1、經濟縱橫-2011年第7期巴西支持生物燃料乙醇發展的經驗借鑒曹俐，吳方衛（淮海工學院商學院，江蘇連云港222000）（上海財經大學財經研究所，上海200433）摘要：巴西是世界上最大的乙醇出口國，其產量在2007年之前一直位居世界第一，其甘蔗乙醇的成本低于汽油成本，是世界上生物燃料乙醇成本最低的國家。巴西燃料乙醇產業的發展得益于政府的支持，作為發展中國家，其支持生物燃料乙醇發展的經驗，值得我國借鑒。關鍵詞：生物燃料乙醇；補貼政策；巴西；啟示中圖分類號：F177.74 文獻標識碼：A 文章編號：1007-7685 （2011） 07-0100-03© 1 的4-2011 Chifta

2、AcadciMie Journal Electronic Publishing House- All rights reserved. htTp:.riel經濟縱橫-2011年第7期© 1 的4-2011 Chifta AcadciMie Journal Electronic Publishing House- All rights reserved. htTp:.riel經濟縱橫-2011年第7期注：本文是上海市科學技術委員會科研計劃項目“我國發展液態生物質燃料的潛力與路徑研究一一基于社會成本收益分析的視角”（課題編號：09ZR1420300）、上海市哲學社會科學“十一五”規劃20

3、10年度一般課題“我國發展液態生 物質燃料的原料資源潛力開發利用社會成本收益經濟分析”國家社科基金一般項目“我國發展液態生物質燃料的社會成本收益分析研究”（項目編號：11BJY062的成果。收稿日期：2011-05-04作者簡介：曹 俐（1972-），女，山西太谷人，淮海工學院商學院副教授，上海財經大學財經研究所博士研究生。研究方向：能源經濟與環境政策。目前，我國是世界上繼美國、巴西之后生物燃料乙醇的第三大生產國。我國生物燃料乙醇的 生產始于2002年，每年產量約為160萬噸。12006年，我國車用燃料乙醇汽油銷量已達1 000萬噸左右，占全國汽油消費量的 20%左右。2007 年國家發布可再

4、生能源中長期發展規劃，到2020年，生物燃料乙醇年利用量達1 000萬噸。為推動生物燃料乙醇的發展，我國自2002年開始對試點企業予以政策支持，但由于存在政策目 標不明確、補貼重生產環節輕消費和研發環節 、政 策手段相對單一等一系列問題，致使該產業發展 依然面臨生產成本較高、技術水平和生產規模缺 乏市場競爭力、大多數企業如果沒有國家財政補 貼則處于虧損狀態、發展動力嚴重不足等問題。巴西生產的生物燃料乙醇主要是甘蔗乙醇。在2007年之前，巴西乙醇產量一直居世界第一位。目前，巴西仍是世界上最大的乙醇出口國，出口比例占巴西國內乙醇總產量的20%，縱觀巴西生物燃料乙醇產業發展歷史，該產業的發展得 益于

5、政府近四十年來各類政策的支持，該國作為發展中國家，在支持生物燃料乙醇產業發展的政 策方面積累的經驗教訓，值得借鑒。一、巴西生物燃料乙醇支持政策的演進（一）起步階段（19307979 年）1931年，巴西設立了糖和乙醇的研究機構， 并在法律上要求乙醇作為添加劑以 40%的比例 與汽油混配。20世紀70年代，受石油危機的影 響，為保持經濟增長和保證國家的能源獨立， 巴 西政府采取積極行動，于1975年出臺了國家乙 醇計劃。該階段支持政策的特點有： 一是政策目 標逐漸明晰。起初補貼支持甘蔗乙醇產業發展的 動因主要是為減少石油進口，同時改善巴西由于進口石油導致的貿易不平衡 。受到20世紀70年 代石油

6、危機的沖擊，巴西進一步明確了發展甘蔗 乙醇的目標。二是政策強制性明顯。1975年出臺 的國家乙醇計劃是世界上最大的化石燃料替 代方案，該方案強制要求巴西國內動力汽車使用 甘蔗乙醇，且要求乙醇產量從 1975年的0.5億升 到1979年的3億升。第一個強制性混合要求是 1977年乙醇與天然氣混合比例達到4.5%，且目標逐漸要擴大到20%。本階段的優點是支持政策 以國家戰略的形式確定下來，強制性混合的要求 有利于推動乙醇產業的發展。由于該時期巴西處 于軍事管制階段，發展乙醇的愿望強烈，發展的速度比較快。但缺點是并沒有結合產業發展制定 出具體的支持策略。（二）發展階段（1979 -2002 年）本階

