1、第一節(jié) 價格管制一、自來水產(chǎn)業(yè)價格管制的主要問題根據(jù)經(jīng)濟學原理，產(chǎn)品和服務(wù)價格的決定完全取決于市場結(jié)構(gòu)。在自來水產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)中，由于不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域市場結(jié)構(gòu)的差異，最終決定了不同業(yè)務(wù)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的價格形成機制不同。根據(jù)對自來水產(chǎn)業(yè)不同業(yè)務(wù)的性質(zhì)，除了自來水管網(wǎng)輸送業(yè)務(wù)外，其他業(yè)務(wù)均屬于競爭性業(yè)務(wù)。如果對自來水產(chǎn)業(yè)進行垂直分離，引入競爭，競爭性業(yè)務(wù)的價格可以通過市場競爭決定。而由于自來水管網(wǎng)業(yè)務(wù)屬于自然壟斷性，對其應(yīng)實施價格管制。但是，我們也應(yīng)該認識到，鑒于自來水的地域壟斷性，自來水產(chǎn)業(yè)從整體上表現(xiàn)出較明顯的壟斷性特征。所以對自來水產(chǎn)業(yè)的價格管制問題顯得比較重要。對自來水實施價格管制，首先應(yīng)明確

2、自來水價格的內(nèi)涵。一般來說，自來水價格不應(yīng)只是處理自來水的價格，而是一個系統(tǒng)化的概念，它應(yīng)能夠真實反映水的真正價值。自來水價格應(yīng)該包括原水價格（水庫水、江河湖水、地下水）；工程水價（包括水的處理成本和管道運輸成本等）；環(huán)境水價（如污水處理還原成原水的費用等）；生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的利潤；稅收以及相應(yīng)的水資源缺乏系數(shù)。自來水價格應(yīng)按經(jīng)濟、環(huán)境和社會三個效益原則而定。經(jīng)濟效益使企業(yè)既要彌補自來水的供給成本，又能提高經(jīng)營績效；環(huán)境效益使水資源可持續(xù)利用，污水還原成接近自然水的狀態(tài)；社會效益使社會穩(wěn)定，供水充足、優(yōu)質(zhì)，其重點之一是使貧困人口亦能夠飲用清潔水。顯然，這些目標之間存在沖突，這也是制定自來水價格管制

3、政策面臨的挑戰(zhàn)。為使各目標之間能相互協(xié)調(diào)，自來水的價格管制應(yīng)從價格水平管制和價格結(jié)構(gòu)管制兩方面同時考慮其合理性。二、經(jīng)濟發(fā)達國家的自來水產(chǎn)業(yè)價格管制政策本章主要對英國自來水價格產(chǎn)業(yè)管制模型在實際應(yīng)用中面對的問題進行探討。英國在1998年自來水產(chǎn)業(yè)私有化以前，90用戶不是按照水表收費而是按照財產(chǎn)稅的一定比例繳納的。由于自來水收費不能反映自來水供求關(guān)系，導致英國基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴重不足。自來水產(chǎn)業(yè)私有化后，如何對自來水價格進行管制是管制機構(gòu)對自來水產(chǎn)業(yè)進行經(jīng)濟管制的重要內(nèi)容。英國自來水產(chǎn)業(yè)價格管制亦是按“最高限價管制模型”進行，但價格上限的基礎(chǔ)是RPIK，K反映為改善自來水的質(zhì)量所需要的投資。與RPI

4、X不同，X是反映將來企業(yè)通過改進效率以降低成本的潛力。而RPIK可以看作是RPIX+Q，Q反映為滿足自來水質(zhì)量改善所需要增加的成本。因此，可以把K看作是Q與X的差值。如果自來水質(zhì)量改善所需增加的成本大于企業(yè)通過改進效率降低的成本，則價格上漲高于通脹水平；反之，則低于通脹水平。顯然，這個模型為自來水生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)符合質(zhì)量標準的產(chǎn)品提供了激勵。價格上限評價和調(diào)整的基本原則是對多方利益的平衡，包括對消費者、自來水企業(yè)以及股東各方利益的權(quán)衡。在模型中，管制者與被管制者談判的關(guān)鍵是K值的選擇，對K值的評價與調(diào)整周期一般是5年或10年。英國自來水產(chǎn)業(yè)私有化時期，K值反映了消費者需要并愿意支付的服務(wù)。從平均水

5、平看，私有化改革后的前10年（主要是前5年）間，難以量化的以及處理污水的費用實際上升了40。這段時期價格的上升，部分原因是為了彌補在國有經(jīng)營時期投資的不足，以及滿足歐共體對城市廢水處理和改進飲用水質(zhì)量的規(guī)定，為此，不少投資用于改善自來水質(zhì)量。當然，也有研究認為，這段時期自來水價格的上漲是由于價格上限管制不嚴所至。鑒于此，有觀點認為，自來水產(chǎn)業(yè)私有化不會自動帶來效率提高，而需要實施嚴格的經(jīng)濟管制。這是因為，如果私有化后管制過松，則自來水和污水企業(yè)在成本沒有下降的情況下亦可獲得高利潤。19941995年管制機構(gòu)開始執(zhí)行嚴格的價格上限，隨后企業(yè)成本開始下降。在19971998年間，10個自來水和污水

