1、目 錄一、PPP項目基本知識及相關二、PPP項目采取的主要運行模式三、PPP項目操作流程與節點控制四、PPP項目的融資相關五、PPP項目目前的進展及現狀六、促進PPP項目實施的一些建議政府與社會資本合作（PPP）模式操作實務一、PPP項目的基本知識及相關1 PPP定義定義1.1 PPP國內定義解析 國家國家發改委發改委：PPP是指政府為增強公共產品和服務的供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作的關系。 國家國家財政部財政部：PPP是指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享

2、和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮多方優勢，提高公共產品和服務的供給效率。 國內國內PPP定義的四大特點：標的是公共產品和定義的四大特點：標的是公共產品和服務服務（目的）（目的）；政府；政府與與社會資本全過程長期社會資本全過程長期合作合作（手段）（手段）；利益共享；風險利益共享；風險分擔分擔（原（原則）則）。一、PPP項目的基本知識及相關1.2參與主體參與主體第一個P，Public-公共部門，指的是政府、政府部門和政府授權機構；政府投融資平臺公司和公共服務類國有企業可政府投融資平臺公司和公共服務類國有企業可否作為政府方？否作為政府方？一般為PPP項目發起人。第二個P，Pri

3、vate-私人部門，在我國一般稱為社會資本，主要包括民營企業、外商投資者、第三方組織（如公益性基金會）和外地國有企事業單位，也可以是以上聯合體； 本本級人民政府下屬的政府融資平臺級人民政府下屬的政府融資平臺公司、國有企業、事業單位，不得公司、國有企業、事業單位，不得作為社會資作為社會資本方參與本級政府轄區內的本方參與本級政府轄區內的PPP項目。（省可以到市、市可以到縣）。項目。（省可以到市、市可以到縣）。第三個P，Partnership- 平等合作，共擔風險，共享利益；一、PPP項目的基本知識及相關1.3 PPP發展史1.3.1 PPP國外歷程 自自 17世紀開始世紀開始，BOT在英國嘗試應用

4、，到20世紀50年代開始，PPP（以英國的PFI 為主）模式逐步取得了很大進展，廣泛適用于世界各地的公共管理領域。在歐洲尤其是英國，PPP適用的領域涉及交通運輸、公共服務、燃料和能源、公共秩序、環境和衛生、娛樂和文化、教育和國防等。在大多數國家，PPP模式主要適用于基礎設施建設領域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統、機場設施、隧道、電廠、電信設施、學校建筑、醫院、監獄、污水和垃圾處理等。從區域看，歐洲的PPP市場最為發達。從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發達國家PPP項目的規模和管理水平較高。目前，已有不少國家對PPP（或PFI）模式專門立法，比如歐洲的英、法、葡萄牙、希臘，亞洲

5、的日、韓，南美的巴西、阿根廷，還有美國的18個州。一、PPP項目的基本知識及相關1.4 PPP項目范圍1.4.1 發改委、財政部對公共服務PPP范圍的描述社會公用設施定義：高速公路、場館、機場、港口、軌道交通、區域鐵路、旅游、園區開發、廉租房、公租房、經濟適用房、醫院、養老、公共安全監獄、流域水環境治理；城市基礎設施定義： 自來水、發電廠、天然氣、水司股權；學校、市政道路、橋梁、 城市園林、景觀綠地、園區綜合基礎設、城鄉垃圾、污水廠網一體化、 區域水環境治理；水源地保護；污泥處置實現無害化減量化資源化；垃圾收集運輸處理一體化等項目社會公共服務一、PPP項目的基本知識及相關1.4 PPP項目范圍

6、1.4.1 發改委、財政部對公共服務PPP范圍的描述社會公共服務 國務院【2015】42號進一步明確：能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域。注：能源能源： 燃氣、供電、供水、供熱、綜合管廊；交通運輸交通運輸：公路、鐵路、機場、城市軌道交通等；水利水利：海綿城市、水環境治理等基礎設施；環境保護環境保護：資源環境、生態保護、污水及垃圾處理等環境類農、林、科技、保障性農、林、科技、保障性安居工程；醫療、衛生、健康養老、旅游、醫療、衛生、健康養老、旅游、教育教育、文化文化等公共服務項目；一、PPP項目的基本知識及相關1.5 PPP

