1、完善科研類非營利組織財政支持和收入監(jiān)管制度    內(nèi)容摘要：討論科研類非營利組織的制度建設(shè)前，首先應(yīng)正確認識它們。本文的研究角度是政府對科研類非營利組織的財政支持和收入監(jiān)管。建議適當加大稅收優(yōu)惠幅度，簡化免稅手續(xù)，促進社會捐贈;財政資金平等對待非營利性科研機構(gòu)和科研類民辦非企業(yè)單位。完善科研類民辦非企業(yè)單位的登記注冊管理，解決非營利性科研機構(gòu)不能注冊為非營利組織的法律障礙；加強日常監(jiān)管，建立重點審查、個別抽查和嚴厲懲處相結(jié)合的監(jiān)管制度，鼓勵社會監(jiān)督。 關(guān)鍵詞：非營利組織，科研機構(gòu)，財政支持，收入監(jiān)管 目前，科研事業(yè)單位改革正在進行，它們中的一部分被要求按

2、非營利組織運行和管理；利用社會資金創(chuàng)辦的科研類民辦非企業(yè)單位（下稱民非）也在快速發(fā)展，政府如何支持和監(jiān)管它們是一個亟待解決的問題。 改制后的科研事業(yè)單位仍按事業(yè)單位法人登記，并不是純粹的非營利組織，但它們將按非營利組織運行和管理，因此冠以“非營利性”字樣，相關(guān)文件稱其為“非營利性科研機構(gòu)”。 本文把按非營利組織運行和管理的科研事業(yè)單位稱為非營利性科研機構(gòu)，把非營利性科研機構(gòu)和科研類民非統(tǒng)稱為科研類非營利組織。 一、正確認識科研類非營利組織 非營利組織是外來概念，進入我國僅有十幾年時間。目前，社會各界對非營利組織存在一些誤解，對科研類非營利組織也是如此。例如，有人認為事業(yè)單位改制為非營利組織是國

3、有資產(chǎn)流失，有人認為創(chuàng)辦科研類民辦非企業(yè)單位（下稱民非）應(yīng)該取得合理回報，有人認為非營利組織不能盈利。相關(guān)制度不完善，與社會各界對科研類非營利組織存在誤解有一定關(guān)系。只有了解它們，才有可能促進它們發(fā)展。 （一）獲取資源的渠道多，是科研類非營利組織的優(yōu)勢 事業(yè)單位、非營利組織和企業(yè)是三種以不同方式獲取資源的制度安排。事業(yè)單位主要依靠公共資金，政府直接對其進行管理，特點是機構(gòu)穩(wěn)定，有利于該事業(yè)的長期發(fā)展。企業(yè)主要依靠投資和經(jīng)營收入，特點是運作效率較高。非營利組織獲取資源的渠道比較多，收入來源包括財政資金、社會捐贈和經(jīng)營收入，適合政府無力全額支持又不能放任不管、僅靠市場機制也無法支撐的科研活動。 通

4、常，基礎(chǔ)研究和部分戰(zhàn)略領(lǐng)域（如航天、核能）的應(yīng)用研究無法靠業(yè)務(wù)活動取得收入，不能吸引投資，雖然可以接受捐贈，但極不穩(wěn)定，只能以事業(yè)單位方式開展科研活動。一般領(lǐng)域的應(yīng)用研究通常采取非營利組織形式從各種渠道獲取資源，因為其科研成果具有一定外部性，很難完全依靠一種資源。試驗開發(fā)活動通過可預(yù)期的經(jīng)營收入就能獲取利潤，通常以企業(yè)方式組織。 目前，科研事業(yè)單位改革以面向市場能力的大小來決定轉(zhuǎn)制方向，沒有能力面向市場的科研機構(gòu)（或部分）才被允許按非營利組織運行和管理。這些機構(gòu)經(jīng)營能力弱，即使轉(zhuǎn)為科研類非營利組織，還得繼續(xù)依靠財政資金，無法發(fā)揮非營利組織獲取資源渠道多的優(yōu)勢。非營利組織不以營利為目的，并不等于

