1、我國科技計劃項目管理的監控研究    科技項目是科技計劃的載體，項目實施能否成功，將直接影響科技計劃目標的實現。因此，樹立科技投入的風險意識，適時進行管理監督和考核，及時、全面、準確地掌握項目進展和實施狀況，是科技計劃項目管理工作的一個有機和重要的組成部分。長期以來，通過各級科技管理部門的共同努力，以及評估評審機制在項目立項、檢查、驗收等各個環節的實施。專家和中介機構在科技活動中的作用日益突出，有力地推動了科技計劃項目管理監控的科學化進程。然而，由于科技管理體制和監督制約機制還不夠健全和完善，科技計劃項目的管理活動中仍存在一些問題，缺乏規范的項目監督和實

2、時信息反饋機制，在一定的程度上制約了我國科技管理工作的發展。1、我國科技計劃項目管理監控的發展過程和現狀對于科技計劃項目管理監控的工作，我們歷來十分重視，為不斷完善對項目實施的監控。保證科技資源的合理配置和計劃項目的成功，監控研究也在與時俱進，不斷發展了新的模式和方法。“八·五” 以來，各級科委在科技立法和規章制度建設工作中取得了很大的成績，起草并頒布了一大批行政法規和部門規章，標志著我國科技法制建設跨入了一個新的時期。特別是“十。五”期間，隨著政治經濟體制改革的進一步發展，推動了科技體制改革的深入，特別是科技管理的法規建設有了大的發展。在項目管理上，以國家科技計劃項目管理規范為基本

3、規范，制訂了國家科技計劃項目管理暫行辦法、科技項目招標投標管理暫行辦法、科技型中小企業技術創新基金項目監督管理實施方案和國家科研計劃課題評估評審管理暫行辦法等一系列規章制度；進一步規定了對項目活動中進行監督檢查，對違反規定的單位和個人分別情況進行責任追究，具有較強的可操作性，加強了各方面的監督作用，推動了監管工作的發展。主要表現為：建立了多層次、全方位的監督制約機制。計劃管理部門、經費管理部門、項目管理部門和項目實施管理單位在加強管理和協調的同時，在不同層次上加強監督制約；充分發揮監察部門、社會中介機構、社會輿論等外部監督作用，實現對科技項目申報、審批、管理、驗收和科技經費的配置、管理、使用等

4、全過程的監督，并使之制度化。各省市科技管理部門除進一步規范和完善為各類科技計劃相配套的管理辦法之外，還依據當地實際，制定了專門的對項目實施過程的管理辦法。為實施對科技計劃項目的監理制提供了可操作的規章制度，對項目的監控發展了新的監控管理辦法。2、我國科技計劃項目管理監控的運行機制、主要特點和監控內容從我國科技計劃、項目管理的監控機制上分析，目前大致可分為以下三種機制：2.1 行政監控機制。這種監控機制適用于各省市科技廳。其主要特點是：按科技管理職能的相應部門負責對項目實施過程進行監控。各職能部門根據科技計劃項目管理辦法開展監控工作。在監控組織形式上有：（1）科技部門和財政部門聯合組成的專項資金

5、監管小組。（2）科技部門相關處室組成的聯合檢查組。（3）科技部門相關處室獨立與行業專家組成的檢查組。監控的具體職能和內容為：對項目的實施情況每年不少于一次進行檢查。項目檢查以面上檢查為主，重點抽查為輔。重點跟蹤項目的開發進度和階段成果情況；監督檢查項目資金匹配落實和專項資金經費使用情況；了解項目實施中存在的重大問題，并監督落實相應處理措施。2.2 受行政主管部門委托的專家小組監管機制。其主要特點是：結合科技計劃管理體制改革，設立了專家組，以及計劃項目管理中心。在管理上形成了由政府負責宏觀目標的決策、政策和措施的制定，領域專家委員會負責咨詢、監督和評價，主題專家組負責技術決策和項目管理中心負責過

