1、細化地方預算管理研究地方預算管理是國家預算管理的重要組成部分，是地方財政管理的中心環節。盡管近幾年各地按照建立公共財政基本框架的要求，進行了預算管理改革的償試，收到了明顯的成效，但仍不夠完善。本文側重圍繞進一步細化地方預算管理的相關問題，提出一些看法和建議。 一、細化地方預算管理的必要性1、細化地方預算管理是當前地方財政支出改革面臨的一項緊迫任務。1994年以來我國建立了分稅制財政體制，加之收稅、收費、罰沒、基金等收入方面的改革，使財政收入管理逐步適應了社會主義市場經濟運行的要求。但是，受主客觀條件的限制，財政支出管理明顯滯后，尤其是現行財政支出預算管理的方式，與建立社會主義市場經濟體制和構筑

2、公共財政運行機制的要求越來越不適應，各方面要求預算管理改革的呼聲越來越高。目前地方財政面臨著公教人員保吃飯、下崗再就業保穩定、農業生產者增投入、各項事業加快發展需要資金支持等壓力；面臨著償還世行、亞行貸款等外債與消化財政赤字和糧食虧損掛賬等突出問題，面臨著清理農村基金會、增加糧食風險基金等對財政平衡帶來的較大沖擊。同時，傳統的財政支出體制的慣性給現有的財政支出帶來巨大的壓力。表現為財政支出圍的“越位”，超出了社會公共需要的疇，如從事市場盈利活動的人員仍由財政供養，一些競爭性行業和企業虧損補貼仍由財政承擔等；地方政府職能和政府間事權劃分不清，包攬過多，導致機構臃腫、人員冗雜，使財政的供養負責過重

3、；地方預算還不同程度地存在各類掛賬或應付未付等隱性赤字。這些都構成巨大的財政壓力，存在較大的財政風險。正是由于地方支出管理特別是預算管理改革嚴重滯后，產生了地方財政收支的嚴重不適應，要切實改變這一狀況，出路就在于加快地方預算管理的改革。2、細化預算管理是克服傳統預算管理弊端，切實提高預算管理水平的重要途徑。傳統預算管理是根據計劃經濟的要求確定的，在建立市場經濟體制過程中其弊端日益顯現出來：一是預算編制方法舊，造成有限財務資源的不合理分布。傳統預算編制大多采用“基數加增長”的方法，這種方法的最大問題是基數是否合理，多年運用下來，使本年度預算核定的支出指標與實際情況大相徑庭，結果不僅加劇了資源的供

4、求矛盾，也固化了財政資金在部門、地區之間的分配格局，制約了財政對經濟結構和社會事業發展布局的調整。二是預算編制時間短。以往我國的各級政府預算，其編制時間都是在每年11月前后著手編制的，編制時間不到兩個月，由于預算項目和指標論證不充分，缺乏程序，造成預算安排的先天不足，或執行中問題不斷出現，或追加頻繁，沖擊了預算的正常執行，影響了預算的嚴肅性。三是預算外資金“兩皮”，容不完善。傳統的預算是預算外分離的“雙預算”體制，近幾年雖然各地都在試編綜合預算，但實際操作中預算外支預算與預算外收支計劃的結合層次仍很淺，預算外資金統籌安排使用的程度較低，部門之間的經費水平因此而產生苦樂不均的問題，也破壞了預算的

5、完整性。四是預算執行管理薄弱，資金使用效益不高。要從根本上解決上述問題，提高預算管理科學性、規性，必須按照市場經濟的要求改革預算管理制度。3、細化地方預管理是社會主義市場經濟條件下構建公共財政基本框架的客觀要求。公共財政理論是以市場經濟為前提，“公共產品”理論為依據，彌補“市場缺陷”和實現政府職能為目的的財政理論。細化地方預算管理是由一整套彼此關聯、相互制約的管理制度所組成的非市場資源配置機制，是對地方財政收支活動進行管理的過程。與公共財政的關系：一是以地方政府為主體的非市場資源配置機制；二是以“公共產品”彌補市場缺陷和實現政府職能為目的收入分配機制；三是借助政治制度、管理知識影響和制導公共資

