1、健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制深化公共財政體制改革的關(guān)鍵朱志剛 人民日報 （ 2008年8月27日   07 版）黨的十七大報告提出，“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”。貫徹這一精神，要求我們深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照公共財政體制的要求，改革和完善中央與地方之間的財政關(guān)系。這既是改革開放30年來財政體制改革的繼續(xù)和深化，也是新階段公共財政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；是推進基本公共服務(wù)均等化的體制保障，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要途徑。財政體制改革的歷程和新階段深化改革的關(guān)鍵30年來，我國財政體制改革不斷向前推進。兩步“利改稅”和財政包干制破除了計劃經(jīng)濟體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支財政

2、體制，增強了地方和企業(yè)的活力。1994年實行分稅制改革，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政體制框架，規(guī)范了中央與地方之間的分配關(guān)系，中央財政占全國財政收入的比重提高到55%左右，增強了中央宏觀調(diào)控能力。建立財政轉(zhuǎn)移支付制度，有效縮小地區(qū)間財力差距。建立規(guī)范的國家稅收體系，形成穩(wěn)定的財政收入增長機制，財政收入占GDP的比重不斷提高。現(xiàn)在，全國財政一周的收入相當(dāng)于1980年全年的收入，一個月的收入相當(dāng)于1993年全年的收入。有了強大的財力支持，許多過去想干而干不了的事就有條件干了。我國1998年開始進行公共財政建設(shè)和公共財政體制創(chuàng)新。公共財政是對傳統(tǒng)財政理念的重大突破，強調(diào)財政的公共、公

3、平和公益性質(zhì)。在公共財政理念下，財政不是面對某一部分人而是面向所有公民，提供基本公共服務(wù)，滿足社會公共需要，解決社會公共問題。這是財政體制適應(yīng)我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不斷提高和國力不斷增強，適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，適應(yīng)公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)變化的必然要求和結(jié)果，反映了我們黨執(zhí)政理念的創(chuàng)新，反映了政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)職能的增強。公共財政改革和建設(shè)已經(jīng)取得巨大成績。一是公共財政的理念逐步深入人心。從1998年提出建立公共財政框架，到2003年黨的十六屆三中全會要求“健全公共財政體制”，再到黨的十七大提出“完善公共財政體系”，建立和完善公共財政成為黨、政府

4、和廣大人民的共識。二是公共財政的目標(biāo)更加清晰。這一目標(biāo)就是要提供公共產(chǎn)品來滿足人民的需求并逐步使其均等化，同時使財政體制更加公平、公開、透明。三是財政支出的公共性更加突出。財政資金用于競爭性領(lǐng)域的越來越少，用于提供公共服務(wù)和公益事業(yè)的越來越多。四是更加注重發(fā)揮財稅的杠桿作用促進科學(xué)發(fā)展。一般不再采用直接投資的方式，而是更多采用財稅政策創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。五是轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模加大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，均等化的效果初步顯現(xiàn)。六是開始實施復(fù)式預(yù)算。中央財政開始試編國有資本經(jīng)營預(yù)算，朝著建立包括經(jīng)常性預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的復(fù)式預(yù)算方向邁進。這些成績的取得，為深化公共財政體制改

5、革提供了堅實基礎(chǔ)。建設(shè)公共財政，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，既要增加投入，也要有體制保障。近年來，各級政府著眼于提高公共服務(wù)水平，大力推動財力向民生傾斜、向農(nóng)村傾斜、向中西部傾斜，實際效果是好的。但應(yīng)清醒地看到，在財政體制上還存在一些值得注意的問題，其中的一個突出問題就是財力與事權(quán)不匹配。其主要表現(xiàn)，一是職責(zé)不清。中央和地方各級政府基本公共服務(wù)的重點職責(zé)不夠清晰，往往一件事中央和地方都有責(zé)任，但各級政府應(yīng)當(dāng)支出多少并不落實，致使一些公共服務(wù)不到位。二是基層政府沒有相應(yīng)的財力保障。基層政府缺乏主體稅種，目前許多地方特別是中西部地區(qū)的縣級財政依然十分困難，轉(zhuǎn)移支付已成為地方特別是基層財力的重要來源。這

6、一方面致使提供公共服務(wù)的效率有所下降，另一方面導(dǎo)致縣級財政預(yù)算不完整。盡管轉(zhuǎn)移支付對縮小地區(qū)財力差距發(fā)揮了重要作用，但存在著不規(guī)范、層次太多而難以有效監(jiān)督等問題，迫切需要改革和完善。可見，財力與事權(quán)不匹配已成為完善公共財政體系的主要問題，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制成為深化公共財政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配體制的目標(biāo)任務(wù)基本目標(biāo)是為推進基本公共服務(wù)均等化提供體制保障。黨的十七大報告明確指出，完善公共財政體系，要“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)”。我國公共財政體系的目標(biāo)是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這個決策既符合我國實際，也借鑒了國際上的經(jīng)驗教訓(xùn)。政府提供

