1、地方性市政工程項目管理模式探析【提要】本文從市政工程項目管理主體、組織結構、質量控制等方面進行分析，總結了一套可實際推廣的項目管理方案。相比于一些學術性很強的論文，本文更著重于在我國社會主義初級階段國情下項目管理的可實施性。 關鍵詞:市政工程；項目管理 市政工程項目管理的現狀市政工程一般屬于政府投資項目，它不能直接給投資者帶來經濟效益，但是發展經濟必不可少的基礎設施。隨著我國城市化進程的加快，市政設施建設已成為地方政府工作的一個重要內容。但是由于市政工程管理經驗的不足，許多地方政府在項目管理中力不從心，工程質量問題頻發，工程進度難以推進。在激烈的市場競爭中，誠實守信、注重質量的施工企業往往難以

2、中標，而通過惡意壓低報價中標、在施工中偷工減料的小施工隊伍卻在地方市政建設中大行其道；坊間流傳一句笑言：殺豬的改行也能當項目經理。地方市政項目的頻繁上馬，給政府部門提出了更高的管理要求：市政工程的建設到底該如何管？項目管理主體的選擇項目的按建設機制可分為自建制和代建制。自建制指由使用單位自行籌建組織基建班子，實行工程建設“自建、自管、自用”的機制。在市政工程方面即指負責投資的政府部門自建、自管的機制，它的項目管理方就是政府部門，對項目的管理是以行政的方式實現的。在“自建制”的項目管理機制下，由于項目管理方沒有專業管理團隊，缺乏足夠的管理經驗，項目管理水平十分有限；由于建管不分，容易造成效率底下

3、、滋生腐敗。隨著建設市場的不斷完善，自建制逐漸退出工程項目管理的舞臺。除此之外，自建制中采用“建設項目工程總承包”的發包模式下，具有工程總承包資質的企業就是項目管理主體。我國具有非常獨特的國情和市場條件，建設市場管理體制尚處于摸索之中，法制和社會秩序尚不完善，建設市場信用體系不健全，采用“建設項目工程總承包”模式具有相當大的風險。在這種模式下，政府部門很少對工程進行干預，工程總承包單位以最大化經濟效益的管理原則對項目進行管理，往往在“交鑰匙”之時，政府建設部門才發現，建成項目與預期相差甚遠，這種情況將給政府帶來嚴重的負面影響。因此，“建設項目工程總承包”模式并不適合在一般市政工程中推廣。代建制

4、是政府主管部門對政府投資的基本建設項目，按照使用單位提出的使用、建筑功能要求，通過招投標的市場機制選定專業的工程建設單位(即代建人)，并委托其進行全面工程建設，建成后經竣工驗收、備案，移交給使用單位的項目管理方法。代建制的項目管理方為專業的工程建設單位，目前它有如下三種模式：“委托代理合同”模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業主”，由“項目法人”（或“項目業主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。上海、廣州、海南、合肥等地多采

5、用此模式。“指定代理合同”模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。重慶、寧波、廈門、貴州等地多采用此模式。“三方代建合同”模式。政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。北京、武漢、浙江等地多采用此模式。在市政工程方面，政府一般為項目建成后的使用或維護單位，故“三方代建合同”模式在市政方面與“委托代理合同”模式并無太大差別。市政項目的建設工期、施工質量牽涉到市民的切身利益，建設過程常常暴露在老百姓的眼皮底下，工程的好壞直接影響到地方政府的形象。而在建設中不僅要求項目管理單

6、位有強大的協調能力，同時要有專業的工程建設經驗。以道路工程為例，道路工程實施過程中可能出現的管線遷改問題，管線新建管線的埋設問題，就需要對各個部門進行協調；而對各個分部工程的統籌安排，對工程的質量控制則需要深厚的專業知識。因此，在代建制項目管理機制下，具有強大政府背景的工程管理公司是項目管理主體的最佳選擇。它不參與具體的工程建設，不以經濟效益作為項目管理的指導思想；可以通過政府權威與涉及施工項目的各個責任主體進行工程協調；擁有一支懂工程的專業隊伍。項目管理的組織結構項目管理的組織結構可以分為三種：職能組織結構、線性組織結構和矩陣組織結構。為了表述清楚，我以一個有四條道路（四個項目組）的路網工程

