1、傳統農區制約農民收入增長的主要因素    對3個縣的調查表明，近年來農業增產不增收的現象比較明顯，鄉鎮企業陷入困境，農民外出打工又受到多種因素的制約，農民收入的增長速度大大減慢，有些地方甚至出現了農民收入下降的趨勢，農民增收難的矛盾異常突出。調查表明，在農產品的供求關系發生重大變化，幾乎所有農產品都呈現出階段性供過于求的背景下，農民收入的增長越來越受到一些長期性、根本性因素的制約。一、糧食價格持續低迷，糧食生產幾近入不敷出的格局從糧食投入產出的數據來分析，90年代末期，糧食市場價格的持續低迷，加上物質費用和農民種地負擔的大幅升高，使得農民種糧的純收入水平

2、大大縮減。2000年，襄陽縣種植水稻的畝純收入率基本為零。種植小麥已經處于虧本狀態，1999年虧本尤其嚴重。種植玉米也嚴重虧本，1999年和2000年畝純收入率僅分別為-32.43%和-18.32%。這還沒有考慮勞動力成本。如果考慮勞動力成本的話，虧本幅度更大。泰和縣90年代晚秈稻生產的效益也經歷一個先增加后減少的過程。1991年，每畝的純收入為104.25元，到1998年增加到331.57元。到1999年，晚秈稻的生產效益開始下降，畝純收入為146.46元，不及1998年的一半。雖然2000年生產效益有所回升，但仍然只有202元。根據泰和縣的標準，2000年每畝晚稻生產平均需要日16.8個勞

3、動工，平均每個工日10.56元，勞動工日作價177.41元。如果考慮這一因素，則2000年種植晚秈稻基本上不賺錢。二、農產品銷售不暢，農業結構調整的效益難以充分發揮盡管3個縣農業結構調整都有了一定的進展，但從總體上來看，農業結構調整的深度和力度都不夠，結構調整對農民增收的帶動作用還遠遠沒有發揮出來。3個縣，農業結構調整面臨的突出困難是農產品銷售不暢。以優質稻為例，在泰和縣，我們發現，并不是糧食品種優質化了，結構調整就成功了，糧食價格就上去了。1998年以前，泰和縣的優質稻米最高價格高達11.5元/斤。因此，為了增加農民收入，泰和縣大力推廣了優質品種。隨著優質稻種植面積的快速增加，到2000年早

4、稻優質品種率已經達到60%，晚稻優質品種已經達到70%以上。之后，優質稻的價格大幅度下跌，而常規稻米則仍可維持較高的價格水平。到2001年夏季，優質稻米的價格下降到了0.610.62元/斤，而常規早稻米的價格則恢復到0.45元左右。究其原因，主要在于常規早稻米具有市場需求。再如泰和烏骨雞，1995年前后，市場價格暴漲，銷售形勢好，根據當時市場測算，每只烏骨雞可盈利2元。于是全縣養雞一哄而上，不到1年烏雞市場價格急劇下滑，導致全縣百分之八九十的專業戶虧損嚴重，難以為繼，有的不得不含淚搗毀雞舍、宰殺母雞。在居民恩格爾系數和食品的收入彈性系數明顯下降，而人口的城鄉分布格局并無多大變化的背景下，農業增

5、長越來越面臨著強烈的市場需求約束。在傳統農區，如果不在開拓農產品市場上下功夫，僅靠傳統的經驗，即農產品的增產和提價，以及一般意義上的農業結構調整，顯然已經不足以解決農民增加務農收入所面臨的困難。三、農村就業不充分,人口資源配置結構嚴重失衡農村勞動力大量剩余是傳統農區面臨的一個基本問題。目前勞均耕地襄陽縣為2.4畝，鄢陵縣為2.8畝，泰和縣為3.5畝。而每個勞動力一般可承擔水田45畝,或是旱地10畝，以此計算，3個縣存在十幾到二十幾萬的農業剩余勞動力。此外,還有季節性的剩余勞動力。一般是“四個月種田，七個月休閑”。農業的技術進步，使種植業的用工量趨于減少，這又剩余一部分勞動力。按襄陽縣農業局19

