1、鄂托克前旗城鄉統籌實踐探索一、案例背景鄂托克前旗位于蒙陜寧三省區交界處,全旗土地面積1.218萬平方公里,總人口7.5萬人,其中蒙古族人口占總人口的31%。內蒙古自治區確定鄂爾多斯市為統籌城鄉綜合配套改革實驗區,2010年鄂爾多斯市又將鄂前旗確定為試點。2011年6月17日,作為“點中點”的鄂前旗統籌城鄉試點建設全面啟動。與鄂爾多斯其他旗縣相比,鄂托克前旗城鄉統籌最大的不同是以農牧區為重心,是覆蓋全境的農牧民。因為這個地方是一個典型的以畜牧業為主體經濟的地區。近年來圍繞三區規劃狠抓生態建設,鄂前旗目前40%的國土面積已建成生態恢復無人區,不住、不種、不養。所以這個地方“特別采取一系列政策措施使

2、轉移戶進城有事干,生活有保障,而且原有土地承包經營權不變,可以通過轉包、出租、入股等形式進行流轉,不會造成失地農牧民。同時,注重對留居農牧區的,通過投資補貼等幫助他們改善生產生活條件。”二、案例過程(一鄂托克前旗統籌城鄉綜合配套改革的難點從鄂托克前旗的實際情況來看,城鄉公共服務體系、基礎設施、城鄉居民收入、資源配置差距較大等問題突出,嚴重制約著鄂托克前旗統籌城鄉配套改革的實施,具體表現如下。第一,農村牧區社會公共服務體系和基礎設施薄弱鄂托克前旗地廣人稀,農村牧區社會公共服務體系和基礎設施建設由于地方財政困難,投入不足,存在著基礎教育薄弱、醫療衛生條件較差、科技水平較低、人畜飲水困難、農牧民出行

3、不暢等問題。第二,農村牧區轉移人口就業任務重、難度大由于轉移人口年齡普遍偏大,文化素質較低,絕大多數人無一技之長,轉移后安置工作難度較大,給就業造成很大壓力。第三,推進現代農牧業建設的任務艱巨由于農村牧區土地流轉困難大,給農村牧區土地規模經營、機械化作業帶來了一定困難,短期內實現農牧業現代化,推進產業化發展任務艱巨。(二采取的有效措施:統籌城鄉發展的實質是要逐步消除城鄉二元結構和體制,增強城市和農村相互促動作用,縮小城鄉差別、工農差距,促進城鄉經濟社會持續協調發展。為此鄂托克前旗對轉移農牧民“居民證”發放和管理、住房分配、生活補貼、創業就業、養老保險、醫療保險、低保、教育獎勵及補貼等八個方面政

4、策,進行反復研究論證、廣泛征求意見,制定實施鄂托克前旗統籌城鄉綜合配套改革試點建設轉移農牧民優惠政策實施細則(試行,對轉移農牧民實施提供一套住房、找到一份工作、落實一份社保、發放一份補貼、享受一份教育獎勵、領取一份土地收益“六個一”配套工程。認真抓好統籌城鄉發展布局。將全旗68個嘎查村整合為14個中心村,構筑“226”發展布局。“2”即以敖鎮、上海廟鎮2個重點鎮為吸納人口轉移重點地區,敖鎮要把發展勞動密集型企業作為吸納轉移人口的重點,集中建設現代草原生態型小城鎮;上海廟鎮要重點發展工業經濟和現代服務業,不斷完善城鎮基礎設施,著力打造“四宜”旅游文化名鎮。“2”即以城川鎮、昂素鎮為居民聚集區,城

5、川鎮要以發展現代農業、生產加工業為主的農畜產品加工轉化基地,建設蒙陜寧三省區最具現代化、產業化的大型生態集鎮;昂素鎮要以現代畜牧業為發展方向,打造畜牧業大鎮。“6”即以三段地村、特布德嘎查、二道川村、大溝灣村、珠和嘎查及瑪拉迪6個嘎查為中心居民點,綜合運用生態轉移、扶貧轉移、產業轉移等多種政策手段,加快農村牧區人口向中心居民點集聚,提高農牧民生產生活水平。堅定不移抓好人口轉移。堅持把轉移人口作為推進城鄉統籌的突破口,以優化開發區和限制開發區剩余勞動力轉移為重點,繼續加快農村牧區人口轉移,計劃轉移農牧民3481戶10302人,其中2007年至2009年建設的生態自然恢復區內轉移3015戶8743