7、為例，來分析幾種組織結構的優劣：職能組織結構從職能組織結構的圖可以看出，道路組、管線組、綠化組均可以對每個項目組發出指令，它最大的弊端在于每個項目組有多個指令源（即常說的多頭管理），而其中有些指令可能是沖突的。比如在管線埋設施工過程中，道路組可能對項目組一發出指令：對溝槽進行回填；而管線組很可能對項目組一發出指令：停止管道埋設。兩者命令出現沖突時，不得不由項目部來決策。線性組織結構線性組織結構中，有效避免了職能組織結構的指令沖突問題，但在市政工程項目管理中，它需要更多的工程管理人員。矩陣組織結構在矩陣組織結構中，每一項縱向和橫向交匯的工作指令都來自兩個部門，有兩個指令源，可以通過指定以橫向或縱

8、向工作部門指令為主，來避免指令的沖突。比如在管道埋設過程中，項目組一認為管道埋設質量有問題，應停止埋設；而道路組認為工期緊張，應盡快回填。此時，道路組的指令將被取消。顯而易見，三種組織結構中，矩陣組織結構更適合于市政工程項目的管理。項目的質量控制。項目管理的主要任務是安全、投資、進度、質量等方面的控制，而工程質量控制更是市政工程管理中的難點。由于市政工程的特殊性，在工程建設中存在著這樣一個不合理而又普遍的現象：施工單位在投標時壓低報價中標，施工過程中偷工減料；項目管理單位（為便于理解，下文表述為“業主方”）與監理單位嚴厲監督卻不發返工與停工通知書，在竣工時為了盡快交付使用甚至不得不幫助施工單位

9、編造假的合格數據。很顯然，大面的返工不僅影響到工程形象，而且會影響到工期，在施工單位遭受損失的同時，項目管理單位及工程負責人都要受到處罰；相比起來，工程質量方面的問題，往往在一年或幾年以后才顯現，相關人員受處罰的可能性要小很多。為了避免上述“怪”現象，筆者在工程實踐中認真總結，歸納出以下一些管理措施：對于市政建設項目較多的情況，可對關鍵部位、關鍵工序的材料采用甲供或指定分包。項目招投標中，常有一些沒有實力的小施工隊伍通過低價中標，將技術要求高工序則低價分包給專業隊伍施工。小型施工單位始終以經濟利益最大化為導向，所選擇的分包單位信譽低下，產品質量很難得到保證。業主可以酌情選擇指定分包。仍然以道路

10、工程為例，道路質量控制中主要有以下幾個重要工序：1、溝槽回填及高路堤的回填；2、路面基層；3、路面。而整個道路工程中，質量難以控制、施工單位最容易通過偷工減料謀取暴利的工序有：1、路面基層；2、路面。由此可見，路面基層與路面兩個工序是質量控制的重點。在路面基層與路面兩個工序上，業主方可以將多條道路進行捆綁對外招標，為道路項目選定分包商。進行指定分包的優點在于：關鍵工序分包后，潛在的偷工減料預期大大降低，小施工隊伍惡意低價中標擾亂建筑市場的情況少了；業主通過更嚴格細致的招標條件可引進施工水平高的專業隊伍，大大降低了施工過程控制中的質量管理難度。除了路面基層與路面外，側石、檢查井蓋座等材料亦可進行

11、甲供。通過甲供，不僅能對材料的外觀、各項指標有更精細的控制，而且也能保證各條道路外觀的整齊劃一。業主深入一線控制質量，盡可能避免資料造假在目前的市政建設市場環境下，項目的監理單位在質量控制中發揮的作用十分有限。相比起來，業主由于直面政府方面的壓力，在質量控制方面要更加敬業。業主應常駐施工現場，在關鍵部位、關鍵工序進行旁站，監督工程質量。可在土工試驗中應全程跟蹤，以試驗數據作為質量控制依據。借助政府方面的權力，加強對施工隊伍的約束。許多小施工隊伍憑借“人有多大膽，地有多大產”的一股闖勁，通過掛靠等欺詐手段取得中標資格，而在施工時卻完全沒有施工能力。在此種情況下，業主應及時與中標單位的實際主體部門溝通，借助住建委的權力采取強制措施要求改正錯誤，更換正規的施工隊伍；仍難以湊效的，在招標部門和審計部門的配合下更換施工隊伍或重新招標。根據筆者經驗，因考慮工期因素而對小施工隊伍姑息縱容，不下決心更換施工隊伍的做法只會既誤質量又誤工期。對于重