6、程管理的體制。這個行政、專家和管理中心三方各負其責相互支持、相互制約的管理體制。監控的具體職能和內容基本上與第（1）點相似。監督委員會實行任期制，每屆3年。2.3 行政主管部門委托的專業管理機構監管機制。由行政主管部門委托有資格的管理機構進行監督管理，管理機構對項目實施負責全過程監督管理，定期向科技主管部門報告項目進展情況和管理建議。其主要特點是：按照運作市場化、管理規范化、人員專業化的原則，建立專業化的管理機構，對受委托的項目管理范圍和領域進行監管。管理機構作為中介機構堅持獨立、客觀、公正、及時的原則進行項目的跟蹤管理，且不干擾或干預項目的正常實施。監控的具體職能和內容為：以目標管理和過程管

7、理相結合的方式承擔各類計劃項目跟蹤管理的日常工作，實施各類計劃項目的追蹤和績效考評，跟蹤項目進展及經費使用情況，組織專家對項目資助和研究開發情況進行考評，對項目實施過程中的風險進行評估，根據項目任務節點的完成情況，提出項目繼續執行、調整執行、終止執行的建議。3、我國科技計劃項目管理監控的績效與問題3.1 監控績效。上述各種監督控制的運行模式，都不同程度地獲得較好的管理效果。如國家科技部根據“九·五” 期間對863計劃項目的實施情況，于2002年8月正式成立了由9名院士組成的863計劃監督委員會，負責受理對863計劃課題評審和計劃執行中發生問題的投訴、舉報，并對863計劃管理過程進行監

8、督檢查，未發現重大管理問題，表明管理機制創新取得良好效果。湖北省科技廳針對長期以來重立項、輕管理的科技管理部門的通病，2003年委托武漢市科技咨詢評估中心對l6個“十·五”科技攻關重大項目的128個課題進行了中期評估，結果有l3個課題評為一般，被亮黃牌，有3個課題定為較差被停止執行。這一做法在全省科技管理部門和科研人員中引起了較大的震動，此舉對項目承擔單位是一種督促，可以更有效地促進項目合同的執行。實踐證明，加強對項目的監督檢查，使科技管理部門了解計劃項目運行的狀態、地方資金結構的問題，為項目調整和滾動支持提供了科學依據，使科技計劃項目管理逐步做到科學化和高效率。3.2 監控工作中目

9、前存在的主要問題和主要原因。中國科技項目管理總體上是嚴格的，總體狀況是好的。但由于在機制、制度、管理等方面還不盡科學和完善，因而不同程度地影響了科技管理工作的質量和效率。（1）管理分散。由于科技計劃項目監督管理主要由計劃部門和相關處室共同負責，因而在實施監督中缺少真正的負責部門，加之相關處室分別對項目進行監督，有關項目實施進展情況和實施變化的信息系統不夠完備，互通情況不夠，使計劃管理部門不能及時掌握項目實施過程。（2）重立項、輕管理。科技管理部門重在資金分配，輕過程管理。由于受人力和時間的多種因素限制，只能對重大項目進行監督，項目檢查容易走過場，監管不到位，多為短期行為，缺乏全過程的動態監督。

10、（3）監督管理辦法簡單。項目實施監控信息的采集依靠兩種方法，一是項目承擔方填報年度項目執行情況統計表，二是管理部門的抽查。檢查的對象、時間、內容沒有制度化，監督缺乏體系，往往很難全面、深入地了解項目實施過程的真實情況。（4）管理觀念落后。缺乏有效的監督控制機制和辦法，辦法生硬，缺乏適當的及時的調控能力，監管的工具和技術相對落后。（1）監管法規和制度不健全。大多數省市科技廳把對項目的監督作為一項內容，歸入科技計劃項目管理辦法之中，操作性不強，對監督的職能、職責、要求、措施、內容、辦法、標準缺乏嚴格的確認和規范，管理分散，管理者可監可不監，可多監可少監。（2）監管觀念落后，管理方法生硬，對管理的功