6、源的配置過程，以財政政策為手段，減緩經濟周期波動，只有深化地方預算管理改革，逐步建立公平、透明、穩固、平衡、規、高效的預算管理機制，細化地主預算管理，才能有效解決聚財有限性與用財無限性的矛盾；只有按照社會主義市場經濟的要求，構建公共財政基本框架，構建新的預算管理模式，才能實現財政運行的良性循環。4、細化地方預算管理是優化財政資源配置，推進依法理財的迫切要求。地方財政是地方政府實現其職能的財務保證。地方經濟運行的狀況，很大程度上取決于政府實施宏觀調控的力度，必須解決好地方財力的合理配置問題。通過細化地方預算管理優化資源配置，可緩解日益緊的收支矛盾，保證重點支出需要。細化地方預算管理，最直接的動因

7、是推進依法理財、規理財、科學理財，人根本上改革遭受的確良預算管理模式，規財政管理，建立與社會主義市場經濟相適應的財政運行機制，力爭做到按規矩辦事，克服隨意性，規政府、財政和部門的行為，使財政資金的分配和使用做到公正、公平、透明。優化資源配置、提高資金使用效益。著眼于國際慣例接軌，建立市場經濟體制下全新的預算管理機制，這是預算管理改革的根本目的，是建立公共財政基本框架的重要步驟。因此，研究細化地方預算管理，具有特別重要的現實意見和緊迫性。二、當前地方預管理改革的探索與特點為逐步建立適應社會主義市場經濟要求的地方預算管理體制，改進預算編制方法，強化預算管理職能，一些省市借鑒國際經驗，在加強預算管理

8、、細化預算編制方面進行了多種形式的探索。1、省：以預算編制改革為重點的一攬子預算管理改革。省是我國地方財政中最先推行以編制部門為預算為重點的預算管理改革。其要點是將各類不同性質的財政性資金，包括單位自有收入、預算撥款、預算外資金、各項基金撥款等，統一按具體部門編制完整的預算。同時省財政部門通過調整部機構設置，將預算編制、執行、監督相分離，建立起適應部門預算新要求的機制，強化預算管理各環節的相互制衡。主要容包括：（1）編制部門預算。將各類不同性質資金統一編到部門預算中，取消中間環節，將一級預算會計單位均作為預算管理的直接對象，而且部門預算從基層單位編起，主管部門匯總、審核。（2）實行綜合預算。綜

9、合財政預算收入包括預算收入、應上繳財政專戶管理的預算外收入和其他收入；綜合財政預算支出由財政按部門資金需求與財力情況，按個人、公用、事業發展的順序和省定標準、定額核定。（3）按零基預算原則細編。各類支出取消“基數加增長”的預算編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。（4）硬化預算約束。預算確定經人大批準后，嚴禁隨意調整和零星追加。（5）明確預算運作程序。實行標準預算周期管理。標準預算管理的周期由預算編制（上年3月至12月），預算執行（當年1月至12月），財政決算（次年1月至6月）三個階段構成。（6）實行財政資金的集中管理。實行部門銀行賬戶由財政審批、

10、登記制度；部門各項資金歸口到部財政機構管理；財政廳部所有資金賬戶集中到總預算執行處；不同性質的資金采用不同方式管理。（7）調整財政機構設置，加強權利制衡。集中預算編制職能，將原各處室編制預算職能集中到預算處；成立預算審核服務中心，加強預算審核和編制；成立總預算執行處，統一全廳財政賬戶管理，加強預算外資金的核算和決算；加強對財政預算的監督。這樣使預算編制、執行、監督相對分離。2、省：預算編制與預算執行適度分離的預算管理改革（1）預算編制從功能預算向部門預算轉變。根據部門職能的需要，編制反映部門所有收入和支出的綜合財政預算。在預算編制形式上，改按資金性質分散編制預算為按部門編制預算；在預算編制容上

11、，統籌部門預算外資金，實行綜合財政預算；在預算編制方法上，按零基預算加項目預算進行編制；在預算編制程序上，建立標準周期編制制度，從年度預算執行時就開始編制下一年度預算。（2）建立國庫集中收付制度。穩步推進國庫集中收付制度改革，逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎的現代國庫管理制度，加強對財政資金收付全過程的管理與監督。在保持預算單位財政管理權基本不變的基礎上，取消預算單位的預算外賬戶；認真執行預算外資金單位開票，銀行代收，財政統管的規定，加大預算外資金收支兩條線和納入財政專戶管理力度。財政性資金都要納入政府綜合財政預算管理；所有財政收入都要逐步納入國庫或財政指定的單一賬戶；確定統一的政府集中采購目

