1、對我國保險公估制度創新的思考（上）2016-03-18國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見（國發201429號，下稱新“國十條”），明確保險業在國民經濟和社會發展全局中的定位和作用，引導保險大國向保險強國轉變，發揮保險風險管理功能，完善社會治理體系，將極大改善保險公估業的發展環境并提供新的發展機遇。中國保險市場快速發展，再保險業不斷發展，社會公眾保險購買力水平不斷提高，風險防范意識、維權意識的不斷增強，對保險服務的要求不斷提升，為保險公估業的發展提供強大的動力。但同時，隨著中國保險業進一步融入全球市場，國內保險公估機構也必將走向國際市場參與全球競爭，中國的保險公估業也面臨著前所未有的挑戰

2、。2000年以來，我國的保險公估業進入快速發展時期。但保險公估制度建設處于相對滯后的狀態。當前，我國保險公估業發展所面臨的經濟形勢、市場環境、行業格局、競爭態勢等都發生了巨大變化。適應這些變化，遵從法治精神，促進行業的持續、健康、創新發展，客觀要求與時俱進地調整、創新正式制度，進一步規范市場與提高效率。立足行業實際，借鑒國際成熟經驗，對我國保險公估制度進行創新安排，已成當務之急。2015年9月，保監會發布關于深化保險中介市場改革的意見（下稱意見）提出，健全支持鼓勵行業創新變革的體制機制，建立多層次服務體系，培育一批具有專業特色和國際競爭力的龍頭型保險中介機構，建成功能定位清晰、準入退出順暢、要

3、素流動有序的保險中介市場體系。這些決策意見為促進行業發展的制度改革創新，指明了方向，打開了通道，提供了契機。本文基于行業發展較長的時間跨度，從制度經濟學的視角，分析我國保險公估的制度變遷；基于中國實踐并對照國際先進經驗，針對性地提出進一步完善制度與制度創新的系列建議。一、我國保險公估業發展與制度變遷的簡要回顧我國保險公估制度的變遷，經歷了從市場需求誘致到政府正式制度安排的路徑，即先有經濟行為主體為滿足市場需求而進行制度創新，再有政府的有效規范和推進。微觀主體在發展過程中適應市場需求變化的制度創新表現出極強的生命力。（一）保險公估業的發展與制度變遷我國保險法（2015年10月修訂征求意見稿）對保

4、險公估人定義：“保險公估人是指接受委托，專門從事保險標的或者保險事故的評估、勘驗、鑒定、估損理算等業務，并按約定收取報酬的機構。”保險公估人作為一種保險中介組織是市場經濟與社會分工發展的產物，其產生和發展是保險市場體系成熟和完善的重要標志之一。縱觀我國保險公估制度的變遷歷程，作為舶來品的保險業隨著帝國主義的入侵在中國得以產生和發展，隨之而來的是包括保險公估業在內的保險中介市場的發育。發端于19世紀20年代的舊中國保險公估業，雖然出現過一段短暫的繁榮，但無論從制度的供給還是需求來看都十分不足，整個保險市場處于外商壟斷之下，嚴格來說還沒形成保險公估制度。新中國建立直到1979年恢復保險，在社會主義

5、計劃經濟體制時期的30年間，我國保險公估業發展處于空白狀態。我國保險公估業發育形成的基本動力來源于市場化、工業化進程中社會對公估的經濟需要。20世紀80年代，隨著改革開放、保險業的迅猛發展，保險業市場化和國際化水平迅速提升，從內部產生了分工分業的需要，保險公估業在東南沿海開始重新萌芽，公估市場從無到有。20世紀90年代，隨著保險業的迅速擴張，一些保險公估機構相繼出現。1995年保險法出臺，我國開始建立保險中介制度。21世紀初以來，根據中國入世有關協議的要求，保險市場的開放更加全面、迅速，保險公估進入了全新發展時期。2001年11月，保監會頒布保險公估機構管理規定（在2000年1月試行），為我國

