1、礦產資源開發的水土保持生態補償機制研究礦產資源開發的水土保持生態補償機制研究岳 峰（唐山市水利規劃設計研究院，唐山 063000）摘 要：生態補償機制的確立能夠有效地解決自然資源配置扭曲而導致的生態破壞，弱化經濟發展與生態環境破壞的矛盾。水土保持生態補償是源于生態補償的一種激勵機制，是解決水土流失加劇，拓寬水土保持投資渠道，推動水土保持工作全面開展的有效途徑，是專門針對因水土流失破壞水土資源、惡化生態環境的生態補償。水土保持生態補償的推行與實施，有利于增強全民的水土保持意識，加快水土流失地區的生態恢復，促進社會經濟與生態環境的可持續發展。建立有效的礦產資源開發水土保持生態補償機制，對于完善礦場

2、資源的環境利益及經濟利益分配關系及維護整個生態系統有著極其重要的意義。關鍵詞：礦場資源開發；水土保持；生態補償機制1.國內外研究現狀1.1我國礦產資源開發的水土保持生態補償機制現狀我國是一個礦產資源大國，據有關研究資料估計，我國的礦產資源存儲量潛在總值居世界第三位。我國95%以上的一次性能源、80%以上的工業原材料、70%以上的農業生產資料均來源于礦業1。礦產資源的開發和利用在推動我國經濟發展的同時，也對生態環境造成了巨大的破壞以及嚴重的水土流失。礦產資源的開發、利用，不可避免地要占用和破壞大量的土地和產生環境污染。我國沒有專門的關于礦產資源開發的水土保持生態補償機制的法規，而有關礦山資源綜合

3、利用和環境治理的要求卻體現在許多法規中，如水土保持法、礦產資源法、環境保護法、土地管理法和土地復墾規定等，并已經逐步確立了土地利用規劃、環境影響評價、環保“三同時”制度、防治水土流失的可持續發展制度、勘探權和采礦權許可證制度、限期治理等法律制度。正在制定的礦產資源保護條例，強調了礦產資源綜合利用和礦山環境治理的內容，提出實行礦山環境影響評估制度和礦山環境恢復保證金制度。中國國民經濟和社會發展十一五規劃綱要也強調指出，要做好水土保持工作，健全礦山環境恢復補償機制，做到資源的可持續發展。1.2國外礦產資源開發的水土保持生態補償機制現狀國外早在20世紀初就開始關注礦產資源開采造成的生態損害，并形成了

4、許多行之有效的生態損害補償法律、機制和管理辦法。國外工業發達國家如美國和德國，早在2O世紀2O年代，就開始重視礦產資源開發引起的環境影響，經過多年的發展，它們在設立生態補償機制的政策方面，積累了豐富的經驗，且通過立法保證其實施，主要有：劃定礦區生態環境治理的界限，明確生態補償的責任；國家設立“恢復(治理)基金”用于修復廢棄礦山的生態損害；新礦山生態環境損害的補償與修復將開采許可證制度與生態環境補償與修復掛鉤2。2.我國建立礦產資源開發的水土保持生態補償機制的必要性建立礦山開發水土保持生態補償機制對于改變水土資源利用觀念具有重要性，促進資源的可持續開發利用。長期以來，我國實現“產品高價，資源低價

5、和環境無價”的扭曲價格體系，礦山企業未將環境恢復和水土保持成本列入經營成本，濫用資源，導致礦產資源浪費嚴重并造成了嚴重的生態破壞。建立礦山開發水土保持生態補償機制有利于礦產資源的安全開采。隨著人類社會的進步，人們對環境的干擾、污染、破壞也越來越嚴重。在全球變暖的大環境下，生態環境惡化的形式越來越嚴重，新增水土流失面積以幾何級數增加。水土流失與滑坡、洪澇、干旱、土地沙化等自然災害發生程度和頻次不斷增加。因此，有效控制水土流失刻不容緩。做好礦區生態環境的恢復，搞好礦區水土保持工作，能夠有效預防滑坡，泥石流等自然災害，保障勞動者在安全條件下進行生產。建立礦山開發水土保持生態補償機制，能夠有效扭轉水土

6、資源在開發利用中保護與補償的不完全對等性，對于保障區域生態安全和緩解能源危機具有雙重意義。水土保持生態補償機制是以水、土為主的自然資源有償使用制度的重要內容之一，它的建立要求生產者、開發者、經營者改變水土資源是公共物品無需付費的觀念，要求整個社會認同水土保持生態服務功能的價值，并且作為經濟受益人，為此支付一定的費用，既是所有權人實現其經濟利益的方式，也是對為水土流失治理做出努力并付出代價者的合理的補償。3.我國礦產資源開發的水土保持生態補償機制建立應遵循的原則3.1 誰破壞誰負擔，責任分明對于能夠明確破環主體的礦山損害，完全由破壞者承擔補償，并有責任將損害的礦山環境恢復治理，如新建礦山和正在生

7、產的礦山；對于不能明確破壞主體的礦山環境由政府組織治理，行業內部相應承擔。3.2“新賬”、“舊賬”區分對待根據資源開發的歷史特點，明確礦山環境恢復補償主體，應當實行“新賬”，“舊賬”分治的思路。所謂“舊賬”是指一個明確法律法規實施日以前造成的礦區生態環境破壞；“新賬”是指明確的法律法規實施日以后造成的破壞和準備新建的礦產開發區將造成的環境破壞?！芭f賬”和“新賬”區分建議以1989年土地復墾法的頒布時間，或者1 998年煤礦開發市場化為分界點3。歷史遺留的問題很難明確責任主體，因此由國家作為補償者負擔補償與修復。新產生的破壞則應根據破壞者負擔原則，由礦山開采者負擔補償與修復。3.3 因地制宜、分

