1、    農村金融監管理念創新及其實踐探索    摘要 農村微型金融的勃興為農村金融監管帶來了新情況、新問題。普惠金融體系的核心是全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務，是30多年來亞洲、拉丁美洲等地區小額信貸理論與實踐的產物。小額信貸是農村微型金融的中間力量，因此農村金融監管理念的創新，不可避免地要在金融普惠、金融安全和金融效率之間進行共融和平衡。從對小額貸款公司的市場準入著手，重塑監管主體，拓展監管內容和方式，完善危機應對機制和市場退出機制，探尋從理念到實踐一脈相承的可行路徑。關鍵詞 農村金融監管；微型金融；金融普惠；小額貸款公司；批發資金df438

2、 a 1000-4769（2014）04-0081-06基金項目國家社會科學基金青年項目“統籌城鄉發展背景下農村信用制度建設研究”（09cfx044）；西南政法大學青年教師學術創新團隊項目資助作者簡介王懷勇，西南政法大學經濟法學院副教授，夏威夷大學博士后，重慶 401120。近年來，伴隨農村微型金融的勃興，農村金融逐漸呈現出新的生態和圖景；與此同時，農村微型金融的勃興所引發的新情況、新問題也給農村金融監管提出了新的要求和挑戰。受制于經濟與歷史的因素，傳統農村金額監管理念無法承載農村金融發展和農村金融監管的新情勢，理念的創新和實踐的探索已成為當下農村金融監管必須直面和著力解決的突出性議題。一、彷

3、徨與迷失：農村金融監管傳統理念的困境窮途（一）農村金融監管傳統理念回溯金融監管出現伊始，金融安全就成為監管工作中無可非議的核心理念和價值目標，基于特殊的歷史背景和文化傳統，安全理念在農村金融監管中等同于穩定，而這一理念在一定時期內也體現為國家對農村金融的抑制。然而，伴隨農村金融體制改革的縱深發展，在現實需要和觀念更新的推動下，金融抑制開始有所緩解，金融效率逐漸贏得重視。繼而狹隘的金融安全觀開始改觀，合規性監管的主導地位在農村金融監管中得以確立。由此，農村金融監管形成了以金融安全為主、金融效率為輔的監管理念。（二）農村金融監管傳統理念反思農村金融監管傳統理念的形成并非一蹴而就，而是與我國的經濟發

4、展息息相關。可以說，在特定歷史時期里，農村的犧牲成就了城市化進程，農業的奉獻締造了工業化成就。然而，現階段我國工業化進程已進入中后期，破除城鄉二元結構，實現農村經濟的快速、可持續發展是一項系統性工程，而為農村居民提供充足的金融資源又是其中殊為重要的一環。2006年12月，中國銀監會出臺調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見，允許境內外銀行資本、產業資本和民間資本到農村地區投資，并提出要在農村增設村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型金融機構。新型農村金融機構從2007年初試點之初的四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北等6省（自治區）到2007年10月擴大至全國31個省（自治區、直轄

5、市），截至2010年末，全國已組建新型農村金融機構509家；與此同時，小額貸款公司也蓬勃興起，2010年末，各地已設立小額貸款公司數達2451家。1一時間，農村微型金融成為熱議話題，農村金融的景象也煥然一新。然而，農村金融監管并未針對這一特殊形勢作出必要且足夠的回應，農村金融監管依然如城市金融監管一樣，始終固執于安全與效率的平衡之中而無法給出關注和支持農村金融供給的結論。此外，傳統的金融安全理念在新的情勢下也承受著現實的壓力和潛在的沖擊。農村微型金融于近年來在我國興起，其風險的特殊性進一步強化了對于金融安全的渴慕。農村微型金融的風險主要體現在以下四方面：第一，農民借貸一般并無可供抵押的財產，一