6、大力發展保險公估業創造法律條件。2001年中國保監會頒發首批公估牌照，我國保險公估業開始了在市場經濟條件下的產業成長歷程。隨著保險公估的產生和發展，我國建立了完整的保險市場主體體系，深化了保險理賠的專業化程度，提高了對承保前風險的識別、評估、控制等技能，增強了對受損標的檢驗、估損的準確性，促進了保險業務和保險市場的良性發展。（二）保險公估業在新世紀的市場演化2001年至2003年，是保險公估產業的建立階段。這一時期，行業服務領域的重心集中于非車險理賠的巨災與高難技術估損，一批經典案例成為保險公估的寶貴技術經驗財富，專業人才逐步聚集與歷練，奠定了行業發展的基礎。2004年至2008年，以車險理賠

7、公估的突破為重要標志，保險公估細分市場形成并規模化成長，產業初步形成。民太安公估公司2003年增資分立我國首家汽車保險公估公司，與太平洋財險深圳分公司展開車險理賠整體外包合作模式的探索，經驗很快得到行業認可并推廣。市場競爭的加劇以及專業分工的效率性導致保險人尋求與公估人的合作。車險公估的經營增進了行業資源的投入，帶動公估市場年均88%的增長，2008年全國保險公估收入過11億元，從而初步奠定了保險公估在整個保險理賠服務環節的重要作用和地位。2005年，民太安醫療健康保險公估公司的分立，也成為行業進入細分市場時代的一個重要標志。2009年至今，我國保險公估業進入多元化競爭發展時期。2011年，中

8、國保監會頒布實施保險中介集團監管辦法（試行），2012年國內首家保險公估集團成立，保險公估業進入到大小企業并存、業務多樣的多元化發展時期。集團公司步入創新發展軌道，形成寡占市場（2014年民太安公估集團、泛華公估集團兩家市場份額33%，而300多家企業中超過1/4的機構沒有營業收入），行業“馬太效應”明顯。保險公估業集團規模化經營時代的一個顯著特征，就是集團公司在細分市場經營的專業化和市場創新，并向以風險管理為核心的發展轉型。如民太安集團參與深圳市城市公共安全評估并提供專業報告，作為深圳巨災保險工作組專業顧問成員為深圳市2014年巨災保險運營績效提供評估，為巨災保險的風險管理、承保方式創新、產

9、品設計等提供系統性專業意見。截止2014年，我國共有保險公估機構320多家，從業人員近5萬人，公估服務收入25億元，估損金額424億。二、我國保險公估業發展的主要問題與制度缺陷我國保險公估業整體實力弱小，實際上受到初期發展過程中自身能力成長不足（公估供給嚴重不足）與保險理賠市場分化不足（公估需求嚴重不足）雙重因素的交織影響。阻滯保險公估做大做強與產業鏈資源效率最大化的問題、市場低效運行的關鍵問題，使保險公估未能成為一種正式制度安排。（一）保險公估業發展的主要問題2003年至2014年的11年間，我國保險公估業的公估核損金額與公估服務收入的年均增長率都在40%以上，保持了市場低起點的高速增長。同

10、期公估供給年均增長率較財險賠款年均增長率相對落后，2014年公估供給率（財險理賠公估核損比例）僅為11.19%，公估有效供應嚴重不足（西方發達國家公估供給率一般都在80%以上）。年度25億的營業收入規模，反映了行業實力整體弱小的問題。我國保險公估業整體實力弱小的問題，與其本身發展與市場環境有著密切關聯。就本身發展來看，市場與組織從無到有、由小到大，行業處于初級進化階段，微觀主體專業素質不強，資源組織能力、管理能力不足，服務無法滿足市場需求，行業有限資源整體處于低效狀態。就市場環境來看，作為公估主要市場來源的險企，其自身理賠隊伍的存在與自我理賠的機制，使公估事實上成為保險理賠的外溢市場（如大面積