6、人,2010年新轉移466戶1559人。截止去年底,全旗已累計轉移農牧民5749戶。加大住房保障力度。新建轉移農牧民安居住房5048套,其中,敖鎮1859套,上海廟3189套。用兩年時間,全部解決全旗轉移農牧民的住房問題。(鄂托克前旗財政局烏日斯哈拉三、啟示啟示一:城鄉統籌需移得出、穩得住農牧民移的出,穩得住,需要政府政策宣傳到位,讓農牧民了解惠民政策,了解現有的發展困境,改變以往的傳統發展方式,朝著農牧業現代化和產業化方向發展,實現資源要素的合理配置。鄂托克前旗在人口轉移的過程中,電視、報紙、網站等媒體設置專題欄目,對統籌城鄉試點建設的意義、目標、實施步驟等進行宣傳,同時在農村牧區召開村民代

7、表會議、社員大會進行廣泛動員,并組織鎮、村干部深入每家每戶、田間地頭,介紹各項惠民政策,解答農牧民提出的問題,消除他們的疑惑,引導廣大農牧民自愿轉移、積極參與試點建設。啟示二:城鄉統籌需讓農牧民安居樂業減少農牧民必須致富農牧民。要想富得起,需要增加農牧民收入。鄂前旗特別是把解決就業作為統籌城鄉試點建設的重中之重,采取加強培訓促進就業、資金扶持鼓勵就業、搭建平臺提供就業等多種渠道,確保轉移農牧民的收入不降低。通過以下渠道安置轉移農牧民:一是加強培訓,鼓勵企業吸納轉移農牧民。重點對20歲至50歲的轉移農牧民進行免費職業技能培訓,促進轉移農牧民就業。對吸納鄂前旗轉移農牧民穩定就業一年以上的企業,5年

8、內每吸納1人每年財政給予3000元獎勵,用于企業所承擔該轉移農牧民社會保險單位繳納部分的補貼。二是鼓勵自主擇業。凡是穩定就業的農牧民, 5年內每人每年給予4000元的獎勵。對就業難度較大的轉移農牧民以季節工、小時工等多種方式就業的,5年內每人每年給予3000元獎勵。三是鼓勵自主創業。對自主創業的轉移農牧民,5年內實行“零稅”,形成一定經營規模、收入穩定的,5年內每年予以4000元獎勵。四是引導從事第三產業。對政府出資建設的文化產業園、農畜產品加工園、農貿市場、旅游設施,拿出部分營業用房,優惠租賃給愿意自主經營的部分轉移農牧民。鼓勵轉移農牧民優先購買上述幾類營業用房,安排購房貸款,5年內予以貼息

9、。五是扶持從事設施農業。在敖鎮和上海廟鎮近郊統一規劃建設蔬菜基地,優惠提供給轉移農牧民。日光溫室面積每1畝為1個標準棟,每棟市財政補貼15000元;塑料大棚面積每1畝為1個標準棟,每棟市財政補貼4000元。六是優先幫助轉移農牧民子女就業。對轉移農牧民子女普通高校全日制本科畢業且取得學士學位以上,以及煤炭、化工、醫療衛生、師范類等專科以上畢業生,聘用在旗內相應的機關企事業單位就業;對其他專業的畢業生,在參加旗內行政機關及企事業單位招聘考試時優先錄用;對高考落榜生,免費安排到職業技術院校進行職業技能培訓。目前已培訓轉移農牧民5216人,實現穩定就業2405人,靈活就業6946人。啟示三:統籌全局,

10、科學規劃鄂前旗按照將其敖鎮建成西部極具魅力的草原文化名鎮和將上海廟鎮建成西部極具影響力的現代化工業重鎮的發展定位,根據農區城川鎮和牧區昂素鎮兩類實際,按“大集中、小聚集”和“依水、傍電、靠路”的原則,高起點高標準編制了二十多項規劃。鄂托克前旗統籌城鄉綜合配套改革試點建設規劃(2011-2015年正在建設和落實之中。并且進一步細化,按照“符合地區實際、可操作性強”的原則,進一步細化各大主體工程和配套工程的具體實施方案和操作規程,明確村莊布點和人口轉移推進方式、批次,延伸新農村新牧區和重點城鎮建設各項單列規劃,積極推進統籌城鄉綜合配套改革試點建設。啟示四:統籌城鄉社保政策惠民暖民心在自愿基礎上,