6、旦期間屆滿而無力償還貸款，缺少抵押擔保的債權便難以實現。第二，農村微型金融尚處于起步階段，仍有較為明顯的政策性特征，部分農民將其視為國家給予的特殊福利，這種誤解易于滋生償還貸款的惰性，也會引發金融風險。第三，農業生產易受自然災害影響，而農民收入主要依靠農業生產，一旦自然災害發生，收入減少將不可避免，信用風險將被凸顯。第四，農村微型金融中個體所涉金額普遍較低，風險往往具有隱蔽性，不易察覺，風險在遮蔽下不斷積聚，系統性風險亦可能蘊含其中，待風險顯現，將難于收拾。與此同時，在現實需求與政策支持的共同推動下，包括小額信貸在內的農村微型金融迅速發展，國外金融勢力也日益覺察到這一有利可圖的契機，開始逐漸介

7、入我國農村金融市場，國外資本的進駐不僅為我國農村金融注入了活力，同時也埋下了未知風險。傳統農村金融監管以合規性監管為主，對于風險性監管，尤其是對于系統性風險的防范鮮有關注。我國農村金融市場本身并不十分健全，行政力量常常過度介入，與城市金融相比，農村金融機構在經營、管理等方面都明顯滯后，且農村金融服務主體數量眾多，規模較小，風險防范能力也不強，整個農村金融體系較為脆弱。尤其是伴隨國際金融市場聯系的愈發緊密以及境外資本的不斷滲入，系統性金融風險將急劇增加，監管責任之重不言而喻，轉變傳統安全理念已迫不及待。農村金融監管雖然已經出現了注重金融效率的動向，但與金融安全相比，監管工作對于金融效率的態度始終

8、顯得搖擺不定，一方面顯示出力求金融效率的決心，另一方面在落實上又顯得躡手躡腳、顧慮重重。因此，我國農村金融監管中金融效率總給人以欲放還羞、似有還無的外觀。與此相關聯，我國現階段的農村金融監管對于金融效率的理解尚顯狹隘、淺薄，金融效率對于農村金融監管而言仍然是一個籠統的概念，缺少詳盡而又可得落實的內涵，因而傳統農村金融監管中的金融效率毋寧說是一種朦朧的感性觀念，尚未內化為一種真正的理念。二、重塑與再生：農村金融監管理念的創新（一）金融普惠1.金融普惠的內涵與意義。普惠金融體系（inclusive financial system）是聯合國在“2005國際小額信貸年”推出的一個新的概念，普惠金融體

9、系核心的目標是：有效且全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務。它既須強調金融服務的普遍性，又要關注收益的普遍性，即金融服務要面向所有階層、群體，同時各個階層和群體均能從金融服務中切實受益。基于普遍性的要求，普惠金融體系的核心任務在于服務中低收入群體和貧困群體。農村微型金融為廣大農戶提供存款、保險及匯兌等金融服務，同時更要秉持“授人以漁”理念為農戶提供小額貸款的便利。在中國，基于體制性的原因，在金融領域主要表現為資金單向地從農村流向城市，從而產生嚴重的“系統性負投資”問題。可以說，農民之所以貧困，在一定程度上正是源于此。農村微型金融的出現為農戶帶來希望，帶有扶貧性質的金融服務可以在很大程度上解

10、決信貸難題。因此，鼓勵和大力支持農村微型金融的發展已經成為必然趨勢，這也是金融普惠的價值所在和目標所向。 金融普惠的理念得益于近30年來亞洲、拉丁美洲等地區小額信貸的廣泛而深入的實踐。從這個意義上講，普惠金融體系是小額信貸理論和實踐的產物，而小額信貸又是農村微型金融的中堅力量，因而金融普惠與農村微型金融有著極高的契合度。我國近年來對于包括小額信貸在內的微型金融愈發重視，并在政策層面給予了較高的關注，普惠型的農村金融體系建構工作已經開始。因此，金融監管作為金融運行的有力保障，亟須對此作出回應：即時更新監管理念，將金融普惠理念納入農村金融監管工作之中，作為設計農村金融監管具體制度，出臺農村金融監管