12、錄，逐步擴大政府采購圍，所有財政支出逐步實現從單一賬戶直接支付到用款單位或商品與勞務供應商。（3）建立較為規的財政轉移支付體系。通過實施部門預算和建立規的轉移支付制度，逐步淡化對財政專項資金的分配，減少一般性專項支出補助；確需保留的部分專項資金，也要通過建立支出項目庫等改革，進行規化的分配和管理，以減少和杜絕省級財政專項資金分配的隨意性和不規行為。完善對困難縣和少數民族地區的轉移支付因素，建立省級財政的專項轉移支付制度，加大省級財政對財政困難地方和少數民族地區的轉移支付力度，逐步提高財政困難縣特別是少數民族地區的轉移支付力度，逐步提高財政困難縣特別是少數民族地區的財力水平和財政供給能力。（4）

13、改革財政監督管理方式。財政監督要從集中性檢查向日常監督過渡，監督圍要從企業財政收支和財政收入征繳情況的監督檢查拓展到財政管理的全過程。要建立健全財政部監督檢查機制，完善和強化財政部的監督管理，要圍繞財政改革和管理中的重點問題與關鍵環節開展有針對性的專項檢查。建立財政外監督相結合，行政監督和社會監督相結合，事前、事中和事后監督相結合，日常監督和重點檢查相結合，多層次、全方位的財政監督檢查機制。3、省：以會計委派集中核算為基礎、以國庫集中支付制度為核心的預算管理改革省預算管理改革，其特征是建立以會計委派集中核算為基礎的國庫集中支付制度。從2000年7月1日起，省率先在省級政府部門與直屬機構推行會計

14、統一委派集中核算辦法，在財務自主權、資金使用權不變的前提下，一律取消部門、交易會會計崗位，注銷銀行賬戶，由省級機關會計核算中心（會計中心的組織系統分為總會計和柜臺會計）集中辦理會計核算和監督業務，實行“集中管理、統一開戶、分戶核算”的辦法。集中核算的資金圍包括財政撥款、中央部委專項撥款、預算外資金、其他收入。會計中心核算的容：電腦聯網結算和管理將各種資金統一納入中心統一開戶行、資金使用按單位分期用款計劃和單位審批后由中心統一劃撥和支付、對單位的財產物資進行統一核算管理。明確試點單位和會計中心的職責，做好會計核算的銜接工作，使國庫集中支付制度建立在會計統一委派集中核算的基礎上。與此同時，省政府推

15、出與國庫集中支付制度相配套的其他幾項措施：一是從1999年1月起，對省級行政機關、金額撥款事業單位干部職工工資實行“編辦核實人員、人事核準工資、財政核撥經費、銀行統一發放”的管理辦法。二是對全省重要會議和省級各部門召開的工作會議與經費，實行“總額控制、嚴格審批、定點開會、財政結算”的管理辦法。三是對行政事業單位設備購置、工程維修、車輛保險實行政府統一采購。四是對預算外資金、行政事業單位收費實行收支統一管理。五是對財政投資非經營性基建項目資金實行“直通車”管理，即建設資金直接撥付到最終用款單位。通過上述措施，使國庫集中支付最終落實到每一道用款環節，實現對財政收支和部門收支全過程財政監控。目前各地

16、預算管理改革的思路、重點、力度不盡一樣，但都代表了地方預算管理改革的方向。預算管理改革是容龐雜、難度較大的系統工程，它包括預算編制、預算執行、預算監督等相互關聯、相互制約的過程。目前各地改革遇到的問題、困難很多，任務繁重，很多方面需要在繼續探索的基礎上，借鑒國外的經驗，進一步完善和補充。三、國外預算管理的經驗與其借鑒西方市場經濟國家推行政府預算管理已有近二百年的歷史，它們已摸索出一套適應市場經濟要求的預算管理方法和體系，對我國正在進行的預算管理改革具有重要的借鑒作用。1、預算管理機構的設置：西方國家政府預算管理從草案編制、審批、執行、監督諸環節均有嚴密的組織體系，確保預算管理各環節的把關和管理