11、鄂前旗爭取將轉移進城農牧民全部納入城鎮職工社會保險體系、城鎮居民養老保險體系及城鎮無業居民醫療保險體系。養老保險方面,轉移進城農牧民和城鎮居民享受同等養老保險待遇,2015年前轉移進城的農牧民養老保險金領取年齡可提前到男年滿55周歲、女年滿50周歲,提前年限的繳費由財政補足。醫療保險方面,轉移農牧民可自愿選擇參加新型合作醫療或城鎮無業居民醫療保險,就醫在全旗范圍內實行“一卡通”,可在旗內自由擇院就醫,就醫時只繳納個人應承擔部分。城鎮低保方面,轉移進城農牧民符合城鎮低保條件的,納入城鎮低保。因智障、病殘、年齡偏大等喪失勞動能力生活困難的,統一納入綜合福利中心管理。日前累計鄂前旗為轉移農牧民282

12、4戶、8284人發放生活補貼5469萬元;城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村牧區合作醫療保險“三保合一”體系已經建立,農牧民就醫出院即時報銷在全旗12家定點醫療機構全面實現;將4530名轉移農牧民納入城鎮養老保險體系。康巴什新區力爭打造城鄉統籌的典范案例背景:康巴什新區轄哈巴格希一個農村街道,5個行政村,農業人口7544人,耕地面積70000多畝。5個行政村多數屬于禁止開發區,農業人口亟待轉移進城,實現農民的“轉業”、“轉居”、“轉型”,在全面分析區位優勢和人力資源優勢的基礎上,新區把落實“城鄉統籌,集約發展”戰略部署的著力點定位在:依托新區的開發建設,以發展勞務經濟,打造勞

13、務品牌為重點,集中人力資源、集中就業信息、集中就業培訓,集中勞務輸出,加快人口轉移和農民變市民步伐。這一舉措的實施,迅速支撐起了新區統籌城鄉發展框架,為實現“移得出、穩得住、能致富”奠定了堅實的基礎。案例過程:康巴什新區抓住我市被自治區黨委政府確定為“全區城鄉統籌綜合配套改革實驗區”的契機,積極探索推進城鄉一體化新途徑,加快農村人口轉移進城,以城鎮化、工業化拉動城鄉統籌,推進城市化建設進程,著力打造我國西北地區一流的城鄉統籌示范區。高起點規劃,高標準建設,保證“四有”。按照“寬馬路、大綠地、低密度、低容積率、現代建筑風格、花園式人居環境”的整體規劃建設理念,在新區北區,高起點規劃建設集旅游休閑

14、、舒適居住、特色產業為一體的城鄉統籌示范區。園區總投資7 億元,總占地面積198萬平方米,總建筑面積114萬平方米,總容積率為0.57。規劃布局移民安置、副食品加工和批發交易、特色餐飲、商務辦公、公益配套等功能區。其中,園區內規劃住宅建筑面積66.3 萬平方米、食品加工園區建筑面積9.67 萬平方米,批發交易區20.3 萬平方米,中心配套商務辦公區建筑面積5.3 萬平方米。學校、社區服務中心、商業經營網點、農家樂等小區配套服務設施的建設同步進行。通過高起點規劃、高標準建設,使之盡快成為轉移人口安置就業的集聚地、本地區副食品供應的集散地,讓居者有其屋、業者有其職、商者有其所、學者有其師。惠民政策

15、需安心,加大財政補貼,解決后顧之憂。建設總占地面積150萬平方米,總建筑面積100萬平方米,總容積率0.71的精品移民小區,限價安置轉移進城農民;加大補貼范圍,在基本生活補貼方面轉移農民以戶計算每年人均收入不足5000元的,按人補足5000元;轉移農民按規定享受80%的物業管理費和供暖費補貼;轉移農民納入城鎮居民養老保障體系,提高政府補貼比例等。五項保障,讓農民移得出、穩得住、富得起。推進全民轉移進城對于轉移農民,新區實施了集住房、就業、社保、產權及配套保障于一體的五項保障政策。在住房保障方面,對轉移農民住房拆遷給予合理補償,在統籌城鄉示范區內建設精品住宅,并以優惠的價格向農民提供。同時,建設