7、項目分類相關序號相關序號123PPP項目分類可經營型準可經營型非經營型PPP項目范圍城市燃氣，供暖，高速公路，大橋、軌道交通等；醫院、學校、體育場館、保障房、養老服務設施、城鄉供水、地下綜合管廊等污水處理廠，集污及排水管網，垃圾清運、道路保潔、城市道路、公園及園林、垃圾發電適用付費模式使用者付費使用者付費+政府可行性缺口補貼政府完全付費采取合作方式特許經營特許經營+購買服務、股權、委托運營購買服務合作模式BOT/BOO/股權BOT/BOO/BTL/BTO/OM委托運營、BTO、BLT、DBFOT保證措施政策支持、監督政策支持、納入預算只要達到事先約定的服務供應標準，政府就應支付固定費用納入預算

8、，進入資產負債表一、PPP項目的基本知識及相關1.6 PPP投融資主要模式解釋 BOT（建設運營移交）；主要的 BOOT （建設擁有運營移交）； ROT （重整改擴建運營移交）; TOT（轉讓運營移交）來化解地方存量債務； BOO（建設擁有永續經營); ROO（重整改擴建運營永續經營）方式來增加支付的平滑 程度； BTO（建設移交運營）； BTL（建設移交租賃運營）； O&M （委托運營）； RC（區域特許經營，即連片開發） DBFOT (設計優化-建造-融資-運營-移交) 新型模式：安慶、汕頭。一、PPP項目的基本知識及相關1.7 PPP項目結構關系圖一、PPP項目的基本知識及相關1

9、.8 PPP項目合作期限 國務院、發改委、財政部政策一致約定最長30年，為了保證質量而實施績效付費，績效體現在運營期，最短期限沒有指導，但一般根據目標物壽命期考慮 靈活掌握，但PPP項目合作期不得低于10年。二、PPP項目采取的主要運行模式2.1 PPP主要模式二、PPP項目采取的主要運行模式2.1 PPP主要采取的模式 分為外包類、特許經營類、私有化類、股權合作類四種，外包類和私有化類在實際操作過程中均有政府購買服務在其中，因此也常把PPP模式分為：特許經營、股權合作、政府購買服務三種。2.2 按政府參與方式把特許經營分為兩類： 1.政府注資并授予特許經營模式； 2.政府只授予特許經營權，不

10、注資模式。二、PPP項目采取的主要運行模式二、PPP項目采取的主要運行模式二、PPP項目采取的主要運行模式二、PPP項目采取的主要運行模式二、PPP項目采取的主要運行模式二、PPP項目采取的主要運行模式二、PPP項目采取的主要運行模式二、PPP項目采取的主要運行模式二、PPP項目采取的主要運行模式政府不注資的特許經營二、PPP項目采取的主要運行模式政府不注資的特許經營二、PPP項目采取的主要運行模式政府不注資的特許經營二、PPP項目采取的主要運行模式政府不注資的特許經營二、PPP項目采取的主要運行模式政府不注資的特許經營二、PPP項目采取的主要運行模式政府不注資的特許經營二、PPP項目采取的主

11、要運行模式2.3 政府購買服務模式主要分布在非經營性項目：污水處理廠，集污及排水管網，垃圾清運、道路保潔、市政道路、公園及園林。二、PPP項目采取的主要運行模式2.3 政府購買服務模式二、PPP項目采取的主要運行模式2.3 政府購買服務模式二、PPP項目采取的主要運行模式2.3 政府購買服務模式二、PPP項目采取的主要運行模式2.3 政府購買服務模式二、PPP項目采取的主要運行模式2.4 股權合作PPP模式二、PPP項目采取的主要運行模式2.4 股權合作PPP模式二、PPP項目采取的主要運行模式2.4 股權合作PPP模式二、PPP項目采取的主要運行模式2.4 股權合作PPP模式三、 PPP項目