11、配套政策、措施以及指導農村金融監管工作的依據和支撐。2.金融公平金融普惠的終極追求。從本質上講，金融普惠源于對金融資源配置不平衡現狀的反思。傳統金融體系過于強調資金的流動性，而忽視了對金融資源分配的關注，致使廣大農民成為被金融拋棄的群體。強調金融公平正是對這一現實的矯正。具體而言，金融公平包含兩方面的要求。其一，公平享有、利用金融資源。金融是現代經濟的重要支撐，亦是現代社會中人們生產生活難以離開的憑借，這一重要資源的分配應針對所有階層和群體，每一階層、每一群體都應當公平享有金融資源。比公平享有金融資源更深一層次的是公平地利用金融資源，它所彰顯的金融公平不僅僅是名義上的，更應該是現實的、觸手可及

12、的。公平利用金融資源又有兩層含義。一方面，強調金融資源利用在優勢一方與弱勢一方的平衡，處于經濟上強勢的階層、群體不應不當地擠占弱勢一方的金融資源利用空間，過度利用弱勢一方金融資源的份額；另一方面，弱勢階層、群體應有利用金融資源的可能性，其利用金融資源的條件和途徑應當得到保障。其二，公平享有獲得金融服務的權利。金融公平意味著獲得金融服務的權利不因種族、信仰、性別、貧富等差異而有所區別。這一權利并非欲達致所有人都能享有相同質和量的金融服務的目標，而是要求所有人都有相同的機會，即農民與市民、企業一樣享有獲得金融服務、享受金融資源的機會，因而屬于形式上的公平。（二）金融安全防范金融風險，確保金融安全是

13、金融監管永恒的主題，拋開了金融安全，便無所謂金融監管。現代金融因其行業所固有的脆弱性，對于安全的關注和強調更顯理所應當、理固宜然。但是“由于金融交易的復雜性、金融資產的虛擬性、金融行為的關聯性等特質現代金融法律所關注的安全價值，已經不限于市場主體個別的財產保障與風險防范的能力，而是更多涉及區域的、主權國家范圍的甚至超越一國領域的、蘊涵著多層次要素的綜合性范疇”2。現代金融究竟將為福祉效勞，還是為風險張目，這在很大程度上取決于金融監管的成效。2012年1月6日至7日，我國第四次全國金融工作會議在北京召開，加強和改進金融監管、切實防范系統性金融風險成為會議重要議題。金融安全理念更新的動向已清晰可見

14、。我國農村微型金融的興起反映了農村經濟發展的現實需求，而這新一輪農村金融的“拓荒”又與金融全球化相伴，農村金融所特有的風險以及薄弱的金融監管在金融開放的趨勢下將面臨空前的挑戰，傳統上樸素的金融安全觀已難以應對當下的復雜局勢，以系統性金融安全為核心的新的金融安全理念亟須確立。（三）金融效率在農村金融監管中，強調金融效率的理念，就是要為金融效率提供必要的制度保障和良好的法律環境。農村金融監管中的效率理念主要體現在四個方面。其一，農村金融監管中的效率理念體現為農村金融組織在農村金融市場中的有序、正當競爭。有序的競爭環境最核心意蘊在于保障農村金融服務主體享有均等參與競爭的機會。長期以來，農村信用社在我

15、國農村金融市場中一直占據著重要地位，由此導致農村金融市場的競爭不充分、活力明顯不足；而農村金融市場在現實需求和國家政策的推動下，業已呈現出金融市場主體多元化的趨勢，新型農村金融服務主體不斷涌現，這為農村金融資源的有效配置和農村金融市場效率的改善提供了新的契機，建立良好的競爭規則和競爭環境已成當務之急，唯此才有可能使農村金融的新興萌芽最終蔚然成蔭。其二，農村金融監管中的效率理念體現為農村金融服務主體的高效運營。農村金融市場主體的個體效率對于農村金融市場整體效率的影響是直接而深刻的，如果沒有農村金融組織個體的效率，那么農村金融的整體效率便無從談起。農村金融監管秉持金融效率理念，就必須關注農村金融服

