1、小城鎮人口狀況與小城鎮戶籍制度改革小城鎮問題是20世紀80年代初期中國學術界的一個研究熱點，主要的研 究成果是通過發展小城鎮，用“離土不離鄉”的方式解決中國農村的剩余勞動力 問題。然而在80年代中后期，隨著“民工潮”的出現，“離土不離鄉”的局限 顯得突出。近年來政府對城鎮化日益重視，希望通過在小城鎮實施戶籍制度改革， 促進中國的城鎮化。要了解小城鎮對周圍農村發展的作用，了解小城鎮的人口容量，就必須研 究小城鎮的人口問題。也只有對小城鎮的人口問題有比較深入的了解，才可能對小城鎮的戶籍制度改革有清楚的認識。一、小城鎮戶籍制度改革進程回顧農村改革后大量的農民進城謀生。因此1984年國務院發出國務院關

2、于農 民進入集鎮落戶問題的通知，允許農民自理口糧到縣城以下的集鎮入戶居住， 發給自理口糧戶口簿。這是對50年代以來戶口管理體制的一個重大突破。自理口糧對農民的吸引力不大，1990年全國自理口糧人口 428萬人，1993年只上 升到470萬人，出現這種情況的原因可能是小城鎮的經濟缺乏活力。以1993年為例，在自理口糧就業人口中，從事工業的占 %商業的占%服務業的占%建 筑業的占%交通運輸業的占%其他的占%從這個結構可以看出為小城鎮自身 經濟服務的就業人口占半數以上。 讓農民自理口糧到城鎮，而小城鎮給農民的機 會有限，因此吸引力也有限。1992年公安部出臺的關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知，

3、決定實行當地有效城鎮戶口制度，范圍是小城鎮、經濟特區、經濟開發區等，對象 是外商親屬、投資者、被征地的農民。在這一基礎上，1992年山東省政府出臺了“山東省地方城鎮戶口”政策，其他大部分地方采取的是“藍印戶口”這種更 加機動的戶籍政策。藍印戶口是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章為藍色而得名。擁有藍印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經過若干年后才能夠轉變為正式戶口。 最早采用藍印戶口的以中小城市居多， 在一些地方的小城鎮也實行藍印戶口。藍印戶口的條件和價值與城鎮的地位是緊 密在一起的，城鎮地位越高，得到藍印戶口的條件也越高。1997年在全國近400個小城鎮進行戶籍改

4、革試點。從1998年開始，各地 逐步開放小城鎮戶籍。在這方面，中西部地區開放的步伐邁得比較大。 例如1998 年貴州省在10個小城鎮進行試點，在貴州省公安廳的小城鎮戶籍改革試點方 案中規定，在小城鎮中有合法穩定的非農職業或者穩定的生活來源，有合法的 固定居所后居住滿兩年，就可以辦理小城鎮的常住戶口，并且不允許收取城鎮增 容費。20XX年中央和國務院出臺了關于促進小城鎮健康發展的若干意見，規 定對縣級市市區及以下的城鎮，只要有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農 民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口。 在這一政策的推動下，各地對小城鎮戶籍 的開放速度也相應加速。20XX年國務院批轉公安部關于推進小城

5、鎮戶籍管理 制度改革的意見，對小城鎮的戶籍改革進一步放寬，至此絕大多數小城鎮的戶 籍基本上對農民開放了。在開放小城鎮戶籍這場改革中，對開放戶籍促進城鎮化寄予了太多的希望。 其實從1997年開始小城鎮的戶籍試點改革到現在，小城鎮對農民的吸引力并沒 有明顯的增強，沒有出現大量農民遷入小城鎮的情況。例如1999年在安徽渦陽縣竟然要把城鎮戶籍以每個600元的價格攤派出售。河南省小城鎮的戶籍開放后， 對農民的吸引力不大，在一些改革試點小城鎮竟然沒有一個人申報。為什么小城 鎮的戶籍改革沒有引起大的反響，這從小城鎮人口狀況可以得到有益的啟示。二、小城鎮人口狀況關于小城鎮的人口統計比較混亂，不同的資料來源有出

6、入。資料不一致的 一個重要原因是統計口徑問題，按照中國的戶籍管理制度，一個鎮人口的身份至 少有兩種類型，農業人口與非農業人口，在一些鎮中則可能還有“自理口糧人 口”、 “藍印戶口”、 “地方城鎮戶口”等等。按照戶口所在地又可以劃分成本 地人和外來人口，而外來人口中又可以劃分為辦理了暫住手續與沒有辦理的兩類。 按行政區劃來劃分鎮人口，時常會產生誤導。因為大多數小城鎮的管轄范圍都比 較大，包含了大量的農村，容易夸大小城鎮的人口規模。目前小城鎮的范圍界定 也有待完善，因為在一些地方，隨著小城鎮的發展、城鎮人口規模的擴大、農村 工業的發展，鎮與周邊農村在地理上已經連成一片， 如果用原來的行政區域來計

