1、淺析失業保險制度的問題與改革思路10信息管理與信息系統 L11014012 錢強飛 摘要我國的失業保險制度在保障失業人員的基本生活和促進就業方面發揮著重要的作用,但是,該制度在很多方面還存在著問題,需要進一步調整以更好地發揮其功能。關鍵詞失業保險,失業預防,促進就業一、我國失業保險制度存在的問題我國失業保險制度自 1986年建立至今,已有二十多年的發展歷史,在這期間,經過幾次修正和完善,失業保險制度發揮了多方面的積極作用。首先,有效地保障失業人員的基本生活。其次,促進失業人員就業。再次,支持企業改革。但是,現行的失業保險制度畢竟已經實施了十多年的時間,制度出臺時的經濟社會環境已經有很大變化,失

2、業保險制度在實施過程中暴露出很多問題,極大地影響了失業保險的保障作用,概括起來主要表現在以下幾個方面:(一失業保險覆蓋范圍狹窄按現行的失業保險條例規定,失業保險的適用范圍包括城鎮企業、事業單位職工,覆蓋范圍狹窄。這具體表現在:一是失業保險只覆蓋城鎮,明確地將農村勞動力排除在外,這意味著占人口絕大多數的農民沒有失業保護。二是盡管在名義上,失業保險的適用范圍包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業等管理的事業單位,但是實際上,目前我國參加失業保險的人員絕大部分是國有企業的職工,多數鄉鎮企業、外商投資企業以及私營企業職工沒有納入失業保險,致使這些人有險無保。(二失業保險金給付水平過低失業保險條例規定

3、,失業保險金的標準,按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的原則確定。從近幾年的實施情況看,失業保險金水平通常為最低工資的60%80%。失業保險金給付水平過低,造成很多負面影響。一是過低的失業保險金無法保障失業者的基本生活。二是失業保險金水平與失業前工資收入脫鉤的設計,不符合失業保險權利與義務對等的原則。(三失業保險的費率設計不合理我國現行失業保險制度規定,所有參保單位按照統一的失業保險費率繳費,這就忽視了不同行業、不同企業失業風險的差異性,這樣有失公平。而且,統一的費率制度在一定程度上也制約了失業保險費的收繳。因為對失業風險低、就業關系穩定的行業來說,員工失業領取失業保險金的

4、機會很小,所以他們參加失業保險的動機和愿望較弱,于是常常逃避繳納失業保險費的義務,從而導致失業保險基金的流失。(四失業保險統籌層次低失業保險條例規定,“失業保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌;其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府規定”; “省、自治區可以建立失業保險調劑金,統籌地區的失業保險基金不敷使用時,由失業保險調劑金調劑、地方財政補貼”。雖然解決了統籌地區資金不足的問題,但失業保險基金在不同省市進行調劑仍然十分困難。如經濟發達地區就業形勢較好,失業保險基金的結存量較大,而欠發達地區失業保險基金卻收不抵支,從而出現了基金總量結存和區域基金短缺并存的局面,削弱了失業保險分散失業風險的功

5、能。(五失業保險缺少失業預防功能失業預防是針對可能出現的失業風險預先采取措施進行防范。失業保險條例規定失業保險保障基本生活、促進就業的功能,卻沒有失業預防的功能。具體表現為當中小企業面臨困境、急需資金幫助其抵御風險、穩定職工隊伍、防止規模性失業時,現行制度卻不能予以支持。可見,目前我國的失業保險制度著重對失業者的一種事后補救。實際上,失業保險作為應對失業風險的制度安排,不僅要保障失業者的基本生活,更要從源頭上幫助和支持企業穩定勞動關系,以達到控制失業、減少失業的目的。(六失業保險促進就業的功能不足現行失業保險制度有兩大功能,即保障失業者的基本生活和促進就業。但實際上,我國失業保險偏重于單純的生

6、活保障,促進就業的功能發揮很不明顯,這一點從失業保險基金的支出結構就可看出來。而同時,由于失業保險基金無法發揮其作用,造成我國失業保險基金收入的增長遠遠快于支出,資金結余越來越大, 2010年年末基金累計結余 1750億元。二、調整我國失業保險制度的思路(一擴大失業保險的覆蓋范圍目前,我國正面臨著城鎮各類企業失業職工和農村剩余勞動力不斷擴大的趨勢,因此,擴大失業保險的覆蓋范圍,逐步把全部勞動者都納入失業保險,這不僅是進一步發揮失業保險作用的要求,也是推動企業改革、建立統一有序的勞動力市場的需要。在具體操作上,首先敦促那些在制度覆蓋范圍內、應該參保但尚未參保的企業參保,隨著市場經濟體制改革的推進

7、,再逐步覆蓋那些目前尚未正式納入制度范圍的群體包括城鎮個體就業人員、靈活就業者、自由職業者等,實現城鎮失業保險全覆蓋,待時機成熟,再將農村勞動者納入失業保險覆蓋范圍。(二重新確定失業保險金計算基準,增強失業保險保障基本生活功能我國現行失業保險個人繳費是以本人工資水平為基準的,而失業保險金水平卻是以最低工資為基準確定的,不僅待遇偏低,也不符合社會保險權利和義務對等的原則。因此,有必要改變目前失業保險金標準與最低工資掛鉤計算的辦法,改統一標準為失業前工資水平的一定比例來確定失業保險金標準,同時對最高和最低標準進行適當的控制。譬如,按照失業者失業前一定時間平均工資的 50%確定其失業保險金標準,下限

