1、加快推進環保設施建設與運營市場化進程對浙江省中小企業污染 要扭轉我國環境質量惡化的趨勢，必須對各類污染源實施有效的治理。工業污染防治上，我國從1980年代開始實施“誰污染誰治理”的政策，即工企業自己治理污染并負擔治理成本。在過去的實踐中碰到的問題是：一是沒有考慮到污染治理的邊際成本，對污染物排放量大的企業這一政策基本是適用的，但對于中小企業而言則存在著規模經濟問題；二是中小企業量大面廣，政府很難進行有效的監管。因此，在一些中小企業密集的地區，環境污染問題曾經異常嚴重。隨著中小企業在國民經濟中地位的上升，其污染排放將越來越成為重要的工業污染來源，其污染治理也無疑會成為下一階段監管的重點。正如我國

2、的許多改革經驗來自基層的實踐一樣，在經濟發展和市場化改革領先的沿海地區，已經開始了通過環保設施運營的市場化及中小企業污染的集中治理來破解上述難題的探索，并積累了一定的成功經驗。為了對這些做法進行把握和分總結，我們于2003年3月到浙江的杭州、嘉興、臺州、溫州等地，對中小企業污染處理設施的市場化運作方式進行了調研(調研組成員有：國務院發展研究中心林家彬、周宏春、蘇揚及國家環保總局政策研究中心周國梅、浙江省環保局韓志福)，并收集了相關資料。下面，我們將簡要地總結這些做法的主要經驗，并分析存在的問題，提出相應的改進建議，以供有關各方參考。 一、浙江省環保設施企業化運作的主要做法改革開放以來，浙江省的

3、個體、私營中小企業發展迅速，已經成為浙江經濟的主力軍。同時，相當一部分的中小企業集中在重污染行業，如化工、電鍍、印染、制革、造紙、醫藥等，污染治理的任務十分艱巨。而且，浙江是一人口密度和收入水平都很高的省份，公眾對環境污染問題比較敏感，省政府也提出了建設“生態省”的目標，全省上下對治理污染、改善環境狀況具有強烈的意愿。另一方面，浙江市場取向改革起步早，多種所有制經濟共同發展，非公有制經濟在國民經濟中已占有相當比重，在利用市場機制推進污染治理方面有著其他地區所不具備的優勢。在中小企業污染治理問題上，浙江涌現出了許多好的做法。從污染治理設施建設和運營的資金來源看，可以大體上分為下列四種形式(浙江省

4、環保局：“運用市場機制推進污染治理產業化”，2002年12月（內部材料）)。（一）政府融資，企業化運營這類污染治理設施的建設資金，大多來源財政撥款、外國政府贈款、政府國債、政府擔銀行貸款、國公司參股等，由政府統一籌措。環保設施建成后按企業模式進行運管理。政府按照核定的全額成本，包括日常運行費用和設備折舊費用，制定污水、垃圾等的收費價格，運營企業據此向排污企業收費，或者政府收取費用后轉交給運營企業。排污量不足時政府給予補貼。這種做法的好處是保證了建成設施的正常運營，同時減輕了財政負擔。紹興污水處工程是這一類型的代表。在具體運作過程中，紹興市政府抓住“明投資主體、完善治污體系、建立回報機制和加強政

5、府監管”四個環節，一期污水處理工程政府投入2500萬，帶動了5.2億的資金；總投資6.5億的二期工程也進入了實質性建設階段(紹興市人民政府：“市場化治污之路”，“全國城市污水和垃圾治理與環境基礎設施建設工作會議”交流材料，2002,8)。建設資金由財政撥款、政府國債、項目公司股本金（紹興縣給排水工程處、紹興水務集團等國有企事業單位投資入股組建）、排污企業預購排污權繳納的建設資金和銀行貸款等構成，其組建的治污股份有限公司，根據物價部門測算的污水處理廠運行成本（1.67元/噸），按照“誰污染誰付費”和治污企業“補償成本、保本微利”的原則，分別向企業和居民收取0.52.2元/噸的處理費，其中，印染等