11、災害查勘估損、高精尖技術設備估損、疑難案件處理）。市場份額超過2/3的幾家老牌險企，車險理賠公估委托率不足15%，非車險理賠公估委托率不足20%。大部分21世紀興起的中小險企雖與公估合作的緊密度較高，但不足以形成一個相對龐大的公估市場。保險與公估的合作實踐中，公估機構往往處于從屬的被動地位。這表現在：一是公估委托方式不固定，多為個案委托或臨時性委托，缺乏系統性、長期性的安排；二是部分險企往往完全根據自身經營狀況，基于自身短期成本要求選擇合作的公估機構，而不是基于公估機構的技術、管理和服務質量的優劣來選擇合作伙伴；三是險企支付公估費不規范，拖欠公估費成為業內的常態，應收賬款居高不下，成為困擾公估

12、公司正常發展的難題。產業鏈的“競合”生態大大降低了公估資源的效率，影響到公估業市場功能與價值的充分發揮。同時，險企的資源錯配，降低了其經營效率和社會效益，“理賠難”問題成為行業發展的痼疾。（二）我國保險公估制度的主要缺陷保險公估制度是關于保險市場公估人行業規范的總稱。具體來說，包括政府制定的有關保險公估人的各類法規、行為規則、行業協會的自律章程等正式約束；制約保險公估人行為的非正式約束；以及保險公估制度的實施機制等。我國保險公估制度的正式約束主要是保險法與保監會頒布的保險公估機構監管規定。1995年保險法誕生，第123條規定：“保險人和被保險人可以聘請依法設立的獨立的評估機構或者具有法定資格的

13、專家，對保險事故進行評估和鑒定。”2009年保險法修訂，相關表述改為：“保險活動當事人可以委托保險公估機構等依法設立的獨立評估或者具有相關專業知識的人員，對保險事故進行評估和鑒定。”“保險公估”首次正式出現在行業法律中。2015年保險法再次修訂，保險公估機構首次獲得定義，行業首次獲得法律定位。我國長期缺乏相關法律、法規來明確保險公估人的法律地位和法律責任，并規范其經營行為，沒有賦予保險公估人出具的評估結論以法律效力，未能形成專業保險公估處理保險賠案的制度安排。委托人并不認為公估是保險理賠的必經程序，公估業務大部分來自保險公司委托，業務來源有很大的局限。公估費用一般由保險公司支付并打入理賠成本，

14、公估業務中有偏袒保險公司的嫌疑，保險理賠的公平、公正得不到制度性的保障。修訂的新法仍然沒有解決保險公估作為制度安排的問題，并且相對保險代理人、保險經紀人的筆墨較輕。保監會2000年出臺保險公估機構管理規定的行政法規，2001年、2009年（改名保險公估機構監管規定）、2013年、2015年四次修訂，為貫徹推進簡政放權、轉變政府職能要求，放開前端管制，釋放市場活力，對保險公估的市場準入、經營規則等持續調整完善。但由于上位法的框限，對行業的定位與業務經營范圍同樣沒有根本性的突破，也不涉及公估在保險理賠方面的制度安排。我國保險公估制度在國家經濟發展與行業發展過程中不斷進步完善，但與市場實際情況仍有脫

15、節，在體系完整與實施機制上都存在某些缺陷。主要可以歸結為以下幾個方面。一是正式約束規范供給不足。除了法律與行政法規外，在國外保險公估制度中占有重要地位的行業自律規范處于缺位狀態。保險公估行業目前也并未形成統一的行業規范與行業標準，無序競爭狀態不利于行業本身的規范成長。二是制度的激勵效率低下。這主要是由于行業自律機制不完善，規范性文件供給不足，對機構市場行為的道德風險和機會主義難以形成有力約束。“劣幣驅逐良幣”現象一定程度上存在，不利于行業整體素質與服務質效的提高。三是制度內容有待充實細致。我國保險公估制度的一個重要缺陷是公估組織形式規定的單一與專業類型分類的缺失，導致既難有分類/分層監管的效率