8、區補償我國土地面積廣闊，自然地理條件錯綜復雜，區域性比較明顯，導致生態環境有較大的差異，所以不同地區的礦山就面臨著不同的生態環境問題。因此，應該把建設水土保持生態補償的礦山按生態環境的現狀進行規劃分區，劃分出不同的補償類型區，因地制宜地實行分區補償。3.4 政府主導與市場推進相結合生態環境保護建設屬于公共事業,由于生態建設的經濟外部性及公共產品的存在,加上目前我國市場條件尚不完善,因此必然會出現市場失靈現象,這就需要政府在建設中起到主導的作用。政府主要依靠法律手段、經濟手段和必要的行政手段發揮其在環境保護中的作用,科學地界定生態建設者和破壞者的權利和義務,制定相關的法律法規,規范生態補償的形式

9、與標準,將籌集到的生態補償所需要的人、財、物和技術等科學合理地分配到礦區生態建設各領域,完善礦山生態建設補償網絡,提高運行效率并實施有效的監督。4.我國礦產資源開發的水土保持生態補償機制的政策探索4.1 加快生態補償的法制建設，劃定礦區生態環境治理的界限，明確生態補償的責任。建立礦產資源開發的水土保持生態補償機制，并以法律法規的形式加以明確，應在各項環保和土地法規以及國務院土地復墾規定和水土保持法基礎上，盡快制定礦區生態環境修復法。目前我國沒有專門的針對礦區生態環境保護的法律，未對礦區生態環境修復治理的主體做出明確的規定，礦區生態環境的主要治理者仍然是政府。由于缺乏法律依據，生態補償費的獲得主

10、要依靠國家財政，開采企業基本沒有負擔環境修復的成本。生態補償的主體與客體、補償的原則和依據也尚不明確，各地區生態環境的治理遭遇嚴重的資金瓶頸。建立我國的水土保持生態補償機制要依據破壞者負擔原則，從法律層面上明確生態損害的責任、補償標準和修復義務等。4.2 國家設立“廢棄礦山生態恢復治理基金”，實行生態補償費征收制度。此基金用于對礦產資源開發造成的生態損害“舊帳”進行治理，由于我國資源開發的歷史特點，對礦山生態環境的破壞既有舊帳又有新帳。過去礦山企業開采的利潤都上交國家，企業只負責生產，因此，對歷史的舊帳，應由國家作為補償者負擔補償與修復的責任?；鸬闹饕獊碓粗唬褪窍蛘谏a礦山企業征收廢棄

11、礦山生態補償費，生態補償費的標準應為噸礦售價的1%以下，其實質是由礦山主為當代和祖輩礦業開采所造成的生態損害的歷史舊帳，給予一定補償或稱義務性贊助4。4.3建立專門的礦區生態環境治理管理部門，負責礦產資源開發生態環境的督察驗收和補償金、保證金的監管使用。礦產資源開采造成的生態損害，涉及氣圈、水圈、生物圈和巖石圈，目前不同部門對不同圈層造成的生態損害分別管理的格局，不利于礦區生態環境的治理。應由國家環?？偩謪f助，在國土資源部成立跨部門的“礦區生態環境修復”管理機構，負責全國礦區生態環境補償與修復的法規制定、治理實施、規劃審批、監督檢查等工作。4.4 建立礦產資源開采的生態補償保證金制度，以確保新

12、建和正在開采礦山的生態損害新帳的修復。為了防止企業不履行生態修復補償的義務，國家應建立礦產資源開采的生態補償保證金制度，通過交納一定的修復保證金的方式，確保生態環境的保護與修復。關于新賬，責任明確，應有企業100%承擔。根據研究顯示，保證金的交納應根據礦山開采的產量按噸礦215元或售價的2%4%征收，由地方國土資源行政主管部門確定具體繳納額度，保證金在銀行建立企業生態修復帳戶，政府監管使用5。礦山企業履行生態修復責任并達到修復標準后，退還保證金。4.5 充實“開采許可證” 內涵，嚴格實行開采許可證制度。我國已實行礦產資源的“開采許可證”制度，目前僅從資源保護與管理的角度加以審批。因此，必須充實

13、現有的“開采許可證”制度的內涵，嚴格要求開采申請者在申請報告中，必須有合格的礦區生態環境影響評價和礦區生態環境修復規劃，否則不予發放“開采許可證”。此外，對未履行修復義務及交納“廢棄礦山生態補償費” 和“保證金”或修復不合格的單位，可以吊銷開采許可證，并不再允許其開采新礦。4.6 改革現行的礦山企業成本核算體制，將礦山企業的生態環境補償與修復費用納入礦山企業成本。現行的礦山企業成本核算體制中，礦山企業的生態環境補償與修復費沒有納入礦山企業成本，企業對破壞的生態環境的恢復治理成本沒有內部化，不利于調動礦山企業的積極性和促進礦區生態環境的修復，應給予改革。綜合以上六點陳述，礦產資源開發水土保持生態補償機制設計的總體思路如圖1所示。礦產資源開發的水土保持生態補償機制驗收合格驗收不合格新賬（新建成和正在生產礦山）舊賬（已造成破壞的廢棄礦山）國家設立的“恢復基金”修復交納生態修復補償金責任主體自行規劃治理恢復治理的相關驗收利用補償金通過社會招標進行生態修復發放開采許可證水土保持植物措施水土保持工程措施圖1礦產資源開發水土保持生態補償機制設計的總體思路參考文獻：1 國土資源部200