地影響到法院，其主要來自兩個方面：一是被告行政機關通過異地法院所在地黨政機關向法院施加壓力，試圖影響法院的審判；二是行政機關通過被告所在地法院向異地法院施加干擾，這又可以分為兩種情形：一類是來自其他法院的“人情攻勢”，這種狀況有時候甚至比前一種方式產生更大的干擾作用。一些參與審理異地管轄案件的法官對筆者坦言：“雖然同為法院工作人員，彼此沒有隸屬關系，但是法院、行政庭之間的交流很多，法官之間關系密切，當兄弟法院的法官出面說情時，案件的審判往往難以繼續依法進行。這種說情往往比來自黨政機關的壓力干擾作用更大。”另一類是

58、法院之間形成請托利益關系，為干擾行政審判提供了新的途徑。因為管轄規定沒有具體明確規定確認異地管轄法院的方法和標準，所以各地中級人民法院對于指定到哪個具體法院具有裁量權。雖然有的法院形成了一套指定的規范和標準，但是此類規范和標準在執行過程也會發生新的問題。畢竟中級人民法院轄區范圍內的基層人民法院是有限的，隨著時間的推移，法院之間難免產生固定對應審判案件的情況，久而久之，法院之間會形成默契和新的利益關系。迫于來自所在地黨政機關的干擾和壓力，法院之間對于各自審理對方所在地政府、行政機關的案件就會相互請托，互開方便之門，影響和干擾對方法院審理異地管轄的行政案件。筆者在調研過程發現已經有行政機關通過法院之間的利益關系，從而影響案件公正審判的情況出現。但是也應當承認，異地管轄制度實施之后所產生的新的干擾和壓力，相較過去來自地方黨政機關的直接干擾和壓力確實有所減輕。異地管轄制度也增加了干擾行政審判的環節和成本，一定程度上有助于廓清行政審判的司法環境。第