6、91年以來的調查，近十年來五種主要糧食和經濟作物的畝用工，除小麥下降較少外(減少4.5%)，其他都下降了1229%。全國的趨勢也是如此，19902000年全國稻谷、小麥、玉米、油菜、棉花平均每畝用工一般下降了2934%。從3個縣調查看，近年來，縣域內的國有企業虧損、破產增加，提供就業機會的能力大幅度下降。襄陽縣提供的材料顯示，縣直的34家企業資產負債率大都在100200%之間。34家企業共欠銀行本金10億元，企業人均負債3萬元。據縣勞動局提供的數字，2000年縣屬企業職工月平均工資為382元，實際上有50%的職工已不在本崗位，自謀生路。34家企業中只有9家能正常生產、4家停產、21家不能正常生

7、產。襄陽縣主管領導認為，現在中央的政策是管大不管小，而縣級沒有國有大中型企業，地方中小企業的生存環境差，基本處在銀行不貸款、政府不扶持、職工不出資的境地。從1997年起，隨著宏觀經濟形勢和政策的變化，鄉鎮企業處在產品結構調整、內部轉換機制和嚴峻的市場競爭之中，加上鄉鎮企業本身的問題，鄉鎮企業發展開始走向“低谷”，吸收農民就業的能力已大大下降。不僅如此，盲目發展鄉鎮企業，給銀行造成了大量的不良貸款，也使各級財政背上了沉重的債務。襄陽縣是湖北省鄉鎮企業比較發達的一個縣，鄉鎮企業產值在全省居第二位。鄉鎮企業吸收了10多萬農村富余勞動力，每年可以提供1600萬元的地稅收入。鄉鎮企業在發展初期主要靠國家

8、稅收的優惠和財政周轉金的支持。隨著國家稅收政策的規范化，稅收優惠的減少，財政周轉金的取消，以及市場環境的變化，加上鄉鎮企業本身的問題，從1997年起，鄉鎮企業發展開始走向“低谷”，紛紛破產、倒閉。鄉鎮企業在為農民提供就業機會方面的地位已嚴重削弱，農民來自鄉鎮企業工資收入的增長率已顯著下降。1997年全縣鄉鎮企業年總產值達274億元，到2000年，產值下降到175億元。調查中發現，鄉鎮企業有很大的“泡沫”。縣里的主管干部講：現在鄉鎮企業的數字仍有60%的水分。我們調查的一個村，村辦企業產值報了1200萬元，實際只有40萬元左右。從襄陽情況看，倒閉后的鄉鎮企業給地方財政帶來了沉重的債務包袱。全縣鄉

9、鎮企業轉嫁到財政負擔的債務總額在5302萬元以上。全縣村一級因開辦企業負債1.34億元。有的基層干部講，鄉鎮企業由財政的支柱變成了財政的壓力。在河南省鄢陵縣的調查中發現，鄉鎮企業情況發展的特點和問題與湖北襄陽縣有相似之處。2000年全縣鄉鎮企業共有8059戶，從業人員5.1萬人。全縣鄉鎮企業總產值48億元，增加值11.7億元，實現利潤59787萬元，稅金4443萬元，上繳財政2500萬元。我們在調查中了解到，現在鄉鎮企業的總產值“水分”仍然不少。當地兩個鄉的領導講，“鄉鎮企業的數據都是應付上級的，實際不是那回事”。縣鄉鎮企業主管領導也承認統計數據有一定的“水分”，但“這是上面的指標任務，不能怪

10、我們，指標是層層下達的。”鄢陵縣鄉鎮企業(包括個體私營企業)吸納就業1990年為59740人，1994年增加到近7萬人，此后出現下降，到2000年，吸納就業僅為51404人，比1990年還降低14%。泰和縣近5年鄉鎮企業沒有發展，鄉鎮就業人數也出現下降。傳統農區鄉鎮企業發展緩慢，究其原因，有以往以行政方式辦企業及企業制度問題造成的失敗，有當地農民購買力薄弱和市場不景氣的影響，也有農業半自給經濟環境下人們缺乏辦企業所要求的市場觀念、技術和經營管理素質的制約。導致目前傳統農區農業剩余勞力就業門路狹窄，農民增收缺乏新的增長源。四、農民負擔總體水平過重，收入越低的農戶負擔越重根據我們對3個縣的抽樣調查