7、算小城鎮的人口規模則容易縮小其實際的人口數量。鑒于上述情況，在本文中對小城鎮人口的描述分析存在一定的局限，只能是一種概況性的介紹。表1與表2是來自不同資料的全國性小城鎮人口資料，表 1是歷史性的回 顧，表2是時間剖面的狀況。表2的資料并不完整，缺了接近20XX個鎮的數據， 占當年全部城鎮數量的10%如果比較兩張表的數據，可以看出兩者之間在平均 人口規模上有比較大的差異，而在平均非農業人口規模上的差異比較小， 導致這 種差異的原因是統計范圍的不同， 前者是用鎮行政區劃統計，因此規模偏大，后 者用建成區，因此規模偏小。由于農業人口大部分居住在鎮的建成區外， 用行政 區與建成區不同口徑統計導致的差距

8、比較大。 又因為非農業人口主要集中在鎮的 建成區內，所以用行政區與建成區不同口徑統計導致的差距相對比較小。上述的 兩個資料都有缺陷，但是相比之下用建成區統計的資料更加符合實際情況。表1部分年份小城鎮基本情況附圖資料來源：中國統計年鑒（相關年份），中國統計出版社中國人口統計年鑒（20XX年），中國統計出版社，20XX年.中國人口年鑒（1985），中國社會科學出版社，1985年.根據表2中的數據，從60年代初期開始到改革開放前的20年間，全國小 城鎮在數量和人口規模上長期處于停滯狀態。改革開放以后，小城鎮的數量從 1980年不足3000增長到1999年接近2萬個，平均每年增長率為 %人口規模從 5

9、693萬增加到37637萬，平均每年增長率也為%雖然近年來小城鎮有較大的發 展，但是分析一下卻可以看出小城鎮發展有兩個問題。第一個是作為小城鎮主體的非農業人口，從1980年到1999年的平均年增長率只有%扣除了人口的自然 增長因素，小城鎮的非農業人口遷移增長率實際上是很低的。第二個是在1980年平均每個小城鎮有萬的非農業人口，到 1999年平均每個小城鎮的非農業人口 不到4000人。小城鎮非農業人口規模的縮小主要有三個原因，一是部分人口規 模大的小城鎮發展為小城市，二是新增加的小城鎮的人口規模小，三是因為戶籍 制度的限制，大量在小城鎮從事非農業生產經營活動的“農業人口”沒有被承認 是非農業人口

10、。表2 1999年各地帶小城鎮人口情況人/個地帶 平均人口 平均非農業人口平均勞動力人數 平均人員數東部5842241531551516中部511923782489857西部331214601676505全國5009216926121077說明：共17260個鎮資料，根據這些鎮的資料計算，下同。此表的人口指的是鎮區的人口。資料來源：中國農村鄉鎮統計概要20XX，中國統計出版社，20XX年。前幾年大量的縣城轉變為城市，導致剩下的小城鎮人口規模普遍不大，全 國大約70%勺小城鎮的人口規模不到5000人，非農業人口規模不到20XX人。小 城鎮人口規模超過2萬，或非農業人口規模超過1萬的小城鎮，占全部

11、城鎮的比 重在3%左右。從空間的角度看，小城鎮的人口規模以東部地帶為最大，中部次 之，西部最低。例如東部地帶小城鎮平均人口規模比西部高%東部地帶小城鎮平均非農業人口規模比西部高 根據17260個鎮的資料，在人口規模最小的20XX個鎮中，約50%西部地區表3 1999年各地帶小城鎮人口規模分布%附圖資料來源：中國農村鄉鎮統計概要20XX，中國統計出版社，20XX年。表4 1999年各地帶小城鎮非農業人口規模分布%附圖資料來源：中國農村鄉鎮統計概要20XX，中國統計出版社，20XX年。由于大部分小城鎮人口規模小，只要增加幾千人就可以讓不少城鎮人口倍 增，由此帶來生活環境惡化，就業機會減少等問題，因

12、此短期內大多數小城鎮人 口增長的空間不大。三、小城鎮人口中實際非農業人口估算在前面談到小城鎮發展過程中，大量從事非農業生產經營的“農業人口” 得不到承認為合法的非農業身份，這部分人在目前的城鎮人口中占相當大的一部 分。同時在部分小城鎮中存在大量的外來勞動力，在有資料的城鎮中，有1226個鎮的中的就業人數超過有當地戶籍的勞動力人數，表明大量外來人口存在。這種情況以東部居多，數量最多的分別是廣東、江蘇和重慶。如果大量實際從事非 農業工作者的身份得到確認，對城鎮戶籍管理有益，這些城鎮將是戶籍制度改革 的最大受益者。表5人數超過鎮勞動力總數的城鎮分布地區數量（個）比重（）東部650其中：江蘇143廣東