5、不能盈利，只是盈利不得分配（無論是個人還是組織），只能用于非營利組織的事業(yè)發(fā)展。 因此，應(yīng)根據(jù)科研事業(yè)單位所從事科研活動的性質(zhì)來確定改革方向，而不是機構(gòu)面向市場能力的大小。沒有能力面向市場的社會公益類科研機構(gòu)，并不都適合以非營利組織方式生存，有的應(yīng)該是事業(yè)單位，有的應(yīng)被淘汰；同樣，有能力面向市場的，并不都要轉(zhuǎn)為企業(yè)，例如從事行業(yè)共性技術(shù)研究的一些科研機構(gòu)，如果轉(zhuǎn)為企業(yè)，追求利潤最大化的機制會遏制短期效益差的科研活動。 國外經(jīng)驗表明，科研類非營利組織所動員的R&D經(jīng)費只占社會總R&D經(jīng)費的較小比例，適合轉(zhuǎn)為科研類非營利組織的科研事業(yè)單位數(shù)量并不多。 （二）科研類非營利組織不存在產(chǎn)

6、權(quán)歸屬問題，不應(yīng)有兩種類型 非營利組織不以追求利潤為最終目的，不向資助者和組織成員分配資產(chǎn)，不隸屬于政府部門，這是非營利組織區(qū)別于政府機構(gòu)和企業(yè)的基本特征。不能向資助者和組織成員分配資產(chǎn)，意味著資助者不擁有科研類非營利組織的產(chǎn)權(quán)。沒有產(chǎn)權(quán)歸屬問題，也就無所謂創(chuàng)辦資金的來源了。也就是說，創(chuàng)辦科研類民非是一種捐贈行為，創(chuàng)辦者并不因此而擁有該機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)；非營利性科研機構(gòu)只有切斷與主管部門的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，才能真正按非營利組織運行和管理。最終，非營利性科研機構(gòu)和科研類民非之間不應(yīng)再有區(qū)別。 科研類非營利組織的創(chuàng)辦資金來源包括財政支持、企業(yè)捐贈、個人捐款等多種資金，與日常收入來源沒有本質(zhì)區(qū)別。如德國不少科研類

7、非營利組織是利用政府資金創(chuàng)辦的，而美國蘭德公司的創(chuàng)辦資金來自福特基金會。我國臺灣省的工業(yè)技術(shù)研究院（下稱工研院）的創(chuàng)辦資金來自財政支持和社會捐助，成立后的主要收入來源包括財政資助和合同收入，這并不影響它非營利組織的身份。19731983年，政府補貼形式的資助約占工研院支出費用的60%，但工研院在確定專業(yè)方向、研究活動以及經(jīng)營策略上，具有自主管理和經(jīng)營權(quán)，直至1984年工研院通過技術(shù)轉(zhuǎn)移和技術(shù)服務(wù)實現(xiàn)了收支平衡，政府才停止補貼。此后，財政資金以合同形式繼續(xù)支持工研院，目前工研院每年約160億臺幣的經(jīng)費中，政府合同經(jīng)費約占一半。 （三）事業(yè)單位轉(zhuǎn)制成非營利組織不是國有資產(chǎn)流失 國有資產(chǎn)流失指的是國

8、有資產(chǎn)通過不正當途徑成為私有財產(chǎn)，正常的開支不是國有資產(chǎn)流失。例如，某部門的辦公樓以明顯低于市場價的價格賣給了私營企業(yè)，屬于國有資產(chǎn)流失；而撥款從事共性技術(shù)開發(fā)屬于正常開支。事業(yè)單位轉(zhuǎn)制成非營利組織，原有資產(chǎn)雖然不再歸屬相關(guān)部門，但并沒有變成私有財產(chǎn)，而是繼續(xù)用于公益事業(yè)，性質(zhì)上并沒有發(fā)生本質(zhì)改變。 其次，非營利組織的產(chǎn)權(quán)不屬于任何個人，一旦解散，剩余資產(chǎn)或交給同類組織繼續(xù)用于公益事業(yè)，或交由相關(guān)政府部門處理，剩余資產(chǎn)不會憑空消失或者落入個人手中。 因此，事業(yè)單位轉(zhuǎn)制成非營利組織，只是改變了資金的使用方式，并不是國有資產(chǎn)流失。 （四）創(chuàng)辦科研類民非不是一種免稅的投資方式 科研類民非屬于非營利組