11、，三縣農民人均純收入是2103元，而人均負擔量是252元，負擔量占農民人均純收入近12。這個水平相對于其他地區并不算特別沉重。但是值得注意的是，在人均收入不到1400元的襄陽，人均稅費負擔總額為389.37元，農民負擔占純收入中的比重高達28。由于農民的負擔與農民經營的耕地面積總是聯系在一起的，因此，通過分析農民負擔與耕地面積之間的關系，在一定程度上也可以揭示農民的負擔狀況。從三縣的調查情況來看，畝均純收入為407.31元，畝均農民負擔為109.44元，畝均負擔占畝均純收入的比重為26.87%。這樣，在扣除各種負擔以后，如果考慮勞動力成本，種地基本上就不賺錢了。  表1襄陽

12、、鄢陵和泰和縣樣本戶種植業負擔情縚  從調查農戶看，越窮的農戶相對負擔越重。人均純收入在500元和1000元以下的農民，人均各種負擔占人均純收入的比重高達36.22%和38.50%。這個負擔水平相對于任何行業的勞動者都過于沉重。人均純收入在10002000元的樣本農戶，人均各種負擔占農民人均純收入的比重為20.42%。而人均純收入在20003000元和30005000元的農戶，人均各種負擔占農民人均純收入的比重則為7.87%和8.12%，人均純收入在5000元以上的農戶，負擔水平為4.17%。可見，即使總體的稅負水平并不高，但由于越窮的農戶所要承受的稅費越高，所以農民負擔問

13、題依然嚴重。  表2不同收入水平農民負擔狀況比較  根據調查所收集到的近10年有關數據進行計算后發現：從一個較長的時期平均來看，農民負擔連年增長的趨勢并未扭轉，而且，個別項目的增長率更超出我們的想象。比如，鄢陵全縣農業特產稅19922000年間平均每年遞增43.2%，而大馬鎮則高達54.8%！鄢陵全縣和馬坊鄉、大馬鎮以及襄陽縣的太平鎮的“三提”和“五統”均以兩位數的增長率遞增，最高的鄉鎮年均遞增率分別接近20%和30%！五、縣鄉財政嚴重入不敷出，財政危機直接轉化成農民負擔在調查的3個縣中，泰和縣財政情況較好，就該縣目前財力而言，財政是典型的“吃飯財政”,

14、只能勉強保證工資的發放。鄢陵縣的日子要比泰和難過，財政已到了即使什么都不干，工資也無法保障的地步。襄陽縣財政狀況是最困難的，實際上已成為“半饑餓”財政。從調查情況看，縣鄉財政都很困難，但鄉鎮財政的困難要比縣直財政大得多。鄉財政已不是傳統意義上財政收入保工資的“吃飯”型財政，已經惡化為一種運轉更為艱難的“討飯”型財政。由于財政信用程度下降，“討飯”也越來越難，鄉財政實際上已接近崩潰的邊緣。調查中，許多縣鄉干部叫苦連天、怨聲載道，有人把縣鄉財政困難狀況寫了一副對聯，始則：拆東墻補西墻，墻墻是洞；借新債還舊債，債債不清。繼則：拆東墻補西墻，無墻可拆；借新債還舊債，無債可借。橫批：日子難過。縣鄉財政大

15、范圍的出現入不敷出，說明相當一部分縣市都面臨嚴重的公共財政危機。縣鄉政府普遍面臨的公共財政危機，對農業和農村經濟的發展造成了一些嚴重的后果。通過這次調查發現，農民負擔狀況與縣鄉財政困難是聯系在一起的。縣鄉財政危機對農業和農村經濟發展的影響突出表現在：首先，縣鄉財政入不敷出導致基層政府對農民過度征稅。從3個縣來看，農業稅收在鄉鎮財政收入中占有重要地位。2000年襄陽縣農業四稅占鄉鎮財政收入的比重為44.5%，泰和為27.6%，鄢陵為50.7%。如果考慮到工商稅收中的屠宰稅來源于農村養殖業的因素，涉農稅收在鄉鎮財政收入中的份額則更大。調查發現，近年來，由于工商稅收增長難度大，財政壓力較大，鄉鎮政府