13、148中部270西部306其中：重慶135全國1226資料來源：中國農村鄉鎮統計概要20XX，中國統計出版社，20XX年。 到底小城鎮中有多少人口應該屬于非農業人口， 這是無法準確回答的問題， 因為在小城鎮中，有些家庭內部的成員可以分別從事農業與非農業工作，也有相當一部分人是同時兼職農業與非農業。 不過還是可以對目前小城鎮中實際非農業 人口規模作一大略估計，下面是估計的公式：期望城鎮非農業人口 = X（人員數+勞動力人數X）這一公式的基本思路是：第一，按目前中國城鎮的實際情況，每個非農業勞動力供養人（包括勞動力本人在內）；第二，在一個鎮內部的勞動力中至少有 10%勺人是從事行政管理、文教衛生、

14、商業和服務業，應該說10聽一比重可能偏低。用這一公式計算出的城鎮非農業人口規模，本文稱為期望城鎮非農業人口。 表6是根據公式計算的結果，從中可知全國小城鎮中，實際屬于非農業的人口要 比統計數多50流右，其中東部地區大約多 70%中西部則在30流右。要強調 的是這些期望可在小城鎮增加的非農業人口中，70%以上在東部地區。從期望可增加的小城鎮非農業人口數量上看，除了局部地區之外，小城鎮 非農業人口的增長并非是無限的，它受到小城鎮就業條件的限制。除了少數以交 通、旅游、集市貿易為主要產業的小城鎮之外， 大部分小城鎮人口增長在很大程 度上受到其發展的制約，只要沒有一定數量和規模的存在，讓小城鎮人口大發

15、展 是空中樓閣。根據表2中的數據，全國平均每個小城鎮只有大約1000人的員工。 東部地區多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而從表7的數 據中可知，全國接近40%勺小城鎮中，員工數量不足 250人，在西部地區這一比 重是接近60%從情況看，目前大部分小城鎮容納大量人口就業的前景并不樂觀。表6 1999年各地帶小城鎮非農業人口增長潛力萬人，%地帶實際非農業人口非農業人口期望可增加期望可增加非農業人口比重東部19351309中部1189334西部620177全國37441820注：期望可增加非農業人口= A類城鎮的期望非農業人口 -A類城鎮的實 際非農業人口A類城鎮指的是：期望非

16、農業人口實際非農業人口的小城鎮B類城鎮指的是：期望非農業人口V實際非農業人口的小城鎮期望可增加非農業人口比重二期望可增加非農業人口/實際非農業人口 資料來源：中國農村鄉鎮統計概要20XX，中國統計出版社，20XX年。 表7 1999年各地帶小城鎮員工人數規模分布%附圖資料來源：中國農村鄉鎮統計概要20XX，中國統計出版社，20XX年。 從期望城鎮非農業人口和小城鎮規模的分析中可以得知，通過戶籍制度改 革可以讓一些實際上已經在小城鎮工作的人得到戶籍，但是靠這類人口來增加小城鎮人口的作法在東部地區可以比較有效，在中西部地區的效果不大四、關于小城鎮人口與小城鎮戶籍制度改革的幾點討論在對小城鎮人口狀況

17、有一定了解的基礎上，可以從人口的角度對小城鎮戶 籍制度改革作一點討論。首先，小城鎮的人口規模普遍太小，對大多數服務行業來說，根本達不到 許多服務業所能生存的“門檻人口”。 在這些城鎮中，要依靠中就業人口的大量 增加，拉動服務業人口的增加才可能發展。 其實從“自理口糧”人口對小城鎮發 展起的作用有限這一事實，也可以看到開放小城鎮戶籍對大部分小城鎮的發展幫 助有限。其次，在市場經濟體制下，人口的流動主要是受到勞動力市場的影響，從 目前小城鎮的人口狀況看，大多數小城鎮的勞動力市場潛力有限。大部分規模小， 容納勞動力的能力極有限。根據中國農村鄉鎮統計概要20XX中數據計算，在小城鎮中平均每個的規模12

18、人，其中東部地區平均16人，中部地區平均9 人，西部地區平均7人，可以說相當部分是處于小作坊的水平。沒有就業機會， 白給農民一個小城鎮戶籍對農民沒有實質意義。第三，目前戶籍制度改革并不限于小城鎮，大多數小城市的戶籍已經相當 開放，甚至于石家莊這樣大城市的戶籍也基本上開放，與小城鎮相比，城市的吸引力遠大得多，而且對石家莊這樣的城市來說，戶籍開放后也沒有出現大量人口 涌入的局面。因此只要小城鎮的就業機會無法超過城市， 那么小城鎮的戶籍吸引 力就有限。第四，小城鎮戶籍改革的實質是什么，目的是什么。根據目前小城鎮人口 現狀，小城鎮戶籍改革的實質是承認大批在小城鎮工作、生活的人口，他們的身份已經不是農民，其目的應該是方便人口管理。如果把小城鎮戶籍制度改革的目 的定位在促進農村城鎮化上，從前面的分析看，很可能要失望的。第