7、段支持政策的特點：一是政策起伏較 大。在20世紀70年代末期，巴西政府出臺政策 制定新計劃，擴張乙醇的產能。但隨著國際油價 在20世紀80年代中期的下跌和在該時期巴西 國內面臨通貨膨脹，乙醇行業吸引力下降，蔗糖價格上升，巴西政府減少了生產乙醇的激勵政 策，甚至鼓勵蔗糖出口 。到20世紀90年代，政府 放松了對乙醇行業的管制，取消生產和消費的配 額，許多動力汽車開始拒絕使用乙醇作為燃料。到1999年，所有對乙醇的管制全部結束 。二是政 策手段呈現多樣化。在本階段開始之初，政府的 支持政策極大促進了乙醇產業的發展。其激勵手段包括財政支持、直接補貼、獎勵甘蔗種植、支持 乙醇企業建設、對乙醇動力車輛降

8、低其工業品稅 收、減少汽車的所有權稅、免除燃料乙醇營業稅。 此外，還通過設置水合乙醇與汽油價格的比例關 系（約65%）促進乙醇發展。三是資金投入較大。 19797989年間，巴西政府對乙醇企業投資由最 初的占71%上升到96%，總投資額超過 1.5億美 元，稅收減免超過7億美元。四是政府財政負擔 比較重。尤其是在20世紀80年代中期，巴西經 濟出現嚴重問題，1985年巴西通貨膨脹達 235%, 沉重的財政負擔、油價的低迷使公眾對國家乙醇 戰略的信心減弱。本階段支持政策推廣強度大 、 范圍廣，為巴西的乙醇工業打下了良好的基礎。但存在的問題是受國內經濟和國際油價的影響， 政策波動性較大，不利于鞏固

9、產業發展的基礎 。（三）擴張階段（2003年至今）本階段支持政策的特征：一是政府只關注生 產領域以保證市場的供給，沒有控制蔗糖和乙醇生產和出口的數量和質量，同時也不再固定甘 蔗、蔗糖和乙醇的價格，三者的價格根據市場來 決定。二是政府的主要手段是市場管制、稅收激勵及信用支持。巴西強制性管制開始于 1977年， 當時要求乙醇占 4.5%的比例，此后上升到25%。 根據聯邦法律，乙醇的比例設置在 22% ,且乙醇 的含量可在20% -25%間變動。稅收激勵是巴西 生物燃料乙醇發展的重要手段，主要包括給予彈 性燃料車輛低于汽油燃料車輛的稅收，以及給予乙醇加油站稅收優惠 。聯邦11727法案規定， 含水

10、乙醇的生產者和分銷商累計稅負不超過 9.25%,且在二者之間分攤，支持乙醇發展。信用 支持主要體現在國家銀行對可再生能源企業進 行投資支持。三是政策支持產業鏈多個環節。在中間投入環節，對能源作物種植者進行補貼， 對 巴西北部和東北部的窮困的州， 2010年6月政 府給予種植規模達 10 000公噸的種植戶每公噸 5美元的直接補貼，以平衡中南部和東北部工廠 的生產成本；在產出環節，有邊境貿易保護和可 再生能源基金和國家銀行的信用額度支持，對進口乙醇征收20%的稅收；在消費環節，通過強制 管制和稅收激勵促進彈性燃料車輛發展及對乙 醇配送設施業的稅收優惠； 在研發環節，2005年， 聯邦政府公布生物

11、能源政策指令 2006-2011及 2006年巴西農業能源計劃 ,制定了鞏固第一代 生物燃料、發展第二代生物燃料轉化技術等政策 目標，旨在鞏固其作為生物燃料的研究和發展的 全球領導者地位。本階段支持政策的優點是乙醇 的生產不只是依賴政府的補貼，而是漸漸轉向依 靠市場勢力。對蔗農補貼的目的是降低乙醇企業 的生產成本，但客觀上也增加了農民的收入。巴 西生物燃料乙醇政策的進一步完善，尤其是研發投入的加強，是其成本取得優勢的關鍵 。但缺點 是市場的管制由于受到產品價格波動的影響，管制處于波動的狀態。補貼帶來的財政負擔不可避 免，在2008年全球金融危機的背景下，對乙醇產業的補貼，拖累了巴西經濟的復蘇進