16、經濟適用房和廉租房,讓進城農民均能有合適的住房。在就業保障方面,一是抓培訓。根據產業和城市發展方向,委托就業企業按照不同行業、不同工種直接對農民進行定向培訓、訂單培訓。對取得勞動部門認可的結業證或相關資格證書的,給予一定的學費補貼。二是出政策。一方面結合農畜產品交易市場和副食品加工園區建設,對有意從事副食品加工行業的農民,統一進行技術培訓、統一辦理相關手續、統一提供經營場所,并出臺更加優惠的政策,鼓勵農民進城創業。另一方面,為轉移農民搭建融資平臺,切實解決轉移進城農民創業融資難的問題。三是拓崗位。通過組建基建勞務公司、家政公司、保安公司等形式,大力度開發公益性崗位和輔助性崗位,有序組織農民進城

17、務工,最大范圍的安置農民就業。在社會保障方面,全面落實農村向城區轉移的各項優惠政策。對轉移進城在業農民可參照企業職工養老標準交納養老保險金,轉移農民交足個人部分,新區財政補貼剩余部分。制定出臺轉移進城農民在醫療、教育等方面的優惠政策,加大對其子女的教育補貼力度。在配套保障方面,在城鄉統籌示范區內配套建設社區服務中心、醫務室、幼兒園等相關設施,完善小區物業管理,讓進城農民共享現代城市文明。在產權保障方面,以農民一次性轉移進城為突破口,進一步建立健全土地確權為基礎的土地政策,除計劃征用范圍以外的土地,在完善農村土地二輪承包工作的基礎上,建立健全土地權利確認臺賬,并發放土地確權卡,為日后土地流轉、征

18、用補償提供依據。最終建立歸檔清晰、責權明確、保護嚴格、征用順暢的農村土地產權制度,促進農民生產生活轉變,為推進城鄉統籌創造條件。目前,城鄉統籌示范區建設和農民轉移工作正在快速有序地推進,首期18 萬平方米的1800 戶生態移民住宅小區將建成使用,轉移人口將陸續入住。計劃到2012 年 6 月30 日前,將周邊5 村、7400 多名農村居民全部轉移進城,最終實現城郊生態自然恢復、農民變市民、生活上水平的目標。啟示一:康巴什新區黨建引領城鄉統籌發展。充分發揮黨組織的引領作用,逐步探索出了一條符合實際的城鄉黨建工作思路,使黨建工作真正成為推動城鄉統籌科學發展、保障民生優先、促進社會和諧的強大動力。以

19、“統籌城鄉架設連心橋,服務百姓爭做貼心人”的活動載體,實施“三級包扶、四進基層、五項保障”的“三四五”工程,推進新區各級基層黨組織、黨員上下互動和區域聯動,黨組織的政治核心作用進一步突出,黨員的先鋒模范作用進一步發揮。開展“把致富能手培養成黨員干部,把黨員干部培養成致富能手”活動,加大在創業能手、致富大戶和外出務工回鄉創業人員中發展黨員的力度;開展以“送政策、送技能、送理論、提素質”的“三送一提”活動,進行“菜單式”巡回宣講,切實轉變農民觀念,引導農民積極融入到新區建設中,主動支持城鄉統籌戰略。啟示二:找到根本,讓進城農民富得起來。新區的勞務經濟在發展之初就按照“一村一品、一村一特色”方向定位

20、,5個村黨支部結合轄區人口就業需求,分別組建了符合群眾自身實際的勞務輸出型組織。發展勞務經濟,農民收獲很大,一是農民收入明顯增長。截至目前,各村勞務公司累計實現勞務收入1854萬元,農民人均收入3500元,占農民人均純收入的41.8%,部分村已占到50%以上,勞務經濟已成為農民增收致富的“鐵桿莊稼”。二是群眾消費水平明顯提高。勞務經濟的發展提升了新區勞動力價格,一些行業通過提高工資待遇來吸引勞動力,從而使農民收入明顯增長,消費水平明顯提高。如今,新區待轉移農戶也同城里人一樣享受到了電腦、汽車等現代文明成果。三是農民思想觀念明顯轉變。大批農村勞動力接受了市場經濟的洗禮,城市文明的熏陶,更重要的是