17、目標的實現。（1）預算草案編制機制。一般分兩種形式。一種是特設專門預算編制機構。如美國設立總統預算管理辦公室，獨立于財政部之外，直接向總統負責，其主要職責是編制支出預算。財政部只負責編制收入預算，整個預算的編制工作則交給特設預算機構。這樣做的目的是為了保證支出預算和收入預算的客觀性，以避免財政部門統編整個預算時可能帶來的問題。另一種是隸屬于政府部門專職預算編制機構。由于財政部門主持預算草案編制，負責指導政府各部門編制支出預算草案并審核和協調這些草案，同時根據各種經濟統計資料和預測，編制收入預算草案，最后對收入和支出兩種分加以綜合平均，形成預算草案。（2）預算草案審批機構。審批政府預算草案的機構

18、是議會，但是議會制分為一院制和兩院制。實行一院制的國家，可以直接批準政府預算。實行兩院制的國家，下議院（或從議院）在審批預算上擁有比上議院（或參議院）更大的權力，擁有預算先議權和最后批準權。在預算構成上，實行單一政體的國家，國家最高權力機關審批中央預算和地方預算；實行聯邦制政體的國家，政府預算分為聯邦、州、地方預算，各級權力機關只負責審批本級政府預算，不審批下級預算。（3）預算執行機構。包括預算收入、支出和出納機構。收入執行機構是稅收征管機關，具體負責執行收入預算；支出預算執行機構是財政部門指導下的政府各預算單位；出納機構是國庫，國庫的設置分為獨立國庫制和委托國庫制。（4）預算監督機構。預算監

19、督一般由三個機構負責：一是議會直接監督；二是審計部門監督，受立法機關領導，獨立于行政機關之外；三是財政部門監督，是政府職能部門中的預算監督機構，與預算執行同時進行。2、預算 由編制期限、收支科目、編制形式、方法和結構等不同的環節組成，目的是使預算編制更加科學合理。（1）預算編制期限。充足的編制時間中保證編制質量的重要條件。國外預算編制時間較長，一般每個預算年度就開始編制下一預算年度的預算，到議會批準通過，有近一年的時間編制和講座預算。（2）預算收支科目。預算收支科目的細化是預算管理和提高預算透明度的重要基礎工作，科目越細，越便于監督。美國預算支出科目有1300多個，法國預算類級科目1100多個

20、，款級和項級科目更多。（3）預算編制形式。國外通常接部門編制預算，一個部門的工資支出、資本支出、其他支出都反映在一本預算上，有利于財政部門掌握和監督各部門的預算資金情況。（4）采用零基預算測算預算收支指標。要求對每一計劃項目作系統的評估和審查，并以其成果績效與成本為基礎，排列預算支出分配的優先順序，并以其成果績效與成本為基礎，排列預算支出分配的優先順序。（5）采用復式預算作為預算形式結構。就是將預算年度全部財政收入和支出按經濟性質進行劃分，分別匯集編制成兩個或兩個以上的預算。它不僅適應資金分配格局的變化，而且可以對每一項目進行成本-效益分析和控制，可以反映預算平衡狀況和出現赤字的原因。此外，許

21、多國家除了編制傳統的年度預算外，還編制多年度的流動預算。3、預算執行：預算調整和預算支出付制度構成執行的兩大重點。預算執行是預算管理的關鍵，關系到編制的預算能否變成現實。一般來說，各國年度預算經立法機關批準即具法律效力，各部門必須嚴格執行。但是在執行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準的預算總支出超過總收入，或者原批準的舉債數額發生變更，必須經過與審批預算一樣的程序。同時，國外管理預算資金普遍采用國庫單一賬戶制度。庫款集中管理，支票集中簽發，資金集中支付。政府預算審批通過后，預算單位根據預算安排購買商品和勞務時，由預算單位或財政部門開出支付憑證，經國庫部門審核無誤后，通過銀行清算系統從

