1、我國環境管理體制改革的年回顧         通過對改革開放30年以來我國環境管理體制變遷的回顧可以看出，隨著我國環境問題與經濟社會發展矛盾的日益突出，環境管理越來越得到黨和政府的高度重視，環境管理部門已被提升到與工業、農業、交通、能源等部門同樣重要的地位，環境管理體制在實踐中得到了不斷改革與完善，實現了由單一管理體制到多元管理體制，再到綜合管理體制的轉變。隨著人口和生產規模的不斷擴張，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在我國集中顯現并逐漸惡化，環境問題與經濟社會發展的矛盾日益突出，逐漸引起了黨和政府的

2、高度重視。特別是改革開放以來，黨和政府將環境保護視為關系國家現代化建設的全局和長遠發展，造福當代、惠及子孫的事業，在環境管理體制方面做了大量工作并取得了實質性進展。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國環境管理體制也在環境管理的實踐中得到了不斷改革完善，先后經歷了起步階段、深化階段和完善階段，實現了由單一管理體制到多元管理體制，再到綜合管理體制的轉變，逐漸走上了法制化、規范化、科學化、國際化的發展道路。起步階段（19781991年）：由單一管理體制向多元管理體制轉變改革開放前，我國在經濟建設上主要采取了高度集中的計劃經濟體制和重工業優先發展的經濟發展戰略。重工業優先發展戰略強調高耗能、高污

3、染的重化工業的優先發展，是一種粗放式的經濟增長方式，由此引發的環境污染問題逐漸引起了黨和政府的關注。但是，在計劃經濟體制背景下，黨和政府的主要精力集中在發展經濟上，環境管理體制建設還處于萌芽狀態，沒有得到足夠重視并獲得其應有的地位，環境管理手段主要采取單一的行政管理，各項環境管理措施都是以行政命令的形式出臺，一些具體防治措施，如“三同時”制度、限期治理制度等都具有明顯的行政命令特征。改革開放以來，黨和國家工作的重點轉移到了社會主義現代化建設，開始逐漸以現代化戰略取代重工業優先發展戰略，逐步推行以市場化為導向的經濟改革，開始發展公有制基礎上的有計劃的商品經濟。與此同時，環境污染逐漸成為全世界共同

4、關注的焦點問題，我國的環境問題也變得更為復雜、嚴峻，環境管理體制開始受到黨和政府的更多重視，在國民經濟發展中的地位也明顯提高。在環境管理的實踐中，建立在計劃經濟基礎上的單一行政管理體制顯現出諸多弊端，不能適應經濟體制改革和有效解決現實中的環境問題。在這一背景下，我國開始在優化行政管理的基礎上，逐漸將法律管理與經濟管理引入到環境管理體制改革當中，法律管理與經濟管理開始真正走上歷史舞臺，與行政管理共同構成了我國環境管理的多元管理體制。在行政管理方面。先后于1982年和1988年進行了兩次政府機構改革，設立了國家環境保護局，并成為國務院的一個直屬機構，重點職能是依法實施環境保護的監督管理，在此基礎上

5、擬定出12項基本職能，分解出400多條具體的工作任務和300多個職位，并設置了相應的機構，這對加強我國環境管理具有重大意義。在1983年12月召開的第二次全國環境保護會議上，環境保護被確定為我國的一項基本國策，確定了我國環境保護事業的戰略方針和“預防為主、防治結合、綜合治理”，“誰污染誰治理”的符合國情的環境政策。期間，我國政府還先后發布（發出）了一系列決定、通知，其中包括1984年的國務院關于環境保護工作的決定和關于環境保護資金渠道的規定的通知，1990年的關于進一步加強環境保護工作的決定等，這些決定和通知對我國的環境管理起到了積極的引導和規范作用。在具體的管理手段方面，主要實施了建設項目環

6、境影響評價制度、企業環境目標責任制、排污許可證制度、“三同時”制度、限期治理制度等。在法律管理方面，本期環境管理體制的一個重要變化就是將環境保護真正納入法制軌道，開始強調運用法律手段防治環境污染。1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的中華人民共和國憲法第一章第十一條明確規定，“國家保護環境和自然資源，防止污染和其他公害”。這是新中國歷史上第一次在憲法中對環境保護作出明確規定，為我國環境管理法制建設和環境保護事業開展奠定了堅實的基礎。1979年9月，五屆人大十一次常委會通過新中國的第一部環境保護基本法中華人民共和國環境保護法（試行），這是我國環境保護的基本法，標志著我國的環境