16、，也由于沒有分類基礎，服務規范與標準等規范性文件的制定失去針對性。制度內容籠統、空泛，實施的操作性不強。四是制度實施機制不完善。一個完整的保險公估制度實施機制應包括主體管控、行政監管、行業自律、社會監督四個方面。而目前主要存在的問題是主體管控薄弱、監管效率不高、行業自律缺位、社會監督功能遠未發揮。其中關鍵問題是行業自律缺位，也引致監管效率不高。新經濟制度學認為，制度短缺或制度供給的滯后同樣會制約經濟的發展。同樣的生產要素在不同的國家產生的效益上的差異實質上就是兩種制度的差異。三、對我國保險公估制度創新的思考和建議我國保險公估制度的創新應當以解決問題、推動發展為導向，在保險制度的框架下改革公估制

17、度，以提高制度效率，進而提高市場運行效率。有必要對制度作出調整、補充，使之體系內容完善；有必要完善實施機制，充分發揮協會組織行業自律與服務的職能作用；有必要通過“納新”，讓創新成果制度化，促進產業向高級階段進化；有必要探究切合實際與發展需求的組織形式與人才培養機制，并制定規范標準。（一）制度創新的基本原則一是有利于擴大保險需求的原則。完善保險公估制度，建立公平的市場規則，根本解決“理賠難”問題，保護消費者利益，釋放社會公眾的保險需求；充分利用公估業風險管理的資源稟賦與能力，開掘社會公眾的保險需求，促進保險業發展。二是有利于提高市場效率的原則。放開放活前端，管住管好后端，為經營主體“松綁”，給足

18、動力，激發活力，促進行業創新能力的培養、服務經濟社會和保險業能力的提高、國際競爭能力的成長，促進資源配置效率與市場運行效率的提高。三是有利于強化保險公估人獨立性、專業性發展的原則。科學細分保險公估的組織類型、公估專業類型，促進多元化、多層次組織服務體系的建立，以及切合實際與發展需求的組織形式與人才培養機制的建立。四是有利于提高監管效率的原則。調整傳統監管框架，建立四位一體監管體系，切實發揮行業自律組織職能作用，使監管適應保險公估業新的市場環境。注重制度激勵，實施分層監管，促進企業強化內控約束機制、不斷提升服務品質，促進市場行為的審慎自覺，提高監管效率。（二）明確制度創新路徑，不斷完善頂層設計市

19、場不能使公估資源達到最優配置狀態所引發的制度效率問題，須由政府協調解決。政府是市場失靈的救治者與創新成果的“背書”者。公估沒有作為保險理賠的一種制度安排而使保險公估有效需求不足的狀況，客觀上亟須調整。基于我國公估市場有效供給不足和有效需求的相當壓抑、市場處于低效運行的現狀，改變的途徑包括：一是從宏觀上改進和提升現有的市場運行水平；二是從微觀上提升現有公估人的素質和執業水平。在現階段，政府在培育市場和提升整個公估業的運作水平方面起著主導作用。促進公估更高水平的發展，構建承載各家保險公司售后服務的公共平臺，提高理賠服務質量與效率，成為制度設計的基礎與現實需求。保險公估作為正式制度安排的基礎性改革，

20、必然要求對保險制度體系進行相應改革，由保險法律的調整加以確立，并在相關法規和規范性文件中具體規定，如根據保險事故類型和索賠金額指定公估核損、保險當事人在保險合同中約定公估核損、推進全國性的大型理賠及損失鑒定的公開招投標等。推動保險理賠業務分離，提高公估有效需求總量，推進產業鏈專業分工與提升保險企業核心優勢，使保險理賠的公平、公正得到制度的保障。（三）求實界定公估市場，促進行業高階進化風險的存在是保險得以產生、存在和發展的客觀原因與條件，并成為保險經營的對象。不是所有風險都可以保險。“保險標的”不過是可保的“風險標的”，“可保”是標的經過風險識別與評估后的結論。這一過程可以理解為“開礦”與“選礦