21、使他們享受到了現代文明,思想觀念發生了變化,社會公德明顯提高,社會責任感明顯增強。“故土難離、窮家難舍”已成為過去,走入城市創業致富已成為廣大農民的共識。加快鄂爾多斯統籌城鄉發展的對策建議鄂爾多斯市三次黨代會上提出“實施中心城市帶動戰略,推進城市化與工業化、農牧業現代化互動發展,推進東西部旗區協調共進,加快構建以城帶鄉、城鄉互動、區域一體、協調發展的新格局。”這顯然是統籌城鄉發展在鄂爾多斯實踐的具體化。鄂爾多斯統籌城鄉的近期目標是:全面加快“一核、一圈、一帶”建設。“一核”就是構筑總面積340平方公里的核心城區,東勝、康巴什和阿鎮組團式相向發展,繼續做大做強東勝,推進阿康一體化;“一圈”就是圍

22、繞核心區220公里的外環路,建設3公里寬的城市防護林生態圈;“一帶”就是在東勝與阿康之間打造城市產業帶,統籌布局裝備制造、金融物流、高新技術、總部經濟和研發基地。由此可見,積極推進統籌城鄉發展,需要明確發展方向,找準突破點,加強基礎建設、惠民政策解民憂、提升農牧民素質,轉變觀念,為鄂爾多斯經濟社會又好又快的發展做出積極貢獻。(一科學規劃、找準統籌城鄉發展的立足點。“思路決定出路”,在推進城鄉統籌發展中,一定要理清總體思路,明確發展方向。以科學發展觀為指導,立足旗情,創新發展模式,圍繞加快城鄉一體化進程,以完善城鄉總體規劃為先導,以建立統籌城鄉發展新機制為切入點,以盤活農牧區土地資源、加快農牧區

23、勞動力轉移為突破口,做大做強旗域經濟,科學編制高起點、全方位的統籌城鄉發展總體規劃,完善并落實好相關配套政策,逐步構建“體制統一、規劃統籌、資源共享、利益共得”的城鄉一體化新格局。(二培植產業,找準統籌城鄉發展的突破點堅持以工促農,大力推進城鄉產業一體化。城鄉一體化的過程就是工業化、城市化帶動農牧業現代化的互動過程。近年來,鄂爾多斯各個旗縣依托各地豐富的資源、區位、人文優勢,大力發展煤化工、旅游和物流產業,不斷優化產業結構,提升產業層次,為促進一產、帶動三次產業協調發展奠定了堅實基礎。一是充分發揮工業反哺農業和三產對人口的吸納帶動作用。堅定不移地推進三次產業聯動發展,以產業積聚帶動人口集中,以

24、產業發展繁榮城鎮經濟、帶動人口轉移,以城鄉產業一體化,促進城鄉統籌、一體化發展。二是突出以工哺農,堅定不移推進新型工業化。堅持產業向園區集中,依托、東勝、康巴什、阿鎮現代裝備制造及各大園區,通過積聚生產要素,優化產業結構,提升產業層次,努力形成大規模、多元化、長鏈條、大循環的新型產業格局,將豐富的資源優勢轉化為經濟優勢,為農牧業發展提供了強有力的經濟支撐,三是注重發揮三產的吸納帶動作用,大力發展第三產業,有效解決就業問題。以康巴什發展勞務經濟的成功經驗,在各旗區依托自身優勢值得借鑒。依托各旗縣旗獨特的人文資源優勢和便捷的區位優勢,堅定不移發展大旅游,全力打造以成吉思汗陵、恩格貝、秦直道、九成宮、響沙灣等地的旅游品牌;堅定不移發展大物流,全力打造區域性現代物流中心;堅定不移發展以休閑娛樂、餐飲、家政服務為主的現代服務業,通過大旅游、大物流、現代服務業的構筑,為城鄉統籌提供產業支撐。注重發