12、操作流程與節點控制3.1 PPP項目操作流程及概述（1）項目前期工作項目前期工作： 項目策劃與技術經濟社會可行性研究，商業化包裝，商業計劃書，確定參與者；項目規劃、可研 立項或備案，編制初步實施方案；（2）項目項目識別識別：項目發起-項目篩選-物有所值評價-財政承受能力論證；（3）項目項目準備準備：管理架構組建、實施方案編制、聯審、過會審批、上報入庫；（4）項目項目采購采購：資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署 ；（5）項目執行項目執行：股權投資組建項目公司、融資管理 、中期評估（可設定每3年一次核定）；（6）移交或永續移交或永續經營經營：移交準備、性能測試、資產交割、績效評價

13、。三、 PPP項目操作流程與節點控制3.2 PPP項目前期工作-策劃3.2.1主要相關方（1）政府方： 項目識別機構、 項目實施機構、政府或其授權部門、 股權出資機構、 項目監管機構；（2）社會資本方；（3）第三方咨詢服務機構、協助股權或債券融資；（4）融資機構；（5）工程設計、建設方，項目產品購買方；3.2.2主要相關方的任務 政府政府的任務的任務（1） 項目立項：（2）協助編制財務分析報告、初步實施方案，主導物有所值評價、財政承受力論證，組織聯審實施方案，主導項目采購，出資，提供融資、建設、運營所需基礎條件和配套條件；（3）全過程服務、履責與監管；三、 PPP項目操作流程與節點控制3.2

14、PPP項目前期工作-策劃3.2.2主要相關方的任務 咨詢機構的任務（1）現場考察、盡職調查，督促工可審批立項；（2）擬定投資結構、股權結構、融資結構、擔保結構；（3）擬定項目運作方式、項目采購方式、交易結構等重要邊界條件，完成財務測算并財務分析報告；（4）協助完成物有所值論證、財政承受力評價報告；（5）編制項目實施方案并協助項目識別、聯審、報批；（6）協助填報入庫；（7）制定采購程序，編制采購文件，組織采購競爭；起草PPP協議，與社會投資人溝通、談判，完成相應的協議簽署三、 PPP項目操作流程與節點控制3.2 PPP項目前期工作-可行性研究（1）商業計劃書；（2）項目建議書、初步可行性研究、工

15、程可行性研究編審；（3）環評、能評、安評、水保；規劃、土地；（4）報批或備案“立項”；（5）存量做評估；三、 PPP項目操作流程與節點控制3.2 PPP項目前期工作-結果1在存量做評估（出評估報告）、增量做可研并立項。社會投資人協助政府主管部門完成，分為政府主導、社會人自提兩種開發方式；編寫初步實施方案初步實施方案內容：（1）項目概述（名稱地點類型必要性發起人實施機構行業主管監管參與者、內容與規模等；（2）項目準備情況（立項與審批、存量 評估、環評、新技術論證、規劃選址、土地、計劃；（ 3）項目基本經濟技術指標（投資估算、資金結構、股權結構、融資方案、收入模式、收入來源渠道、成本估算與優化、擬

16、定回報、政府補貼； （4）邊界條件擬定（合作期限、建設期運營期，配套工程； （5）項目符合PPP的理由（實施主體、分工、能力、興趣點、競爭點、政府義務和承諾； （6）初步實施計劃（設計、施工、運營開始、付費； （7）測算與評價方式擬定； （8）結果優勢分析（費用比較、減輕政府負債、強化了監管、多元化等。 附可研及其立項審批、存量資產評估報告三、 PPP項目操作流程與節點控制3.2 PPP項目前期工作-結果2在編制初步實施方案后填寫項目產出說明表；社會投資人協助政府主管部門、咨詢機構完成；項目產出說明：內容：（1）需求：環境治理（2）成果：建廠或改擴提標（3）產出：規模、質量（4）目標：工藝技術

17、、經濟指標附：項目歷史資料附可研及其立項審批、存量資產評估報告三、 PPP項目操作流程與節點控制3.3 PPP項目識別3.3.1PPP項目識別步驟（1 1）識別主體：財政部門；）識別主體：財政部門；（2）識別原則：（3）識別方法：（4 4）物有所值論證）物有所值論證； 出具物有所值論證報告；（5 5）財政承受能力評價）財政承受能力評價， 出具財政承受能力評價報告（6）篩選納入開發計劃：緊急或緩；通過物評的項目可以納入各級PPP項目儲備庫，由財政部門牽頭，根據“財論”制定PPP項目年度和中期開發計劃。3.3.2 PPP項目識別之主要流程（1）項目財務分析（2）物有所值評價：VFM,比較復雜，政策