16、務主體個體的高效運營。監管權力的濫用和僭越往往致使金融服務主體的自主經營權受到侵犯，引發金融市場受到行政權力的不當干預，效率低下和無效率的危險正隱藏其間。因此，合理協調“有形之手”和“無形之手”的關系是保障金融效率的應有之義，其核心內容在于合理配置金融監管權力，規范監管權力的運行，勿因行政權力的不當行使而干涉了農村金融服務主體的有效運營、阻礙了農村金融市場內在作用的發揮。其三，農村金融監管中的效率理念要求農村金融監管應當尊重金融創新。現代金融脫離了創新必然意味著倒退，統籌城鄉經濟發展的戰略布局使得農村金融創新的現實意義和作用進一步彰顯。金融創新能夠有效拓展農村金融機構業務的種類、范圍，在滿足農

17、村金融需求的基礎上能夠進一步刺激這一需求，激勵、引導農民參與到經濟活動當中，盤活較為僵化的農村市場，實現農村金融資源的優化配置。因此，傳統上唯重安全的農村金融監管須要正視金融發展規律和時代背景，對農村金融創新給予必要的生存、發展空間。但金融監管尊重和重視金融創新并不意味著徹底放任任何形式的金融創新，監管者仍須審查每一項金融創新產品的風險性，考量現有法律、法規和現有監管資源、監管能力對于該創新產品的可駕馭性，避免因金融創新的任意性遺留金融安全隱患，亦即農村金融監管須實現金融效率與金融安全的衡平。其四，農村金融監管中的效率理念必須回應經濟全球化、金融全球化的新要求。經濟全球化、金融全球化不僅為各國

18、的金融安全帶來了空前挑戰，也給各國的金融競爭力提出了更高要求。在全球化浪潮中，各國圍繞金融資源進行的競爭已愈演愈烈，而這一競爭已經超出各國金融機構之間競爭的范疇，更表現為各國法律制度之間、各國金融監管機構的理念和水平之間的競爭。如果農村金融監管在理念上沒有做好應對經濟全球化、金融全球化所帶來的國際金融競爭的準備，那么本國農村金融機構在這場競爭中勢必會處于不利地位。我國現代農村金融業起步的時間較晚，真正融入全球經濟的時間更短，競爭力明顯不足，但我們仍可以利用后發優勢，總結發達國家的經驗教訓，構建起一套行之有效、具備充足競爭力的法律制度，為我國農村金融競爭力的迅速提升提供必要的制度支撐，而構建完備

19、的法律制度的前提就在于監管理念的更新，即以全球化的視野重新審視我國現階段農村金融監管，并據此對固有的制度作出調整、并進行新的探索和嘗試。 （四）金融普惠、金融安全與金融效率的共融與平衡農村金融監管理念的創新不可避免地使農村金融監管面對理念之間的沖突和對立。然而，其間的沖突和對立并非是絕對的。人們的諸多理念反映了人類共同體所普遍追求的價值觀念，正是這種沖突的非絕對性，為金融監管理念的協調與平衡提供了可能，留有了余地。然而，如何實現農村金融監管諸理念的共融與平衡，無論學界還是實務界至今仍未達致共識。有學者指出，解決金融監管理念抑或價值（主要針對安全與效率而言）的沖突應遵循兩項原則：其一，區別社會發

20、展階段性特點相機選擇安全或效率的優先性；其二，堅持比例原則，為保護較為優越的法律價值、理念將侵及另一法益時，不得逾越此目的所必要的程度。3這無疑為我們解決金融監管理念沖突提供了有益的思路。由此，協調金融監管理念的沖突，必須遵循以下四項原則：第一項是統籌兼顧原則，在農村金融監管立法和制度設計時，以金融安全、金融普惠、金融效率理念統籌考量具體制度和規則的妥當性。第二項為金融安全優位原則，金融安全應在農村金融監管理念中處于優先地位；當然，強調金融安全并非拒斥其他理念。具體至金融安全與金融普惠、金融效率的關系上，應遵循如下規則：金融安全、金融普惠、金融效率沖突之處，當以金融安全作為查驗標準。具言之，以