7、保護工作進入了法治階段，也標志著我國的環境法體系開始建立。在此基礎上，先后頒布實施了中華人民共和國海洋環境保護法（1982年）、中華人民共和國水污染防治法（1984年）、中華人民共和國森林法（1984年）、中華人民共和國草原法（1985年）、中華人民共和國水法（1988年）、中華人民共和國水士保持法（1991年）等五部單行法和種類繁多的行政法規。除此之外，地方人大和政府也制定了大量的環境保護法規、規章和標準。在本階段，我國初步建立了環境保護的三級法律體系。         在經濟管理方面，將環境保護正式納入國民經濟

8、和社會發展計劃，并在實踐中付諸實施。1982年12月10日，第五屆全國人大代表大會第五次會議批準中華人民共和國國民經濟和社會發展第六個五年計劃（19811985）。“六五”計劃中確定了十項基本任務，其中第十項基本任務是“加強環境保護，制止環境污染的進一步發展”，而且，在“六五”計劃中將環境保護單列為第三十五章。1986年4月12日，全國人民代表大會第六屆第四次會議審議批準了中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃（19861990），其中第五十二章為環境保護，規定了防治工業污染、控制重點城市污染、保護江河水質、保護農村環境和生態環境方面的任務和措施。在具體的管理手段方面，開始實施并逐漸完

9、善排污收費制度。雖然這一階段經濟管理的具體手段還比較單一，但政府已經意識到經濟管理手段的重要性，并在實踐中開始嘗試。此外，這一階段，我國環境管理體制也越來越和國際接軌。先后加入了多個國家環境組織，簽訂了中美環境保護科技合作議定書（1980年）、保護候鳥及其遷徙環境協議（1981年）、關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書（1991年）等多個協定，參加了防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約（1985年）、保護臭氧層維也納公約（1989年）、控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約（1990年）等多個公約，加強了國際交流與合作，促進了全球化環境保護的進程。深化階段（19922002年）：完善多元管理體制

10、基礎上的環境管理國際化自1992年起，在現代化戰略的基礎上，我國開始實施強調環境與經濟同步、協調、持續發展的可持續發展戰略，并開始著手建立適合我國國情的社會主義市場經濟體制，與此同時，我國的環境管理體制改革進入了深化階段。隨著可持續發展戰略的實施和社會主義市場經濟體制的初步建立，環境管理在國民經濟發展中的地位進一步提升，黨和政府已將環境保護提高到關系國家安全的高度來看待，環境管理手段進一步向適應市場經濟的方向發展，經濟管理被置于突出位置，法律管理得到深化和完善，行政管理則逐漸退居次要位置，環境管理的多元管理體制得到了進一步完善。在完善多元管理體制的基礎上，我國環境管理的各級部門積極展開環境領域

11、的國際交流與合作，與世界其他國家共同致力于解決全球環境問題，將我國的環境管理體制進一步推向國際化。                      在行政管理方面，重點是出臺環境管理領域的指導性政策文件，統一環境管理的指導方針和基本思路，對環境管理工作實施宏觀調控。但是，在前一階段管理體制改革的基礎上，本階段黨和政府的行政管理思路發生了轉變，開始著手建立服務型政府，因此在環境管理中逐漸滲透“以人為本”的

12、思想，出臺的政策文件行政色彩逐漸淡化，注重政府的服務和引導作用。1992年7月4日，國務院以國發199239號文批轉建設部、全國愛國衛生運動委員會、國家環保局關于解決我國城市生活垃圾問題的幾點意見。1993年10月召開了全國第二次工業污染防治工作會議，總結了工業污染防治工作的經驗教訓，提出了工業污染防治必須實行清潔生產，實行三個轉變，即由未端治理向生產全過程控制轉變，由濃度控制向濃度與總量控制相結合轉變，由分散治理向分散與集中控制相結合轉變，標志我國工業污染防治工作指導方針發生了新的轉變。1994年9月27日，國家環保局成立重大環境污染與自然生態破壞事故應急處理工作領導小組，其主要職責是：負責

13、對全國重大環境污染與生態破壞事故作出應急響應，指導、協助地方作好事故的處理工作。1996年7月，國務院召開第四次全國環境保護會議，做出了國務院關于加強環境保護若干問題的決定，明確了跨世紀環境保護工作的目標、任務和措施。這次會議確定了堅持污染防治和生態保護并重的方針，實施污染物排放總量控制計劃和跨世紀綠色工程規劃兩大舉措，全國開始展開了大規模的重點城市、流域、區域、海域的污染防治及生態建設和保護工程。在1998年的政府機構改革中，將環境保護局升格為部級的國家環境保護總局，作為國務院的主管環境保護工作的直屬機構，同時撤消國務院環境保護委員會，把原國家科委的國家核安全局并入國家環境保護總局。2001