22、國庫單一賬戶劃撥資金。4、預算監督：健全的法律體系、嚴格的監督檢查程序和科學的檢查方法，是確保預算監督質量的關鍵。國外通常從預算編制、審批、執行到監督每一環節都有明確的法律規定。如法國規預算的法律有憲法、財政法，每年國會還要通過年度預算法案，以法律形式對各項收支作出明確規定，使各部門的每項預算收支受到法律約束。同時，建立專門的監督機構監督預算的編制和執行。比如法國建立財政監察專員制度和財政公共會計制度進行預算監督檢查，前者負責對預算支出進行監督檢查，后者主要負責執行支付，看撥款的公式是否正確。檢查的方法通常采用成本效益分析法。如瑞典預算監督重點轉向對投入預算資金各部委的具體工作成效。四、細化地

23、方預算管理的總體思路與對策建議地方財政作為國家經濟政策的載體和政府分配、調控的重要工具，必須根據國家宏觀經濟目標，完整地反映政府職能，按照建立公共財政要求統攬政府收支，地方預算管理改革的整體框架和操作程序上要與市場經濟體制基本相適應，逐步推進整個財政管理體制走上法制、科學、規的軌道。（一）建立統一的地方預算管理改革目標模式地方預算管理改革是一項容復雜的系統工程。由于改革起步時間不長，需要在借鑒國外經驗的基礎上，根據我國的基本國情和社會主義市場經濟的要求，逐步推進和完善。當前與今后一個時期應重點放在以下幾方面：1、提高預算的完整性。政府預算的完整性原則是規政府行為的在要求，各級政府分別編制統一的

24、全面的財政預算，充分反映以政府為主體的資金收支活動全貌，既可以為實現政府決策科學化提供完備的數據資料，有利于政府調控各類財政性資金流向和流量，完善政府的理財活動，防止政府部門出現各種經濟浪費和腐敗現象。實行綜合財政預算，是規和細化預算管理的重要容，將政府掌握的各種資金統籌安排使用，是預算管理改革的必然方向。2、實行復式預算。改革預算管理制度，將單式預算改為復式預算是轉變財政職能、建立公共財政的客觀要求。有利于強化預算的約束機制，提高預算管理水平。建議盡快推行復式預算編制形式，國家預算要分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算、專項支出預算和其他預算。實行復式預算，并非只是將預算收支科目

25、進行簡單劃分，需要進行一系列改革，是一項系統工程。3、細化部門預算管理。部門預算是財政預算管理的基本組織形式。部門預算的核心容是一個部門只編制一本預算，由財政部門具體管理。在對上年預算執行結果進行分析總結和績效評價的基礎上，結合本年度的預算執行情況，根據下一年國民經濟發展計劃，測算下年度預算收支規模，編制下年度本級預算草案和部門預算。在編制部門預算時，不僅要全面反映部門年度財政需求，而且要全面反映全部收入狀況。收入方面要按照收入類別逐項核定各項收入，且在具體到單位和項目；支出方面按照規定分人員經費和公用經費測定各單位項目的預算，根據輕重緩急排出各類支出需求；對專項支出要制定出滾動項目計劃，以便

26、財政部門審查和核定部門預算。4、推行零基預算編制法。推行徹底的零基預算，就是將各類支出取消基數加增長的編制方法，按照預算年度甩的因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。（二）實現細化預管理改革目標的對策1、細化預算管理要統籌考慮。預算編制是預算管理的一個環節，其改革取向和目標定位應該納入整個預算管理改革體系一并考慮研究。在預算管理程序上，預算編制改革要注意與預算執行環節的銜接，要有利于執行的可操作性和規化；在財政設機構職責界定上要有利于機構間的相互制約和促進；在機構調整要上有利于實現精簡效能目標。2、細化地方預算管理程序。細化地方預算管理工作程序，即實行標準預算周期管理。一個

27、標準預算管理的周期由預算編制、預算執行與調整、財政決算三個階段構成。標準預算周期起始于3月，終止于次年6月，共28個月。預算編制階段從3月至12月，在上年預算執行結果分析和績效評價基礎上，結合本年度預算執行情況、國民經濟發展計劃，測算下年預算收支規模和增速，同時準備編制預算的基礎資料，建立部門經費支出信息庫。預算執行與調整階段從當年1月至12月，組織執行經法律程序批準的預算，具體包括征收機關與時足額組織收入入庫、預算執行部門按部門預算核撥資金、組織政府采購、分析預算執行情況，執行中依法辦理預算調整變更手續。各部門要嚴格按照人大批準的年度預算法案執行，非經法定程序不得隨意追加和調整預算。財政決算