9、織，資助者及其他任何人都不能從所資助的機構(gòu)獲取回報?？蒲蓄惷穹且坏┙馍ⅲＳ噘Y產(chǎn)并不交給資助者。 目前，不少民非的創(chuàng)辦者是沖著稅收優(yōu)惠政策和“利潤”來的，一些法規(guī)政策也在支持這種做法。其結(jié)果是許多科研類民非辦成了“免稅企業(yè)”，不僅破壞了競爭環(huán)境，也威脅到了真正的科研類非營利組織的生存空間。 二、完善財政支持制度，加強收入監(jiān)管 科研領(lǐng)域是非營利組織發(fā)展較快的領(lǐng)域，法規(guī)政策上存在的一些問題已阻礙了科研類非營利組織的發(fā)展，應(yīng)適時加以調(diào)整。 （一）完善財政資金支持科研類非營利組織的制度 1.適當提高對捐贈者的稅收優(yōu)惠幅度，簡化免稅手續(xù)。對捐贈者的稅收減免政策，對于增加非營利組織收入來說是非常有效的。例

10、如，從2002年1月開始，新加坡政府允許向慈善組織捐款的納稅人，在下一年度將捐款在課稅前雙倍扣除；新加坡稅務(wù)局的統(tǒng)計表明，2002年慈善捐贈增長了1/3。 在多數(shù)國家，科研類非營利組織屬于公益性非營利組織，向它們捐款的捐贈者享受所得稅優(yōu)惠。個人捐款的免稅限額通常為應(yīng)稅所得的50%，企業(yè)為10%，遺產(chǎn)稅可全免。目前，我國允許的免稅捐贈限額明顯低于國際水平，個人捐款的免稅限額為應(yīng)稅所得的30%，企業(yè)為3%，不征遺產(chǎn)稅。為鼓勵社會捐贈，可適當提高免稅限額。另外，借鑒德國的做法，對于大額捐贈，可允許當年超額捐贈的部分，遞延至下一年度進行抵扣，或者遞延更長時間（如德國允許遞延78年）。 除了捐款免稅限額

11、較低外，捐贈人要獲得稅收減免，必須通過指定機構(gòu)捐贈，而且免稅手續(xù)復(fù)雜，拿到免稅證明比較麻煩。建議把有資格開出免稅證明的機構(gòu)擴大到所有經(jīng)認定的公益性非營利組織，并設(shè)計專用的捐贈接受票據(jù)和納稅申報表，簡化免稅辦理手續(xù)。 2.落實對科研類非營利組織的稅收減免政策。對非營利組織的稅收減免，實質(zhì)上是用本應(yīng)由政府收取的稅款來資助非營利組織。科研類非營利組織的科研活動具有一定的公益性，有這些機構(gòu)存在，政府就不必再設(shè)立類似機構(gòu)，稅收減免政策為政府不用直接設(shè)立科研機構(gòu)、同時又能支持特定科研活動提供了渠道。 目前，對科研類非營利組織的稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)較為完善，但需要加強政策協(xié)調(diào)和政策落實，尤其對科研類民非，例如受

12、贈設(shè)備的免稅，用于科研活動的經(jīng)營收入的免稅等。3.平等對待各種科研類非營利組織。科研類非營利組織不隸屬于政府，獨立于政府運作，政府部門沒有義務(wù)提供支持資金。但是，為了促進科研類非營利組織發(fā)展，或者說為了促進技術(shù)進步，政府通常給予財政支持。國外經(jīng)驗表明，財政資金占非營利組織收入來源的比例平均為30%50%，而科研類非營利組織收入來源中財政資金的比例高于非營利組織的平均水平。 目前，非營利性科研機構(gòu)收入來源中財政資金的比例較高，但科研類民非獲得的財政資金較少。非營利性科研機構(gòu)仍通過原有渠道獲得經(jīng)常性的財政撥款（事業(yè)費），即便有些經(jīng)費已經(jīng)改為合同方式下達，一樣走規(guī)劃、預(yù)算、核定、下?lián)艿瘸绦?，與原來的