21、金融普惠或金融效率理念設計的制度和規則如果可能誘發系統性金融風險時，必須予以舍棄，因為系統性金融風險的爆發具有極強的破壞性，不僅能夠破壞金融普惠、金融效率所帶來的現實利益，甚至將成倍吞噬人們的固有財富；當依據金融普惠、金融效率理念設計的制度和規則可能誘發一般性金融風險時，須要綜合考量風險發生的條件和可能性以及監管之外的手段（如金融機構的自身運行規則、金融市場的正向激勵等措施）的有效性等因素，以此確定二者的優先性。第三項原則和第四項原則分別為歷史性原則和具體性原則，這兩項原則旨在協調金融普惠理念與金融效率理念之間的關系。總體而言，金融普惠與金融效率之間的沖突遠不及金融安全與此二者的對立。金融普惠

22、在很大程度上取決于金融效率，就一定意義而言，金融普惠是一種整體性的金融效率，是惠及全體的金融效率。但在傳統上，我們更習慣于從一般語義上理解金融效率，由此而產生部分的效率和整體的非效率。金融普惠正是對金融效率觀因自然慣性所產生的這一偏差的矯正。但是由于實質性的金融普惠必須以一定的經濟條件和金融發展水平為基礎，因而金融普惠與金融效率的關系具有較明顯的歷史性特征，二者的平衡須置于特定歷史發展階段，階段不同則傾向有別。需要澄清的是，以特定發展階段作為判斷標準平衡金融普惠與金融效率的關系，并不是要二者擇一、非此即彼，而是需要在兩者之間有所側重。在明確當前階段二者的主導性理念后，仍須要通過第四項原則，即具

23、體性原則進行檢驗，亦即通過歷史性原則所得出的結論只具有推定效力。某一階段主導性理念并非時時處處不容置疑地占據優位，如何權衡、妥協仍須在具體制度和規則中進行衡量，通過對某一具體制度和規則的目的、功能（包括正功能和負功能）的全面評估，進行最終抉擇。換言之，雖然依據歷史性原則而選擇出相對優位的某一理念，但根據具體制度和規則的特定需要仍須作出相應的調適。三、從理想到現實：農村金融監管創新理念的實踐探索農村金融監管理念的創新為我們描摹了通往理想的農村金融監管的改革方向。然而，只有夢想照進現實，才不至于使農村金融監管的實施落入“看起來很美”的境況。鑒于小額貸款公司是農村微型金融中的典型代表，因此，本文將主

24、要對小額貸款公司進行探討，希望以此為視角，為我國農村金融監管的實踐探索提供有益的啟示與借鑒。（一）市場準入監管與其他行業相比，金融行業特有的風險性注定了其在市場準入方面須有更高的要求，無論是資本、從業人員，還是審批方式等方面都要更為嚴格。嚴格的市場準入也構成金融監管的第一道防線。近年來，“三農”對于金融的需求日顯迫切，普惠金融體系在系統解決“三農”問題、統籌城鄉發展、擴大內需等方面都具有重要的戰略意義。由于農民的金融需求長期以來無法獲得滿足，民間借貸暗流涌動，但因其游離于監管之外，導致風險不斷累積，溫州危機在一定程度上正是映射了這一事實。所以，降低門檻、放松準入已經成為農村金融監管的新趨勢。“

25、降低門檻、放松準入”并不是架空市場準入監管，使其形同虛設，而是要從簡化準入申請的手續與流程入手，盡量剔除不合理、過于嚴苛的準入條件，吸納更多的微型金融服務主體進入農村金融市場。從這個意義上講，“降低門檻、放松準入”并不意味著放縱風險，而是力圖將金融監管和風險防范的任務進行后移，協調金融安全與金融普惠的沖突，從而實現二者的共融與平衡。（二）監管主體的重塑1.明晰監管主體我國銀行業金融機構及其業務活動由銀監會統一監管，對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理，適用中華人民共和國銀行業監督管理法對