7、公共服務(wù)的水平，歸根結(jié)底取決于國家經(jīng)濟發(fā)展水平。超越階段和發(fā)展水平盲目提高公共服務(wù)水平，只會欲速而不達。我國仍處于社會主義初級階段，保障和改善民生任重而道遠。應(yīng)立足于“基本”，扎扎實實地先把基本公共服務(wù)做好。根據(jù)這個目標(biāo)，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，基本方向就是確定各級政府基本公共服務(wù)的職責(zé)重點，并相應(yīng)保障財力。根本任務(wù)是處理好中央與地方的關(guān)系。能否處理好中央與地方關(guān)系，事關(guān)國家長治久安。地方是基本公共服務(wù)的主要提供者，應(yīng)明確其職責(zé)，發(fā)揮其優(yōu)勢，保護和調(diào)動其積極性和主動性。同時，也必須強調(diào)中央權(quán)威，保證國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作。在財政管理體制上，必須保持中央對國家

8、財力的相當(dāng)程度的集中，保持中央強大的宏觀調(diào)控能力，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。有些基本公共服務(wù)，如保證國家經(jīng)濟安全需要的糧食儲備、石油儲備以及醫(yī)藥儲備和救災(zāi)物資儲備等，由中央來做具有明顯優(yōu)勢。堅持維護中央權(quán)威，又注意調(diào)動地方積極性，使二者有機統(tǒng)一，是健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配體制必須堅持的一個基本原則。原則要求是從實際出發(fā)，以提高效率為中心。提高公共服務(wù)效率是財力與事權(quán)相匹配的中心問題。我國是發(fā)展中國家，國家以有限的財力提供公共服務(wù)、推進基本公共服務(wù)均等化，必須講求效率。提高效率的前提是處理好政府與市場的關(guān)系，把握公共服務(wù)的合理范圍，探索政府提供公共服務(wù)的方式和機制，積極發(fā)揮市

9、場作用。提高效率的關(guān)鍵是建立根據(jù)成本效率原則確定各級政府提供基本公共服務(wù)職責(zé)重點的機制，誰有效率就讓誰干，怎樣配置財力有效率就怎樣配置。提高政府公共服務(wù)效率是世界性課題，我們應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒國外好的做法和經(jīng)驗，更應(yīng)深入了解國情民意，堅持從國情出發(fā)。明確思路  穩(wěn)步推進健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，不僅需要相應(yīng)推進經(jīng)濟體制改革，而且涉及政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革，意義重大，任務(wù)艱巨。我們應(yīng)深入調(diào)查研究，謹慎細致地設(shè)計思路，堅持看得準(zhǔn)、把握得住的先做，循序漸進地推進。總體思路是從支出入手，下放財力與責(zé)任。健全財力與事權(quán)相匹配的體制，大體上有三種思路：一是財力配置格局基本不

10、變情況下調(diào)整事權(quán)安排；二是事權(quán)安排格局基本不變情況下調(diào)整財力配置；三是事權(quán)安排與財力配置相互進行適應(yīng)性調(diào)整。當(dāng)前，維護主體稅種不變的格局，事權(quán)安排與財力配置相互進行適應(yīng)性調(diào)整，是較好的選擇。分稅制改革增強了中央宏觀調(diào)控能力，這個重要成績來之不易。如果簡單按照事權(quán)劃分，重新調(diào)整主體稅種的分配，不僅時機不成熟，而且可能會出現(xiàn)主體稅種一省一率，造成市場秩序的混亂。采取從調(diào)整支出入手的思路，著眼于提高政府基本公共服務(wù)的效率，把財力和責(zé)任都下放給有比較優(yōu)勢的地方主要是縣級政府，是比較穩(wěn)妥的。明晰中央和地方政府提供基本公共服務(wù)的職責(zé)重點。現(xiàn)在需要進一步劃分清楚的，是那些與群眾利益關(guān)系最密切、群眾最希望解決

11、的基本公共服務(wù)問題，如上學(xué)難、看病難、住房難、養(yǎng)老難的問題，以及吃不上放心菜、喝不上干凈水、呼吸不上清潔空氣的問題。把這些問題的事權(quán)和責(zé)任先理清，然后依據(jù)效率的原則，明晰以哪一級政府為主負責(zé)，明確支出責(zé)任，逐步推進改革。改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)借實行大部門體制改革和建設(shè)主體功能區(qū)的東風(fēng)，對中央財政轉(zhuǎn)移支付特別是專項轉(zhuǎn)移支付進行整合，改變各部門各自為政、設(shè)立項目眾多的狀況；改變層層報批的管理方法，中央部門不再直接管那些管不了也管不好的遠在基層的零碎項目。應(yīng)把適合地方管理的事權(quán)下放，明確地方責(zé)任，財力也隨事權(quán)下放地方。在此基礎(chǔ)上，對支出基數(shù)適當(dāng)調(diào)增，逐步實現(xiàn)財力均衡。做實縣級財政。著力推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革，減少財政級次，提高資金使用效率。在目前主體稅種不宜有大的改動的情況下，可以鼓勵地方正稅清費，允許地方試點設(shè)置一些地方稅種諸如財產(chǎn)稅、資源稅，同時取消一些不合理的收費，提高包括縣級在內(nèi)的地方本級財政收入的比重，增強地方辦事的自主性。強化省級平衡責(zé)任