21、”，而“開礦”（由社會公眾的風險管理需求開掘保險需求）成為先決條件。保險公估具有風險管理得天獨厚的資源稟賦優勢，是風險管理的一支主力軍。保險公估業在傳統核心業務承保評估、理賠公估服務領域成長出專業能力，在長期的經營活動中積累了豐富的風險識別、預測、估價和防災防損的經驗和技術資料，掌握了許多風險發生的規律，制定了大量行之有效的預防和控制風險的措施。保險公估以其實踐中增進風險識別的經驗在承保前對保險標的進行風險評估，作出相對精準的風險定價，同時還能促進防災防損技術的提高。其核心職能應當是從“開礦”（社會公眾的風險管理服務）到“選礦”（風險評估）的完整流程，并通過自身的經營活動，培養國民的風險意識，

22、提高社會的防災水平。保險公估業的發展應當從服務于經濟社會風險管理的大局著手。保險公估的風險管理服務可以涵蓋保險的風險管理、城市公共安全和企業安全生產風險管理等廣闊領域。保險是重要的風險轉嫁與風險融資工具，而公估的風險管理方案常常包括了保險安排，客觀上實現了保險的精準營銷，如民太安集團參與深圳市城市公共安全的風險評估與風險管理帶動了巨災保險安排，就是很好的例證。公估活動貫徹于保險活動的始終，即承保前的保險標的的價值評估、風險評估；承保后保險事故的損失鑒定、評估。其實質都是公估風險管理核心能力的具體表現。保險公估制度有待完善的一個重要方面，就是對法律法規有關保險公估的定義，須作符合市場客觀實際的深

23、入研究，以重新定位其產業邊界。建議修改為：“保險公估人，是指接受委托，從事風險標的或者災害事故評估、勘驗、鑒定、估損理算等業務，以及風險管理咨詢業務，并按約定收取報酬的機構。”保險公估定義由“保險標的”向“風險標的”的突破，不僅是保險公估更好地服務于促進保險業發展的客觀需要，而且同時是公估行業資源效率提高、市場拓寬、能力培養、服務經濟社會的價值提高的需要。近年來，重大自然災害與城市安全事故（如汶川地震、南方冰雪災害、青島地下管網爆炸）的損害標的，更多不是保險標的。2015年天津“8.12”爆炸，當地政府委托國內四家公估公司評估災區近15000件房屋損害案，絕大部分也非保險標的。客觀上，保險公估

24、人的服務領域已經突破直接保險活動的服務。而國際經驗表明，保險公估企業在走到風險管理服務提供者的境界時，其專業價值與社會價值也會得到充分體現。美國嘉福集團因為廣泛參與國際各種商業風險的管理與事故的公估理算，實現了令人羨慕的經濟收益，2012年營業收入達到了11.7億美元。美國的麥理倫成立的初衷是分散巨災風險與損失公估。一百多年來，該公司對業務結構進行多次調整，成為為風險控制提供咨詢服務和解決方案的全球性專業服務公司。我國政府鼓勵保險中介積極投身社會風險管理事業。新“國十條”提出，發揮保險風險管理功能，完善社會治理體系；充分發揮中介機構在風險定價、防災防損、風險顧問、損失評估、理賠服務等方面的積極

25、作用，更好地為保險消費者提供增值服務。風險管理成為公估轉型升級的重要方向。（四）科學細分公估類型建立多元服務體系鑒于公估市場的客觀實際，與促進公估資源效率提高、促進專業化發展的需求，建議以有利于保險公估人職業規劃、有利于保險業務發展、有利于有效監管為原則，科學細分公估組織形式與組織類型、公估專業類型，促進多元化、多層次組織服務體系的建立。保險公估組織形式。我國保險法律、公估法規對保險公估人的定義，規定的都是機構而非個人。但市場上，獨立公估人的個人形式已客觀存在，并成為一支重要力量。保險法對保險代理人的定義是機構或者個人，深化保險中介市場改革的意見更要求，推進獨立個人代理人制度，探索鼓勵現有優秀