26、銀行業金融機構監督管理的規定。根據銀監會發布的關于小額貸款公司試點的指導意見（以下簡稱指導意見），小額貸款公司是“由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司”。由此表明，小額貸款公司并非銀行業金融機構，但小額貸款公司屬于專門從事貨幣信用的組織，在本質上具有非銀行業金融機構的特有屬性，“在我國財務公司也稱金融公司，是指提供信貸及理財等金融服務的非銀行金融機構，開放型的財務公司一般不能吸收活期存款，不能向社會提供轉賬、結算功能。小額貸款公司與財務公司功能相似，小額貸款公司經營貸款等業務，當然屬于非銀行金融機構。”4因此，對于小額貸款公司的

27、監管應屬銀監會之責。然而，指導意見指出：“凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本省（區、市）的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。”現實操作中，小額貸款公司監管責任一般由政府金融辦承擔。由此引發的問題是，政府金融辦對于小額貸款公司的監管目前并無法律、法規作依據，監管方式、監管程序、監管內容、職權的范圍等現實問題都無法予以回應，而且在監管的專業性和監管資源方面，政府金融辦顯然無法與銀監會相比，這使得監管難于落實。此外，“有的將小額貸款公司的機構設立監管與業務監管分離，機構設立由金融辦審核，業務監管由工商局、財

28、政局等機構負責。”5多頭監管必然使各方爭權避責，在很大程度降低監管實效，因此，從金融效率理念的角度出發，恰當的處理方法應是將小額貸款公司的性質定位為“經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構”，由銀監會作為監管主體對其進行監督管理。 2.培育行業自治組織我國農村金融監管力量的薄弱已是不爭的事實，將完善監管工作的全部希望寄托于行政力量絕非真正出路，培育行業自治組織在此背景下顯現出重要的現實意義。雖然目前小額貸款公司在全國范圍內已經陸續成立了區域性的行業協會，但其發展較為零散，并沒有統一的全國性行業協會作為領導，區域性的省級、市級行業協會各自為政，缺乏有效的溝通與協調，使得行業協會的促進作

29、用在實踐中并不能有效發揮。因此，秉承金融效率的理念，應當積極鼓勵和培育基層農村金融自治組織以及專門性自治組織，建成從地方到全國的體系化、層次化的行業協會。以小額貸款公司為例，省級行業協會應當及時梳理現有協會體系，全面掌握其區域范圍內現有基層行業協會的基本情況，協調促進強強聯手、優勝劣汰，確保基層機構合理分布、健康運行，從而緩解目前農村金融監管壓力，逐漸形成多層級的農村金融監管體系。（三）監管內容與方式的拓展1.監管內容的拓展指導意見要求“小額貸款公司在堅持為農民、農業和農村經濟發展服務的原則下自主選擇貸款對象。小額貸款公司發放貸款，應堅持小額、分散的原則，鼓勵小額貸款公司面向農戶和微型企業提供

30、信貸服務，著力擴大客戶數量和服務覆蓋面”。但在小額貸款公司的實際運營過程中，由于部分小額貸款公司位于城市市區，脫離了農村金融市場，“三農”貸款所占比例較低。監管部門對此類現象未能予以足夠關注。雖然降低“三農”貸款比例在客觀上一定程度降低了小額貸款公司運營風險，但由此易使得小額貸款公司逐漸向一般貸款公司演化，甚至使小額貸款公司成為投資者為換取政策優惠而設計的權宜之計或過渡性選擇，從而使國家支持小額貸款公司發展的目標落空。考慮到小額貸款公司目前的生存境況，并鑒于行政干預的適度性要求，就現階段而言，強制性規定和剛性的要求并不可取，較合適的選擇是建立起一套有效的評價體系。在該評價體系內，應考慮涵括小額

31、貸款公司在農村設立營業網點的數目、年度涉農貸款總額及其所占貸款總額的比例、年度涉貧困農戶貸款總額及其所占年度涉農貸款總額比例、年度涉農貸款筆數及其所占年度貸款總筆數的比例、年度涉貧困農戶貸款筆數及其所占年度涉農貸款筆數的比例等內容。通過建立有效的評價體系，作為小額貸款公司享受稅收、政策優惠的依據和市場評價的依據，可以激勵和引導小額貸款公司將資金更多投向“三農”領域。2.監管方式的拓展我國現階段農村金融監管方式主要采用合規性監管。所謂合規性監管，是指監管部門對金融機構執行有關政策、法律、法規的情況所實施的監管，它主要是檢查金融機構業務經營是否符合金融政策和金融法律法規的要求。6因此，合規性監管只