11、能認識不清。管理者往往認為是一種管與被管和的關系。然而，現代監管的觀念是，項目監管的職能實質上是為項目相關各方提供多方面的支持，項目監管將不僅僅是監管，應該是監管加咨詢，也許更多的是以咨詢和服務的身份參與項目的實施中去。而目前的監管觀念還未充分認識到這些。（3）項目監管缺乏科學性。長期以來，科技部門對項目的監督檢查多是根據當年的工作忙閑情況，在年內的某一時段集中多部門進行一次大檢查。這種檢查違背了項目運行的科學規律。每一個項目均有自身的運行周期，每個階段的控制節點才是有效監管的關鍵點，集中大檢查的作法，是對項目運行缺乏理解，浪費監督資源。（4）監管缺乏明確的程序和方法論，缺乏信息化、網絡化管理

12、方法。對進度控制、質量控制、風險控制等科學方法得不到應用，在遇到問題時，缺乏規范的科學的方法來處理。（1）關于行政監控機制的利弊。有利方面：管理人員直接進行監督，對管理工作比較熟悉，容易發現項目實施中的問題；監督與控制相結合，管理效率高，管理成本低。不利方面：立項和管理合一，立查不分，容易出現管理的偏差和腐敗；由于行政管理部門的工作較多，對項目的監管往往是臨時性的，短期行為，監管不到位，難以實現全過程管理；不利于政府職能轉變和宏觀管理。（2）關于受行政主管部門委托的專家小組監管機制的利弊。有利方面：由具有專業知識的專家進行監管，利于發現項目問題；專家小組相對公平、公正，評價較為客觀；行政部門可

13、以擺脫過多的日常管理事務，有利于宏觀管理。不利方面：專家也是項目承擔者，有利益相關性，影響評價的公正性；專家監管也非本職工作，往往也是臨時性的短期行為，難以實現全過程管理；專家監管缺乏專業化、規范化。4、新時期科技計劃項目監控管理的改革建議新時期科技計劃管理體制改革，推動了科技體制的創新，隨著政府職能的轉變，社會中介機構的發展和逐步成熟，對科技計劃項目的監管工作獲得了明顯的發展和進步，科學監督的認識也已有了較大的提高。首先，科技計劃項目管理監控應是開放的、多元組織的共同協作，是政府、機構和公眾的共同監督。其次，科技計劃項目的監控應屬于過程型監控，需要在項目的實施過程中進行動態的監控。再之，應從

14、監控法規、協作團隊、監控標準、信息體系和監控方法、監控對象等方面建設完備的監控系統。為進一步使項目監控管理的科學化、制度化和規范化。提出如下改革建議：4.1 完善政策法規和監控責任制，依法管理。計劃項目的實施應有相應的管理辦法作保證，嚴格的管理制度、管理程序以及明確的各管理主體的職能、職責、權利和義務，是確保科技計劃目標得以實現的基礎，項目監控系統應以這些法定文件為依據，從項目立項至驗收的全過程都應遵守管理法規，依法管理和監控，因此，建立健全計劃項目的管理辦法有利于科學規范管理。對于項目的監控，可以認為監控的責任不是由一個監管單位獨立承擔的，而是由項目的實施關聯者共同承擔的。因此，在設立項目的

15、初期就應該明確各工作流程、各工作層面的有關單位、人員應負的監控責任，這其中包括行政管理部門、項目委托管理者、項目實施者和社會中介機構。為了避免監控缺位和糾紛，應建立硬約束的監管責任制，保證監管工作的有效性。4.2 建立科學的運行機制， 實行委托的專業機構監管模式，保障項目監控的有效運行。項目監控活動應置于動態全過程的監控范圍，改變目前主要依靠臨時檢查和專家小組監管的方式，由人員監控變為系統監控。近年來政府科技投資出現不斷增長趨勢，政府要管的重大項目也日趨復雜，因而，政府對項目的監管難以到位。為了提高監管工作的質量，不應提倡政府內部建立龐大的監管機構，具體的監管工作可以通過由政府向社會中介機構訂