26、個人代理人自主創業、獨立發展。在保險公估制度相對成熟的英國和美國，公估人的組織形式既有企業也有個人，并且其協會組織都是個人會員，如英國的特許公估師學會、美國的獨立理算師協會。在英聯邦國家及香港地區，保險公估人采取登記制，其組織形式比較靈活。因此，有必要研究修訂法律對保險公估人定義，納入獨立公估人個人形式。公估人組織類型。典型如美國公估人的三種類型：獨立理賠人、理賠師事務所、公共理賠人。其中獨立理賠人、理賠事務所代表保險人處理理賠業務，公共理賠人代表公眾利益（委托人可以是保險合同雙方當事人）。結合我國實際，建議從技術與專業角度，歸類為“保險型”公估人、“技術型”公估人、“綜合型”公估人，研究不同

27、類型公估人立場的制衡機制，給委托人合適的選擇。在此意義上，公估人的冠名也將依實賦名。公估人專業類型。我國保險公估機構都是全面經營模式，缺少有比較優勢的主營方向，囿于技術水平限制，各公估公司只能在有限的、技術要求不高的業務范圍進行競爭。國際上傾向按險種技術進行專業分類，典型如韓國。韓國按險種將保險公估從業人員分成三類：從事火災保險和特種保險公估事務的公估人；從事海上保險（船舶、裝卸、航空及運輸保險）公估事務的公估人；從事汽車保險公估事務的公估人。因此，基于促進保險公估細分市場的專業化、公估機構經營的差異化與核心競爭力的培養，以及統一保險公估人收費標準的需求，建議根據主要險種類型結合公估主營方向將

28、保險公估人分為：財產損失保險公估人、機動車輛與責任保險公估人、醫療健康保險公估人、貨物運輸保險公估人、工程保險公估人。（五）健全專業資質體系，完善人才培養機制保險公估從業人員的素質直接關系到保險公估業能否健康發展。因此，世界各國對從業人員實行嚴格的準入資格審查，并有完善的培訓制度以確保從業人員保持較高的專業水平。具體來說，各國的保險公估從業人員大都必須通過相應的考試以取得相應的技能等級。如英國特許公估師協會的會員有普通會員、許可證會員、特許公估師學士、特許公估師院士以及榮譽成員等級別。日本的保險公估人有一級、二級、三級之分。為了保證和提高保險公估人執業水平，各國都重視對保險公估人的培訓，并且大

29、多由行業協會來組織。培訓考試成為從業人員獲取職稱職級的一個重要通道。培訓考試大都基于專業分類制定相應的規范標準。如韓國，每類保險公估人都應通過金融監督院院長組織的考試，內容包括一般保險知識和相關險種具體理賠實務。為促進公估人員專業素質成長、服務質量效率提高、職業行為規范，我國有必要建立專業資質管理體系，并以此為基礎形成人才培養機制。總體思路：建立由監管機構監督管理、行業協會組織、保險公司與保險公估機構及專家參與的認證與管理模式，制訂完善繼續教育培訓機構的認證標準、認證程序和后續管理制度。落實從業人員繼續教育制度，建立市場化、分層次的保險公估從業人員繼續教育培訓網絡體系，促進培訓的社會化、專業化

30、和規范化。有必要建立保險公估職稱職級評審制度，加強對保險公估從業人員的水平測試工作。（六）發揮行業協會作用，健全自律服務機制在我國，作為制度實施機制中的一個重要主體的全國性保險中介行業協會長期缺位，成為制度缺位（規范性文件）與監管低效的重要原因。意見提出“盡快推動成立中國保險中介行業協會”，“形成主體管控有效、行政監管有力、行業自律充分、社會監督到位的四位一體保險中介監管體系。”行業協會職能的加強是我國保險中介監管體系改革的一個重要變化。在市場化深化的條件下，監管權力與責任下移，直接承接者將是保險中介行業協會組織。英國、澳大利亞等英聯邦國家實行較為寬松的政府監管，保險公估自律性組織發達。特許公估師學會作為英國保險公估業最重要的行業協會，負責對取得公估師資格的公估人行為進行監管，負責培訓會員和發展保險公估人的職業技能，為保險公司提供高素質理賠人才，代表保險公估人與政府、公共機構特別是保險公司建立交往渠道。美國獨立理算師協會是美國最具權威的保險公估人自律組織。保險公估制度較為成熟的國家和地