18、依據：財政部2015.7.22日征求意見稿12.18日正式發布關于印發PPP物有所值評價指引（試行）的通知財金2015167號，分為定性和定量，有興趣可以一起探討；（3）財政承受能力論證：政策依據：財政部2015.4.7日頒布關于印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知財金201521號；三、 PPP項目操作流程與節點控制3.4 PPP項目準備3.4.1編制實施方案之政府購買服務實施方案由行業主管部門在咨詢機構的幫助下牽頭組織編寫，地方PPP機構指導，政府相關部門、運營和技術服務單位、意向投融資人、專家等利益相關方參與。內容：（1）項目概況：名稱、規模、工藝技術路線、服務質量與標準

19、、規劃條件和土地落實情況，經營成本項依據、經濟可行性分析情況；項目性質（特許經營、準經營、純政府購買服務），產出說明；項目實施單位；（2）項目邊界條件：范圍界定、分工（含物理界面及融資、建設、運營責任等內容分工）績效要求、合作年限、政府支持（包括配套措施、資源許可責任、保底承諾）、投資額擬定方式與調整；（3）運作方式：確定按BOT、TOT、BTO、股權、委托運營等方式； （4）交易結構：資金結構：投資、股權、融資、擔保結構安排、資金保障結構設定； 回報機制：收入來源、收費定價機制、收益率水平設定、財務測算，權益分配、財務分析報告；（關鍵）（5）風險分配：風險分配基本框架及其分析；（6）物有所值

20、和財政承受力論證情況（7）采購方式：招標競爭性磋商or談判，合作伙伴要求，聯合體設定：（8）監管架構（授權與監管），違約責任，退出機制，糾紛解決；（9）合同體系及主要合同的主要內容；（10）實施進度。三、 PPP項目操作流程與節點控制3.4 PPP項目準備3.4.1編制實施方案之 特許經營項目實施方案 主管部門在咨詢機構的幫助下組織編寫，地方PPP機構指導，政府相關部門、運營和技術服務單位、意向投融資人、相關專家等利益相關方參與。（1）項目基本情況：名稱、實施機構；（2）規模、投資總額、實施進度、技術路線、服務質量與標準、基本經濟技術指標；（3）投資回報、價格及測算；（4）可行性分析,降成本、

21、保質量、提效率分析估算；（5）特許經營協議框架、期限；（6）特許經營者應具備的條件及選擇方式（7）政府承諾和保障；（8）期滿后資產處置方式（9 ）其他（對可行性缺口補助的項目，要按財政部門要求進行物有所值論證、財政承受力評價；三、 PPP項目操作流程與節點控制3.4 PPP項目采購3.4.1 政策依據 國發 42號文：根據預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規規定，選擇項目合作伙伴。在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按基礎設施和公用事業特許經營管理辦法執行，否則，按政府采購管理辦法執行。發改發改2014201427242724號號：針對使用者付費

22、完全覆蓋的項目，采取特許經營；針對使用者付費+可行性缺口補貼的項目，可以采取特許經營；針對政府付費的項目，采取政府購買服務；采購方式采取：公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商、單一來源采購；PPP采購辦法財庫2014215號/113號均規定項目采購方式：公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商、單一來源采購；怎樣判別哪類項目究竟應該適用招投標法律體系，還是政府采購法律體系呢？根據項目回報機制判定：完全使用者付費招投標法可行性缺口補助、完全政府付費的（ 適用于政府采購法及其實施條例）三、 PPP項目操作流程與節點控制3.4 PPP項目采購3.4.1 政策依據招投標法采用方式：公開招標、邀請招標、不招標；政府采購法及其實施條例采用方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務院監督管理部門（財政部）認定的其他方式；公開招標公開招標應作為政府采購的主要采購方式； 財政部PPP項目政府采購管理辦法財庫【2014】215號，將競爭性磋商并入；明確政府采購方式達到六種：公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購、詢價，PPP項目須遵循相應的條件選用，