13、事業(yè)費管理方式基本一致。在這種機制下，科研類民非是無法獲得財政支持的。 財政資金支持科研類非營利組織的惟一評判標準應(yīng)該是它們所從事的科研活動是否需要并值得財政資金支持。 4.規(guī)定享受稅收優(yōu)惠收入的使用時限。我國對科研類非營利組織獲得的享受稅收優(yōu)惠的收入沒有使用時限要求。為防止積累財富，國外通常要求享受稅收優(yōu)惠的收入必須在一定時期內(nèi)使用。但應(yīng)允許節(jié)余資金跨年度使用，或跨兩個年度，便于它們安排科研項目，不至于年底“突擊花錢”。附帶有使用要求的捐贈和遺產(chǎn)捐贈可例外，不受使用時限限制。 另外，可允許提取當年節(jié)余資金的一定比例（如30%）作為準備金，準備金的使用不受時間限制，以便科研類非營利組織安排長期

14、性科研項目，以及科研能力建設(shè)。 （二）加強對科研類非營利組織的收入監(jiān)管 到目前為止，我國一部分科研類民非在接受“投資”，并從事營利性活動，有些甚至就是以營利為目的的。不是非營利組織，卻注冊成非營利組織，無非是為了逃稅。這些做法不僅使國家稅收蒙受損失，也不利于真正的民非發(fā)展。 對非營利性科研機構(gòu)的監(jiān)管，目前仍維持事業(yè)單位式的管理和業(yè)績考察方式。待其中一部分科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制為真正的非營利組織后，勢必要轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，而此前應(yīng)做好基礎(chǔ)制度方面的準備。 1.完善科研類民辦非企業(yè)單位的登記注冊管理。申請登記注冊為科研類民非的機構(gòu)，只要提供了收入、資產(chǎn)、活動情況等材料，各級科技行政管理部門作為科研類民非的業(yè)務(wù)主

15、管單位，應(yīng)認真審核該機構(gòu)是否符合登記為民非的要求，并向創(chuàng)辦者解釋清楚民非的性質(zhì)，方便符合要求的科研機構(gòu)辦理手續(xù)。獲得登記注冊的科研類民非應(yīng)在官方網(wǎng)站上公布，每過一段時期（例如3年）重新核定。 在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的科研類民非，而無法登記注冊的，應(yīng)仔細核實業(yè)務(wù)是否重復(fù)，只要不是實質(zhì)性重復(fù)可予以登記注冊。長遠看，應(yīng)取消不允許競爭的規(guī)定。 2.解決科研事業(yè)單位不能轉(zhuǎn)為非營利組織的法律問題。我國法定的非營利組織共有三類，科研類非營利組織屬于民非，而民非登記管理暫行條例規(guī)定，民非必須主要利用非國有資產(chǎn)創(chuàng)辦，科研事業(yè)單位的創(chuàng)辦資金屬于國有資產(chǎn)，不符合轉(zhuǎn)制成民非的條件。也就是說，在目前的

16、法律框架下，科研事業(yè)單位不能轉(zhuǎn)制為真正的非營利組織。關(guān)于非營利性科研機構(gòu)管理的若干意見（試行）回避了這個問題，只要求按非營利組織管理和運行，但保留事業(yè)單位身份。 更深層次的問題在于法人制度，我國民法通則把法人分為企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人，這在當時能基本涵蓋社會上存在的各類組織，但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，這四類法人已經(jīng)不能完全覆蓋社會上的各種組織類型。面對法律滯后的情況，政府部門采取了權(quán)益之計，以行政規(guī)章的方式確立某些組織的法律地位，回避法人屬性。民非即屬此列，專指利用非國有資產(chǎn)舉辦的不是社團的非營利組織。而利用國有資產(chǎn)舉辦的不是社團的非營利組織，法律地位至今仍未明確。 與