12、程 。umic Journal Ekcxronic Publishing House. Arights-101-二、啟示（一）對能源作物種植者予以補貼巴西生物燃料乙醇產業的成功發展，重要的一點是產業發展有充足的、廉價的原料供應，而這主要是通過補貼能源作物的種植者實現的。政府不僅對蔗農進行補貼，而且還對投資能源作物 種植的公共部門和私人部門予以補貼。我國燃料乙醇產量雖居世界第三，但主要來自糧食乙醇， 出于糧食安全的考慮， 國家已經明確，未來以非 糧生物燃料乙醇為主要發展方向。所以，我國可借鑒巴西的經驗，對非糧能源作物，如木薯、甘薯、甜高粱等的種植者進行補貼，既可以直接補貼，也可以對種植者提供信用

13、貸款或低息貸款給 予支持，保證原料供給。（二）對以生物燃料乙醇為燃料的汽車生產 者予以稅收優惠巴西政府對乙醇汽車的生產減免征收產品 稅和增值稅，大大刺激了乙醇汽車的生產，也為乙醇的消費打下基礎。其在乙醇汽車開發和應用 方面的舉措，值得借鑒。我國應鼓勵以生物乙醇 汽油或生物乙醇為燃料的新能源汽車的生產，加大稅收激勵，免征增值稅。（三）加大生產投資補貼，拓展投資渠道巴西政府鼓勵投資者進入生物燃料乙醇產 業，沒有市場準入門檻， 對生物燃料乙醇的投資 者予以投資補貼。同時，在生產環節，加強國際合 作，積極引進外資。我國目前處于產業發展的初 始階段，對生物燃料的生產實施市場準入，只有國家批準的定點企業可

14、生產， 這種做法在產業發 展階段初期是有益的。通過試點企業的實踐來積 累經驗，再逐步推廣。但隨著產業的進一步發展， 必須拓寬投資渠道，同時加大投資補貼力度，使投資向多元化方向邁進。（四）促進生物燃料乙醇的消費1 以法律為保障，加大市場監管力度。強制性 市場管制是巴西生物燃料乙醇產業發展的一個 明顯特征，主要體現在大面積燃料乙醇的強制性 消費，其強制性法律推動的作用十分突出，尤其是1975年出臺的國家乙醇計劃是世界上最大 的生物乙醇計劃，為巴西生物燃料乙醇的發展奠 定了堅實的基礎。我國在產業發展初期，可適當 -102-擴大強制性管制范圍，提高強制性混合的力度。如適當提高強制性混合的比例，提高政府

15、在生物 燃料乙醇方面的強制性消費，包括制定公共交通 運輸部門強制性生物燃料彈性運輸車輛的份額 等。這在產業發展初期，能大大促進產業的發展。2對乙醇汽油混配和供應業予以補貼。巴西乙醇汽油的供應是集中混配，并以政府為主大量投資建立全國性的乙醇供應站，保證消費者在全 國各地乙醇汽油燃料的使用。我國應結合市場管 制的規劃，積極加大對乙醇汽油供應鏈中混配服 務業的投入，加大供應設施的投資補貼，為進一步推廣使用燃料乙醇奠定基礎。（五）促進生物燃料乙醇技術的研發眾所周知，巴西甘蔗乙醇的成本是世界上最 低的，甘蔗乙醇生產成本已低于替代產品汽油的 成本。這得益于巴西政府長年來的研發支持。巴 西圣保羅大學及一些科

16、研機構在甘蔗種植、乙醇發酵工藝方面的研究十分深入。我國在生物質燃 料的技術水平方面比較薄弱，雖然在某些領域已 取得一些成果，但總體上比較零散，沒有進行有效整合，技術創新能力不強，尤其在非糧生物燃料方面的研發，目前也正處于起步階段，有待進一步突破。在非糧生物燃料中，纖維素乙醇原料 最豐富、成本最低廉、能效最高，但目前仍存在技 術屏障。所以，我國應加大研發投入，鼓勵和支持 企業及科研機構進行技術創新，突破技術瓶頸， 使產品不斷降低成本，最終實現能源多元化的戰 略目標。另外，應對彈性燃料汽車研發予以補貼。巴西20世紀90年代的燃料乙醇生產的復蘇，部分歸因于彈性燃料汽車的開發。我國應根據實際 情況，對以生物乙醇為燃料的新能源汽車或彈性 燃料汽車的技術開發予以研發補貼，為燃料乙醇的推廣提供載體支持。參考文獻：1 The Global Subsidies Initiative. Biofuels -At What Cost? EB/OL .Government Support for Ethanol and