16、立合同的方式開展，中介機構在履行合同的基礎上實施項目監管，保證監管工作的質量。科技中介組織具有不可替代的功能和作用，科技中介組織作為科技宏觀調控的中間環節，能替代政府延伸行使部分社會職能，其所具有的溝通作用、調節作用、監督作用、代理作用、服務作用、組織協調作用，可使政府的意圖體現在微觀的科技運行過程之中。科技計劃項目的實施周期一般為13年，通過引入中介機構參與管理，可加強對項目實施全過程的動態監督，并根據國家和地方的需求、市場變化和執行情況，適當調整計劃內容，項目目標和經費配置。因此，充分利用科技中介組織的作用，加強和完善科技計劃項目的監督與控制，已成為主要的發展方向，其項目監管的主要職能為：

17、（1）對行政管理者負責。對正在實施的項目進行監督，幫助行政管理者正確的完成項目，主要起到咨詢、服務和建議的作用。（2）對項目承擔者進行監督和咨詢。對項目實施過程進行全程的監督，同時對項目承擔者的一些問題能夠提供咨詢，對重大問題能進行協調和解決。（3）充當行政管理者和承擔者的溝通橋梁。對項目中出現的問題，應主動與行政管理者和承擔者進行溝通以解決問題，特別從一個公平公正的第三方的立場來闡述問題的本質。科技計劃的監控，涉及項目評估評審、項目進展調查、財務管理核算、組織協調、信息資料統計分析、決策建議等，有大量的日常事務性工作。因此，建立受行政委托的監管機構，將項目監督工作從行政管理中分離出來，發揮市

18、場作用，以經濟杠桿和適當的行政措施進行指導性開放性管理，有所為，有所不為，既有利于監控工作的正常進行，又有利于行政宏觀管理。可有效地改變重立項、輕管理，管種不管收，監管不到位的現象，使對項目的跟蹤管理、全過程管理得以實現。從科技管理工作的發展趨勢和管理規律分析，應用市場化方法，由受委托的專業化規范化的第三方機構實施對項目的監督管理，是一種較為科學的監管運行機制，效果也最好。4.3 建設科學的項目風險監控體系，提高監管的科學性。由于項目實施過程的不確定性，因而導致項目管理過程中存在著各種各樣的風險，如果不能管理和控制這些風險，就會給項目帶來很大的損失，同時也給政府的科技計劃及經濟發展帶來損失。應

19、用風險監控的科學方法，采用節點檢查制度，通過跟蹤項目的實施過程，可以識別項目的風險，即識別剩余的風險和出現的風險。預測未來風險，評估風險級別，修改風險管理計劃，提出風險控制決策，評估風險控制效果等一系列風險管理過程。傳統的監控模式多數為結果型監管，一般在問題突現后才開始對項目監督檢查，此時的糾偏，事倍功半，損失較大。合理的監控體系應屬于過程型體系，在項目的實施過程中進行動態的監控，這樣便于及時發現問題和得到糾正，將損失減少到最小，保證項目目標的實現。4.4 根據科技項目的不同層次和重要性，采取不同的監管形式。從項目的科技經濟關聯度，依據項目的重要性、急迫性、樣板性、復雜性和經費數額等，可將計劃項目分為三個級別：“重大、重要、一般”，對不同的級別，監控關注的程度不同，方式不同，以提高效率降低成本。對于重大項目（重大計劃、重大專項等），大多關系到科技經濟結合的大項目，資金投入較大，應作為重點監管的項目。對于重要項目和一般性項目，其監控力度比重大項目降低一定的檔次。委托專業的中介機構進行監管，以保證監