17、社團法人相對應(yīng)的是財團法人。我國沒有財團法人，使得民非的法人屬性只能通過行政規(guī)章來確立，也使得事業(yè)單位無法轉(zhuǎn)制為非營利組織。因此，解決科研事業(yè)單位不能轉(zhuǎn)制為非營利組織的問題，最終要從法人制度下手，通過設(shè)置科研類財團法人，把非營利性科研機構(gòu)和科研類民非納入其中，消除它們之間的區(qū)別。 調(diào)整法人制度的難度很大，不可能在短時期內(nèi)解決，科研領(lǐng)域的問題應(yīng)尋求其他解決辦法。日本在各主要領(lǐng)域單獨立法、制定針對性措施的做法，我們可以借鑒。相對其他領(lǐng)域而言，科研機構(gòu)不涉及政治等敏感問題，適合率先制定領(lǐng)域法規(guī)示范。另外，對于科研類民非，現(xiàn)行民非登記管理暫行條例和科技類民非登記審查與管理暫行辦法主要規(guī)范的是登記注冊，

18、日常監(jiān)管規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性差，正好在領(lǐng)域法規(guī)中加以調(diào)整和細化。 3.建立重點審查、個別抽查和嚴厲懲處相結(jié)合的日常監(jiān)管體制。國外對非營利組織的日常監(jiān)管通常采取重點審查、個別抽查和嚴厲懲處相結(jié)合的辦法。我國長期以來由登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位共同對非營利組織進行監(jiān)管，效果并不好，這方面可以借鑒國外經(jīng)驗。 除小型機構(gòu)（年收入小于一定數(shù)額）外，所有科研類非營利組織應(yīng)向登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位提交詳細的年度財務(wù)報告和活動報告，并提供相關(guān)證明材料。 對每一個科研類非營利組織都進行面面俱到的監(jiān)管，實際上是做不到的。建議僅對大型科研類非營利組織和有違規(guī)前科的科研機構(gòu)，由登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位共同進行

19、審查；對于其他科研機構(gòu)，由登記管理機關(guān)或業(yè)務(wù)主管單位隨機抽查即可。 一旦查出問題，處罰要從嚴，例如，若發(fā)現(xiàn)機構(gòu)資產(chǎn)分配給了個人，可要求補交若干年的稅款（如德國要求補交10年）；如果向企業(yè)開具假捐款證明，幫助企業(yè)逃稅，除了處罰企業(yè)外，對科研類非營利組織也要嚴懲。 4.政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督相結(jié)合。政府監(jiān)管是不可替代的，但由于政府監(jiān)管只能保證非營利組織不違法，不能督促非營利組織提高運行效率，因此僅有政府監(jiān)管是不夠的，應(yīng)鼓勵社會監(jiān)督。 建立強制性的信息披露制度是社會監(jiān)督的基礎(chǔ)。經(jīng)有關(guān)機構(gòu)認定的科研類非營利組織名單，應(yīng)由登記管理機關(guān)定期更新，向社會公布，接受社會監(jiān)督。對于大型組織，年度報告在提交監(jiān)管部門的

20、同時，還應(yīng)向公眾公布。其余科研類非營利組織的年度報告可不公布，但任何人均應(yīng)有權(quán)免費或低價得到。 5.確保收入主要用于科研事業(yè)。非營利組織不隸屬于政府，獨立于政府運作，政府本不該對非營利組織的具體運作提出要求。在允許非營利組織競爭的國家，一般可通過公眾選擇（捐款給哪家，與哪家簽訂合同）和社會監(jiān)督來保證非營利組織致力于特定事業(yè)。我國不允許非營利組織之間開展競爭，捐贈者和合作者沒有選擇的余地，這就要求政府承擔起部分本應(yīng)由社會監(jiān)督的事務(wù)，在運作方面加以一定的監(jiān)管。 對于科研類非營利組織來說，最重要的是確保它們把大部分收入用于特定科研事業(yè)。國外通常由社會機構(gòu)來監(jiān)督非營利組織用于特定活動的最低經(jīng)費比例，例如，“美國全國信息機構(gòu)”（NCIB）要求非營利組織用于項目的資金至少占全年經(jīng)費支出的60%，而“美國更好事務(wù)機構(gòu)委員會”（CBBB）下屬的公益咨詢服務(wù)部（PAS）要求非營利組織至少50%