14、年3月20日，國家環保總局批準10個國家級生態功能保護區建設試點區。同年6月25日，國務院批準建立全國環境保護部際聯席會議制度，推動了各部在環境保護方面的協作，提高了環境保護決策的科學性。在具體的管理手段方面，將市場機制引入環境管理，部分管理手段推出了歷史舞臺，改革和完善了建設項目環境影響評價制度、排污許可證制度等，同時開始實施排污交易制度和關停污染企業政策。         法律管理在本階段受到了日益重視，在原有環境管理的三級法律體系基礎上，出臺了一系列環境法規、標準，使得這一階段的環境管理更加規范化。1994年

15、，全國環境保護工作綱要（19931998）要求加快環境保護立法步伐，加大環境保護執法力度，建立與社會主義市場經濟體制相適應的環境法體系。1998年9月，國家環保總局印發的全國環境保護工作（19982002）綱要，則將建立和完善適應社會主義市場經濟體制的環境法律體系作為19982002年全國環境保護工作的首要目標之一。上述文件有力地推動了環保法律的制定和法律手段的運用。本期修改了中華人民共和國大氣污染防治法、中華人民共和國水污染防治法、中華人民共和國海洋環境保護法，制定了中華人民共和國固體廢物污染環境防治法、噪聲污染環境防治法、水污染防治法實施細則、建設項目環境保護管理條例、中華人民共和國化學物

16、質污染環境防治條例、關于嚴格控制從歐共體進口廢物的暫行規定、化學品首次進口及有毒化學品進出口環境管理規定，通過了中華人民共和國清潔生產促進法等環境保護法規。修改后的刑法增加了“破壞環境資源保護罪”、“環境保護監督瀆職罪”的規定。這些法律法規的修訂、出臺進一步深化和完善了我國環境保護的法律體系，使法律管理在環境管理體制中的地位進一步提升。在經濟管理方面，更加注重環境管理的科學性、規范性，有關環境管理的內容不僅大篇幅出現在國民經濟和社會發展計劃中，而且在國家環境管理部門的組織下，制定了兩個全國性的環境保護綱要和一個環境保護的中長期規劃。1992年1月25日，國務院環境保護委員會第21次會議審議并原

17、則通過國家環境保護十年規劃和“八五”計劃綱要。1994年，我國政府制定完成并批準通過了中國21世紀議程中國21世紀人口、環境與發展白皮書，確立了我國21世紀可持續發展的總體戰略框架和各個領域的主要目標，明確提出在建立社會主義市場經濟體制中，充分運用經濟手段，促進保護資源和環境，實現資源可持續利用。同年8月，國家環境保護局發布全國環境保護綱要（19931998），提出環境保護面臨的任務，存在的主要問題，環境保護工作的指導思想、目標以及任務，要求運用經濟手段，拓寬環境保護資金渠道。1996年3月17日，八屆全國人大四次會議審議通過的中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱

18、要，確定了我國到2000年力爭使環境污染和生態破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區的環境質量有所改善的環境保護奮斗目標和到2010年基本改變生態環境惡化狀況，城鄉環境有比較明顯改善的遠景目標。1998年9月，國家環保總局印發的全國環境保護工作綱要（19982002），提出19982002年全國環境保護工作的首要目標是：建立和完善適應社會主義市場經濟體制的環境政策、法律、標準和管理制度體系，這進一步推進了環保經濟手段的制定和運用。2002年3月28日，國家環保總局印發全國生態環境保護“十五”計劃。在具體的管理手段方面，開展大氣排污交易政策試點工作；從1993年開始在全國21個省、市、自治區繼續試點建立環保投資公司；開展招標試點，將競爭機制引入環境影響評價市場；全面推行排污許可證制度；開征二氧化硫排污費；提高排污收費標準；推行環境標志制度等。在國際合作方面，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，我國逐漸以更加積極姿態參與到經濟全球化的歷史潮流中，各類資源在全球范圍內得到高效配置。經濟全球化步伐的加快大大促進國際社會在在環境管理方面的合作，作為一個具有深厚發展潛力和廣闊發展前景的發展中大國，我國完全以積極的、開放的、負責任人的姿態，與國際社會展開了廣泛的交流與合作，共同致力于全球環境的保護與治理。本階段，我國組織和參加了數十次高層次的國際環境會議，如1992年6月314