6、重污染企業為2.2元/噸，居民生活污水為0.5元/噸，用于日常運營、維護以及設備折舊；污水處理廠和污水輸送工程也實行獨立核算、企業化運營。（二）政府引導，民間投資地方政府根據環保需要進行污染治理設施的項目招商，明確工程規模、排放標準、收費價格等項內容，同時給予投資者局部經營壟斷、排污量不足時政府給予補貼等項承諾，以及土地價格等其他方面的優惠。設施的建設和日常運營由投資方自行安排。投資方一般與政府簽訂特許經營承合同，或者采取BOT方式，運營交給專業運營商。這種做法的關鍵是在政府承諾的條件下，能夠保證投資者收回投資，并有利可圖。我們訪問的浙江省環科污水處理廠和嘉興洪合鎮污水處理廠是這一類型的代表。

7、位于余杭開發區的環科污水處理廠是由浙江省環科院、開發區管委會等三家單位發起組建的項目公司，以BOT的投資方式建設，設計日處理污水1萬噸，總投資850萬元，為開發區內的六家印染企業處理污水。投資的來源包括三個部分，即：項目公司股本金、以污水處理廠一定時期的經營權為抵押向銀行貸款、以及向排污企業預售污水處理服務費用。項目經營期20年。政府特許項目公司按照處理成本（經測算為1.7元/噸），加上合理的利潤向排污企業收取1.8元/噸的處理費；同時承諾在每天進廠污水少于收支效益平衡點7000噸時給予補貼；經營期滿后整個工程無償移交給地方政府。洪合鎮污水處理廠由嘉興秀洲區環保局組織招商，設計日處理污水800

8、0噸，工程總投資800萬元。其中項目公司股本金和股東按比例提供的項目建設資金500萬元，銀行貸款300萬元，為8家羊毛染色企業治理污水。公司是獨立法人。政府特許項目公司按每噸2.50元的價格收取污水處理費，投資回收期10年，預計5年就可以全部收回投資本金。投資900萬元的二期工程也于2002年10月投入運行。（三）政府資助，民間投資與前者的差別是政府以某種方式給予一定的資金支持，大致上屬于準商業化的模式。由于政府提供了部分資金，降低了污染治理項目的投資風險。其優點是有利于吸引民間投資，同時又便于平抑對中小企業的排污收費價格。在具體做法上，依然是采用簽訂特許承包合同或者BOT方式。政府投資一般作

9、為優先股，只參與分紅，不參與管理。政府分紅部分一般繼續用作環保開支。溫州市東莊垃圾發電公司和杭州大地危險廢物處理公司均采用了這種模式。溫州市東莊垃圾發電項目總投資9000萬元，設計日處理生活垃圾320噸，年發電2500萬千瓦。一期工程投資6500萬元，日處理生活垃圾160噸；甌海區政府出資3000萬元，其余由溫州市民營企業偉明環保工程有限公司投資建設和運營，運營期25年（不包括兩年建設期），然后無償歸還政府。項目公司按每噸32.14元的價格向環境衛生部門收取垃圾處理費。一期工程于2000年11月28日竣工。實際處理垃圾200噸，年發電900萬度，并通過ISO9001認證。除自身耗電200萬度外

10、，其余部分電力部門按0.50元/度的價格收購入網。扣除運行費用和設備折舊，預計投資回收期為12年（按此推算有13年的凈贏利期）。杭州大地危險廢物處理公司項目規劃年處理危險廢物20萬噸，計劃投資10億元。項目采取分期投資、分期建設、滾動發展的方式進行。服務對象為杭州的企事業單位。建設資金由股本金、銀行貸款和政府建設資金等構成。目前，日處理15噸的醫療固體廢棄物焚燒處置工程已經建成投入使用，杭州市已經對門診和住院病人開征醫療廢棄物處理費，作為廢物處理的費用。寧波現代化生活垃圾焚燒發電綜合利用項目，日處理垃圾1000噸，一期工程投資4億元，政府投資1.2億元，其余部分利社會資金，各投資方按照現代企業

11、制度建立寧波楓林綠色能源開發有限公司作為項目公司，負責運營管理，并依靠發電入網和垃圾處置收費，現已有一定的投資回報。（四）民間集資，企業化管理這種方式在鄉鎮規劃的特色工業園區中運用較多。政府提供必要的優惠政策，由已經或準備入園的排污企業集資入股，組建污水處理有限公司，負責污水處理設施的建設和運營。一般委托專業公司承包，或者采取BOT方式。污水處理費用由股東企業按照排污量分攤。這次調研中我們發現，在浙江有多種形式的建設和運營污染治理設施的民間集資形式。如由相鄰的同行企業聯合投資，建設污染處理設施，共同使用、共同管理，杭州七廠聯片污水處理廠采取了這種形式；蕭山區航民集團公司建設的航民廢水有限公司，