8、不低于最低工資標準的 70%,上限不高于 150%,實行差別待遇。這不僅可以提高失業保險金的總體水平,為失業者提供更好的保障,而且可以更好地體現權利和義務相對應的原則。(三改變統一費率,實行差別費率要求所有參保單位用統一費率繳納失業保險費,既違背了責任對等原則,也不利于有效地征繳失業保險基金。在這方面,我國可以借鑒國外的經驗,根據失業風險大小采用差別費率,使參保單位負擔相對公平合理。解雇人數多、失業風險越大的單位,應該為失業承擔更多的責任,適用更高的費率,而解雇人數少的單位則適用較低的費率。這樣不僅可以提高就業關系穩定的企事業單位參與失業保險制度的積極性,還可以約束雇傭關系不穩定的企業使用勞動

9、力資源的隨意性,從而穩定就業,緩解社會失業壓力。(四提高失業保險統籌層次一般地,統籌層次越高,失業保險基金的調劑余地就越大,基金的使用效益就越顯著,就能更好地分擔失業的風險。因此,有必要改變目前“市級統籌、省級調劑”的狀況,而采取“省級統籌,中央調劑”的模式,失業保險基金在省級統籌并在中央建立國家級失業保險調劑金,調劑金由各省、自治區、直轄市按照一定比例向中央繳納,在統籌地區的失業保險基金入不敷出時,由中央調撥資金進行補充,這樣就可以有效克服統籌層次偏低所帶來的弊端。(五增加失業保險基金支出項目,發揮失業保險預防失業功能失業保險是對失業問題的事后補救，而失業預防則是在事前 預防、調控失業的發生

10、。為了預防失業，很多國家通過多種方式 鼓勵企業縮小裁員規模或限制企業裁員。 如韓國對面臨困難但不 解雇員工的企業，提供員工停產工資 1/2 的資助。加拿大也有 類似的規定，當企業正常經營遇到困難時，通過失業保險提供最 長可達 38 周的 “工作共享 ”的辦法，對雇員提供收入支持， 幫助雇員避免失業等等。除此之外，加強職業教育和培訓也是預 防失業的重要方法，因此很多國家都非常重視。為了鼓勵開展職 業培訓，對舉辦培訓的企業提供一系列優惠政策，包括提供培訓 補貼、優惠貸款等。這不僅有利于提高勞動力的素質，促進經濟 的發展， 而且對預防失業、 穩定就業發揮了積極影響。 在這方面， 我國可以學習借鑒國外

11、先進經驗， 使失業保險不僅僅只充當事后 消極救助的角色，同時進行事前調控，在用人單位裁員之前就采 取措施穩定就業、預防失業。事實上，我國政府近年來在預防失 業方面進行了一些積極的嘗試， 2008 年，我國為了應對金融危 機對就業的影響，實施了一系列鼓勵企業不裁員、穩定就業的政 策，包括允許困難企業緩繳失業保險費，降低困難企業的失業保 險費率， 使用失業保險基金向困難企業支付社會保險補貼和崗位 補貼，不僅緩解了企業的資金壓力，幫助企業度過難關，而且， 通過采取崗位培訓、輪崗培訓等辦法，有效地控制了失業，取得 良好的效果。 因此，基于國際提供的有益經驗和國內進行的積極嘗試，可 以在以下幾個方面擴大

12、失業保險基金支出項目， 以發揮失業保險 預防失業的功能： 第一， 對用人單位所進行的轉崗培訓和技能培訓給予適當補 貼。轉崗培訓是用人單位為轉移安置富余人員，結合新的工作崗 位所進行的有針對性的培訓； 技能培訓是指用人單位為提高在職 職工的職業技能以取得國家職業資格證書所進行的培訓。第二， 對參保繳費達到一定年限的用人單位，在其生產經營不景氣時， 通過降低工資、縮短工時等手段實行崗位共享而不裁員的，由失 業保險基金給予一定期限一定比例的工資補貼。 （六）加大失業保險基金對再就業的傾斜，加強失業保險促 進就業功能 就業是解決失業問題的最好途徑，是失業者最好的保障，能 夠促進失業者再就業的制度就是最

13、好的失業保險制度。為此，許 多國家將失業保險基金用于資助創辦小企業， 有的國家還將失業 津貼轉為創業補貼， 如西班牙規定失業者如果從事任何自謀職業 活動， 都可以將其應領取的全部失業津貼一次性領取作為創業本 金。為了解除失業者的后顧之憂，有的國家還在一定時期內保留 失業者的社會保障權利。 如法國規定創業者在開業的頭幾個月時 間內繼續享受各項社會保障，包括失業津貼的權利。而我國現行 的失業保險制度在促進就業的支出項目上， 只有職業介紹和職業 培訓兩項，促進就業的功能很弱，因此，需要增加失業保險基金 在促進就業方面的項目,擴大失業保險基金在促進就業方面的支 出，使失業保險更好地與促進就業相結合。 第一，加大失業保險基金用于職業培訓的支出，增強培訓的 針對性和有效性，以提高培訓后的就業率。第二，對有條件的失 業者，用失業保險基金提供貸款貼息，或一定數額的小額貸款擔 保，或是允許一次性領取尚未享受的失業保險金作為創業資金。 第三