16、為維持日益龐大的機構運轉，不得不用農業特產稅等稅目來彌補其他稅源的不足。因此，不斷加大農業特產稅的征收力度。調查發現，農業特產稅一般采取按人頭平均分攤到戶的辦法，征收過程中出現了較大的隨意性，據實征收流于形式，征過頭稅的問題相當嚴重。襄陽縣現有農業特產稅源據測算為850萬元，但年度任務卻為4600萬元，稅源僅占任務的18.48。當問及為什么下達這么高的稅收任務時，縣地稅局和農稅局的負責人講，下達農業特產稅任務不是以農業特產稅實際收入為依據，為了保吃飯，現在完全是“以支定收”，下達的地稅任務完全是脫離實際的，遠遠超出了企業和農民的承受能力。農業特產稅已成為地方稅中增收潛力較大的稅種，已演變成增加

17、農民負擔的新渠道。其次，在沒有稅收立法權的情況下，為了滿足各種開支的需要，地方政府就不得不借各種名義向農民收取各種費用，從而使得農村亂集資、亂收費、亂攤派急劇膨脹，使農民非稅收負擔急劇增長。“費大于稅”現象普遍存在，“三亂”和收費加碼問題嚴重。從3個縣的總體情況看，在農民負擔的稅費總額中，稅不到1/3，而費超過了2/3，其中不規范的收費和集資占農民負擔總量的1/3，“三提五統”則超過了1/3。簡言之，三個部分的比例大致是111。即使我們分開3個縣來看，稅收比重最大的泰和縣也只有46，不到一半。而“費大于稅”最為嚴重的是鄢陵縣，在所有的負擔中，稅收只占18，有82是面向農民的各種收費。由此可見，

18、費大于稅是一個普遍的事實。分縣來看，在湖北襄陽縣，不規范的收費和集資占到農民負擔總額的39，而在河南鄢陵縣和江西泰和縣，這個項目的比重分別只占23和2。這個差別表明，在不同的地區，農民負擔的結構極為不同。這種狀況當然與地方政府對于不規范收費和集資的監管力度有關。在管理較為嚴格的地區，這種收費占農民負擔的比重就比較小。縣域之間的結構差別反映出，雖然中央政府對于稅收和收費尤其是“三提五統”有明確的規定，但是地方政府在執行中卻存在明顯的偏離。僅在這中部地區人均收入相近、產業結構相類似的3個縣中，稅費結構的差別就如此之大（稅收分別占28、18和46）,我們可以想見，在全國范圍內此種差別該有多么突出了。

19、再次，縣鄉財政壓力迫使基層政府大規模舉債。襄陽縣直接的財政債務為28925萬元，占2000年全縣實際可支配財政收入的140.3%。鎮級負債2000年清查時為3.3億元，2001年6月清查為4.1億元，全縣17個鎮都負債，鎮級平均負債2411萬元。泰和縣財政債務為9000多萬元，占可支配財政收入的57%。鄢陵縣縣鄉兩級財政共負債1.4億元，其中縣財政負債1000多萬元，主要是鄉鎮負債。我們調查的大馬鄉2001年財政累計凈負債達446.7萬元，馬坊鄉債務是556萬元，這兩個鄉鎮財政債務占實際可支配財力的比重分別為295.4%和370%。村級債務與縣鄉財政困難也有密切關系。從12個村莊的調查情況看，

20、縣鄉政府對村莊一級幾乎沒有任何的財政補助，村莊都是財政凈流出。每個村莊平均繳納的稅費為39.7萬元。村一級收入主要有村提留款、村辦企業上交承包費、集體土地出租收入、集資款等。平均每個村莊收入只有9.5萬元。調查的12個村莊有10個負債，平均每個村負債35.1萬元。調查發現，村級組織的大量負債實際上用來彌補縣鄉財政的缺口。襄陽縣全縣村級共欠基金會1.2億元，共向個人借債7.1億元，這些債務中用于為農戶墊付稅費形成的村級債務為4.4億元，占全縣村級債務的47.8%。12個村的債權為226.5萬元，平均每個村18.9萬元。這些債權主要是農民欠交的稅費款，大部分是很難收繳回來的。最后，縣鄉財政危機使縣