12、采取了以一家企業為主集資、自行管理、多家企業共同使用的形式。溫州市中小企業大多采用污染集中治理的方式。例如，在龍灣電鍍基地的建設過程中，將污水治理設施納入規劃，投資約160萬元。對電鍍廢水處理實行政府垂直領導，環保部門監督，并采用市場化的運作方式，實行排污和治污的分離，排污者（電鍍小企業）付費，治污者收費，對入園97家電鍍小企業排放污水實行集中治理，既有利于基地的整體管理，又能保證治污設施的正常運轉，較好地解決了排污企業可能存在的偷排、漏排問題。溫州鹿城區的制革污水處理采取了業主委員會負責制的辦法，由業主委員會或業主委員會下設的環保服務公司負責污染治理。在資金運作上，根據“污染者付費”原則，以

13、企業自籌資金為主，銀行貸款申請污染源治理補助為輔的方式進行融資。為了保證投資者的利益，治污設施的運營實行保本微利的原則。污水處理廠按股份公司市場化經營，收取污水處理費，實行獨立核算。企業自籌資金按基地內制革企業擁有的轉鼓數量、容積大小計算。針對中小企業多，環保監督難的實際，2001年4月，浙江省環保局會同財政廳聯合頒發了浙江省環境違法行為舉報獎勵暫行辦法，不僅有效地保證了工業污染治理設施的正常運行，同時也提高了公眾的環保意識。二、環保設施建設和運營的經驗與存在問題從我們掌握的資料看，國內最早開始城鎮污水處理廠專業化運行、企業化管理實踐的，是江蘇吳縣甪直污水處理廠。該廠建于1991年，承擔全鎮工

14、業區24家企業工業廢水和部分生活污水的專業化治理，公司具有獨立法人資格，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧，獨立承擔民事責任，通過專業化運行、企業化管理、社會化服務，取得明顯的環境效益、經濟效益和社會效益，成為全國第一個“鄉鎮污染集中控制處理示范區”(許秧南：“市場經濟與環境保護”，中國環境科學出版社，1999，146149頁)。從融資和運營方式的多樣性上看，浙江省在中小企業污染治理上，創造了許多好的做法，使污染治理設施運營最為經濟。這些做法的基礎是變“誰污染誰治理”為“誰污染誰付費”，由具有環保設施運營資質的專業公司負責污染的集中治理，解決了中小企業污染治理設施技術落后、達不到經濟規模要求的難

15、題。此類專業公司，目前浙江有29家。有的是原環保系統的專業人員“下海”創辦的，也有私營專業公司取得政府環保機構認證的。這些專業公司或者對園區內企業的污染物實行總承包（包括污染治理設施的建設和運營），或者只承包園區已建成環保設施的運營。具體的付費價格或與企業協商，或由政府核定；每個企業付費多少與企業的排污量掛鉤。（一）環保設施市場化運營的成功經驗通過與環保系統及治污公司管理人員的座談，以及對有關材料的分析，我們認為浙江環保設施建設和運營的市場化之所以獲得成功，主要有以下原因。1.嚴格執法是前提。浙江省環保設施建設和運營市場化，與沿海大多數地區一樣，并不是一開始就這么做的，也是從依靠政府保護環境逐步轉向市場化的。在經過1996年關停小企業、1998年“太湖零點行動”和2000年開始的“一控雙達標”三次環保“風暴”后，特別是在一些污染型的小企業被關掉后，大多數的企業家認識到，環境保護已經不是與己無關、可有可無、可多可少的事情了，要生存和發展就必須治理污染；否則只有“關門”一條路。在這一背景下，通過地方政府，特別是環保部門的積極引導，小企業從不自覺到自覺地走出了一條市場化治理污染的道路。換句話說，如果沒有嚴格的環保執法，就不可能有浙江的環保設施市場化運作的今天。江蘇、深圳、廣州等地的情況也是如此。2.合理收費是關鍵。如果沒有合理的投資回