32、強調金融機構業務經營的合法性審查，對于經營中潛在風險與安全隱患在所不問。此外，合規性監管方式側重事后處罰，使得金融監管無法起到預測和防范作用，且在金融安全遭到巨大破壞之時，此種事后救濟顯得微不足道，甚至毫無意義。因此，革新金融監管方式，一方面要求實現合規性監管與審慎性監管的結合，另一方面須拓展新的監管方式，尤其是在國家著力支持農村微型金融發展的背景下要探索適合于小額貸款公司的監管模式。目前，通過資金批發實現對小額貸款公司的監管已成為新的動向，將資金批發給貸款公司，風險性總體上會小于其他的單一客戶。原因在于，將資金批發給貸款公司后，小額貸款公司會繼續將資金貸給成百上千的客戶，而這些客戶同時無力還

33、款的概率極低，信用風險被極大程度地分解，因此，小額貸款公司破產的風險要小于一個實業企業破產的風險。故而，將資金批發給貸款公司，其風險性遠遠低于商業銀行將資金貸給其他單一客戶的情形。通過批發資金的方式在事實上降低了商業銀行的信用風險，誰批發誰監管的模式將監管權力移轉至資金批發主體，極大地提高了監管的動力和效率，但在批發資金所審查的內容和程序的設計上以及這一監管模式與一般意義上的金融監管的銜接方面仍須作進一步的探索。（四）金融風險危機應對機制與市場退出機制的完善1.危機應對機制的完善一套完備有效的金融風險危機應對機制有助于避免因為既有金融風險的擴張和蔓延導致的系統性金融風險，最大限度地降低損失。但

34、目前我國金融風險應對機制，尤其是農村金融風險的應對機制仍屬金融監管中的短板，危機應對尚未實現制度化，危機處理常常是因事而動，臨時組織，難以在第一時間作出有效應對，使得危機處理的效用大打折扣。完善農村金融風險應對機制應著力于以下四個方面：第一，完善風險預警機制，實現危機應對與風險預警的有效銜接。將風險扼殺于萌芽，是金融監管的最優效果，一旦風險萌發、危機顯現，危機應對的效率極為重要，分秒之間甚至可以決定整個局勢的走向。建立風險預警機制并在風險預警與危機應對之間建立有效銜接，能夠將風險防范的關口前置，確保危機處置的及時性，避免貽誤時機，最大程度阻止危機的時空延伸。第二，明確危機處置主體的職責分工。農

35、村金融監管中，地方政府往往承擔著處置風險的責任，而實際操作中地方政府又常常需要銀監會、人民銀行的介入予以配合，但各方的權限、職責并未得到明晰劃分，常常臨時授意、臨危授權，職責不清不可避免地將產生工作重復或缺位，使危機應對混亂無度。事前明確危機處置中各主體職責分工尤為重要，唯此才能確保危機應對的效率性。第三，規范危機應對中行政干預的程序。程序是一切制度的現實保障，金融風險的危機處置亦不例外。行政干預無法做到完全理性，為克服權力的不當介入而導致危機處置的盲目性和隨意性，必須對行政干預的條件作出明確限定，并設定行政干預的一般性程序，以此規范監管中的行政干預。第四，建立危機處置的責任機制。無責任即無約束，倘無約束制度的落實便無從保障，因此，對于因遲滯應對危機，隨意、盲目進行干預而導致額外損失以及在危機處置過程中未盡職責的責任人須追究行政乃至刑事責任。2.市場退出機制的完善較之于市場準入，目前我國金融行業市場退出機制明顯滯后，完整的退出機制始終未能有效建立，而農村金融行業的退出機制更顯空白。囿于維穩的特殊政策性考量，地方政府在對待農村金融機構退出問題上始終保守謹慎，擔心農村信用社這樣具有一定政策性的金融機構一旦退出市場，當地金融服務極易產生留白