28、階段從次年1月至6月，組織編制本級決算草案，匯總下一級決算，形成本地區總決算草案，并按規定報批。3、完善和細化預算科目。為提高預算真實性，增強預算權威性，要改進預算科目，使預算科目更加完善，在編制預算時將各項財政收支落實到最末一級科目，并分解到預算單位、項目和人頭。一是重新修訂預算科目。二是建立預算單位基礎信息體系。三是預算編制要嚴格遵循國家預算科目。預算科目細化以后，每年編制收支預算必須實事到相應科目，每個科目收支要輔之以相應基礎資料，一并提交人代會審查。4、健全專職預算編審機構。統一、健全、高效的預算編制組織機構是編好預算的基礎，借鑒國外做法并考慮我國實際，應該在三個環節相應建立專門的預算

29、編審機構。一是在各級人大成立預算委員會。作為預算最終審批的辦事機構，專職負責對政府預算管理的指導，審核、平衡和初步確定政府預算草案。二是各級政府成立預算顧問委員會。該委員會由政府各部門主要官員和財經專家組成，根據國民經濟和社會事業發展計劃，對財政部門上報的政府預算建議計劃研究提出意見和建議，供政府領導決策參考。三是財政部成立專職預算機構。5、建立國庫集中收付制度。國庫單一賬戶制度是與部門預算制度相配套財政管理措施，是將政府所有的財政資金集中于一家銀行賬戶，所有的財政收支都通過這一賬戶管理。在收入方面，所有的財政收入直接繳入國庫，征收機關和執法機關設置的各種過渡賬戶不復存在。在支出方面，財政資金

30、實際使用時將從國庫賬戶中直接劃入商品供應商和勞務提供者賬戶上，各預算單位銀行賬戶隨之取消。各項財政收支活動直接通過國庫賬戶操作。財政可以全面掌握當年的預算執行情況，有利于加強預算監督。6、改革國庫管理體制。國庫管理是政府公共管理的基礎性環節，承擔著公共收入和公共支出繳納和撥付的重任。為適應預算管理改革，必須修訂原有的金庫條例與實施細則，建立國庫單一賬戶體系。實行國庫集中收付制度，應將國庫從現行銀行體系分離出來，交還財政管理，建立一種新型的、符合國際慣例的國庫管理模式，國庫賬戶設在銀行，通過銀行進行有關收支活動和往來結算。7、組建預算監督機構。細化預算管理，財政監督的方式和重點將發生很大變化，一

31、是由過去分頭監督轉向統一協調監督，財政監督與審計、人大的監督構成一個有機體系，更有利于提高監督效率。二是由過去側重宏觀指導轉向具體微觀監督，對具體部門和開支項目進行監督。三是由過去事后監督轉向事前和事中監督。地方財政部門要組建專門的預算監督機構對預算編制、收支預算執行進行全過程的監督，發現問題與時處理。8、重新界定財政支出圍。要使財政資金使用效益達到最大化，必須重新界定財政支出圍：一是保證規適度的國家機構正常運轉。二是搞好對國民經濟發展全局和改善企業對外部投資環境有著重大影響的基礎設施建設。三是政府有責任發展投資大、見效慢社會公益事業。四是扶持事關經濟大局和社會穩定的農業。五是建立社會保障體系。9、規政府采購制度。政府采購是政府以購買者的身份，為了公共支出的需要，以法定的形式、方法、程序在市場上的采購行為。規的政府采購制度將一定圍的采購權力統一，可以節約財政資金，簡化預算編制程序。建立政府采購制度，一是制定政府采購法律和規章制度。二是要明確各部門的支出預算，編制和公開預算項目的政府采購清單，進行公開采購。三是按建立的財政國庫單一賬戶，進行支付審批，管住政府采購資金。10、建立計算機支持系統。細化地方預算管理機制，必須依靠強有力的現代技術手段，建立覆蓋預算管理各個環節的計算機管理信息系統。應由六個有機結合的子系統構成。一是基礎信息管理子系統。此系統統一管理本級行政事業單位與預算管理