21、鄉政府無力提供農村最基本的公共服務,很少能造福于民。由于財政困難，在保證工資發放和運轉后，縣鄉政府已無財力干其他事情。農村義務教育的投入主要來自農民交納的稅費和教育集資。19902000年期間，在襄陽縣教育經費中，各級財政預算撥款占40.7%，其中鄉級財政占34.36%，縣財政占6.25%，省級以上專款僅占0.1%。鄉鎮最弱的一級財政承擔著發展農村義務教育這一最繁重的任務。目前，縣鄉財政對衛生部門實行差額撥款，只負擔衛生部門人員工資的15%左右，而上級財政對縣鄉衛生事業的投入幾乎沒有，導致鄉村衛生服務機構設施條件差，提供的衛生服務質量不高。在經濟利益的驅動下，醫療費用急劇上漲，農民的醫療負擔相

22、當重，導致很多農民支付不起就診和住院所需的醫療費用。調查的3個縣農民完全處于自費醫療的狀況，農民看不起病和因病致貧的問題比較突出。財政危機向農民的轉嫁，使基層政府與農民處于利益尖銳對立的狀態，已成為可能引發農村政治和社會不穩定的重要因素。一些基層干部講，他們肩上壓著兩副重擔，一副是減輕農民負擔，另一副是保證干部教師工資發放。財政供養人員工資主要來自向農民收取的各種稅費，要減輕農民負擔，工資發放就無法保障；要保工資發放，農民負擔就減不下來。在這種情況下，基層政府與農民的關系越來越成為一種實質性的對立關系。六、農業和農村發展所需要的中小型基礎設施投資嚴重不足對襄陽縣農業投入情況的調查表明，由于財政

23、困難，農業投入總體狀況在惡化，特別是地方財政對農業的投入更是令人擔憂。襄陽作為一個擁有140萬人口的農業大縣，財政每年支援農業生產支出只有1000多萬元，相對于農業發展的要求，顯然是杯水車薪，少得可憐。調查發現，縣財政支援農業生產支出數字除了每年近20%的上級撥款外，剩余的80%都是虛數。1997年至2000年，財政支農的虛數達到4310萬，相當于實際支出的4.3倍。縣財政局的人講，按照農業法規定，財政每年對農業投入的增長幅度應高于經常性財政收入的增長幅度，不虛增財政支農支出，財政預算方案在每年的人代會上就通不過。該縣反映，中央出臺的各種法定支出比例太多太大，如教育支出增長要高于可用財力的增長

24、；“科技三項費”支出要達到總支出的1，并且要適當增長；文化事業費支出要達到總支出的1；農業支出要高于經常性財政收入的增長等等，這些法定支出項目已占到每年全縣新增財力的40以上，地方財政已難以承受。實際上，全縣每年的可用財力增長僅8%左右，新增財力連行政事業單位人員工資都保不了，根本無法保證法定支出。現行行政體制下，人員和機構惡性膨脹，使財政預算的約束無能為力，而法定支出太多，又肢解了預算。從襄陽縣近年來的實際情況看，縣鄉財政主要是保證本級農業行政事業單位的運轉，對農業和農村經濟發展的支持主要依賴中央和省一級財政的支農專款，縣鄉本級財政對農業幾乎沒有多少投入。中央和省一級的財政支農專項資金，一般

25、都要求地方提供一定比例的配套資金。從調查情況看，地方配套投資到位率低，已經成為影響農林水利等基本建設項目順利實施和提高投資效益的重要問題。襄陽縣是國家商品糧基地縣，1998年至2000年該縣還被列為鄂西北重點農業綜合開發縣之一。對農業綜合開發和商品糧基地建設，國家每年都給予一定的資金支持，同時要求地方財政要有相應的配套資金。調查發現，中央的專項資金基本上都能到位，而地方配套資金到位率很低。襄陽縣作為國家商品糧基地縣，五年來，累計完成國家商品糧基地項目投資2002.35萬元，占計劃投資的76.25%，其中，中央投資1249萬元，省投資87萬元，市縣投資56萬元，以勞折資610.35萬元。中央專項資金到位率達到