6、處理企業(yè)的K值平均值為1.34，而29個自來水企業(yè)的K值平均值為0.09。 轉(zhuǎn)引自王俊豪.政府管制經(jīng)濟學導論.北京：商務(wù)印書館，2001. 297298 英國的最高限價管制與美國的投資回報率管制不同，投資回報率管制中是對回報率的控制，沒有把企業(yè)的績效與利潤相聯(lián)系；而英國的最高限價管制是經(jīng)濟管制機構(gòu)對自來水企業(yè)價格增長設(shè)定最高的限制。這種方法帶來的理想結(jié)果是，受管制的企業(yè)在必須的投資和經(jīng)營支出既定的情況下獲得合理的利潤。最高限價與將來一定時期（5年或10年）為了滿足自來水的需求（包括數(shù)量和質(zhì)量）而實施的資本投資計劃是相關(guān)的，其優(yōu)點是通過價格上限激勵企業(yè)提高效率。從理論上分析，自來水企業(yè)提高效率的

7、激勵來自于通過提高效率可以增加利潤。也就是通過把成本的增加控制在低于RPIK，則自來水企業(yè)無疑可增加利潤水平。價格上限控制不僅把自來水產(chǎn)業(yè)效率提高的利益?zhèn)鬟f給消費者，而且為企業(yè)提高效率提供了激勵。這種激勵具體反映在，其一是增加利潤的激勵；其二是通過區(qū)域間競爭的激勵，這是因為，管制者對企業(yè)績效進行定期評價不是根據(jù)個別企業(yè)經(jīng)營狀況，而是根據(jù)整個產(chǎn)業(yè)的情況，所以，其他企業(yè)的經(jīng)營狀況必然對企業(yè)自身產(chǎn)生競爭的壓力。盡管英國的最高限價管制存在其可取之處，但是，決定價格上限存在許多困難，尤其是受管制的自來水服務(wù)種類繁多，并且業(yè)務(wù)復雜。因此，價格上限管制必須滿足可以收集到關(guān)于企業(yè)績效和所需投資的信息，對價格上

8、升的幅度進行限制，而這個限制可以使企業(yè)在有效經(jīng)營的情況下獲得合理的利潤。然而，在自來水企業(yè)（信息擁有者）與管制者（信息收集者）之間存在信息不對稱。這是價格上限管制的主要缺陷。管制者制定的價格上限可能要么使企業(yè)獲得暴利，要么使企業(yè)即使是有效率地運行卻仍然不斷出現(xiàn)虧損。另外，自來水產(chǎn)業(yè)的特點決定，自來水企業(yè)應(yīng)為長期投資考慮，這就要求價格應(yīng)該從長期角度反映投資計劃。由于要考慮長期投資計劃，管制機構(gòu)當期的決策就應(yīng)涉及預期的投資成本，要求管制機構(gòu)對資產(chǎn)評估、資本成本、正當?shù)馁Y本和運營支出進行判斷。投資回報率管制方法在應(yīng)用過程中也是因為對這樣一些標準進行判斷存在困難，而價格上限管制遇到的亦是同樣的問題，兩

9、者之間僅僅是程度不同而已。這意味著價格上限管制也不能避免投資回報率管制存在的缺陷：為了提高利潤，自來水企業(yè)存在使資本支出擴張的傾向，這種戰(zhàn)略是變異的AJ效應(yīng)。轉(zhuǎn)引自Wietze Lise, Karen Bakker. Economic regulation of the water supply industry in the UK: a game theoretic consideration of the implications for responding to drought risk, Int. J. Water, Vol. 3. No. 1, 2005. p.23中國的自來水產(chǎn)業(yè)

10、價格管制政策（一）中國自來水產(chǎn)業(yè)價格管制政策的沿革從中國自來水產(chǎn)業(yè)管制體制的改革過程看，價格管制政策一直是改革的核心問題。從建國初期到現(xiàn)在，自來水產(chǎn)業(yè)價格管制改革基本可以概括為以下幾個階段：第一階段：建國初期到1965年。建國初期，以公益性供水為主，基本不收取水費。直到1964年，原水利電力部提出水費征收和管理的試行辦法，開始改變無償供水的狀況。1965年，水利電力部制定的水利工程水費征收使用和管理辦法，確立了按成本核定水費的基本模式。第二階段：1965年到1985年。在19651976年間，大多數(shù)水利工程均不計收水費，水費征收沒能步入正軌。1980年，水利部首次提出了“水的商品屬性”概念，為

11、有償供水奠定了理論基礎(chǔ)。1985年國務(wù)院頒布水利工程水費核定、計收和管理辦法，規(guī)定“水費標準應(yīng)從核算供水成本的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家經(jīng)濟政策和當?shù)厮Y源狀況，對各類用水分別核定”。從理論上確定了自來水屬于商品的概念，供水作為一種有償服務(wù)行為，水費定位為行政事業(yè)性收費。第三階段：1985年到1997年。1985年水費制度頒布以后，大部分省、自治區(qū)、直轄市先后制定了本地的水費核定、計收和管理實施辦法或?qū)嵤┘殑t或其他相應(yīng)文件。1988年頒布的中華人民共和國水法規(guī)定：“使用供水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當按照規(guī)定向供水單位繳納水費。”這是中國最高立法機關(guān)對水利工程供水實行有償收費的重要法律規(guī)定，是依法制定供水價格制度

12、的基礎(chǔ)。1997年，國務(wù)院發(fā)布了水利產(chǎn)業(yè)政策，政策規(guī)定：“新建水利工程的供水價格，按照滿足運行成本和費用，繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定。原有工程的供水價格，要根據(jù)國家的水價政策和成本補償、合理收益的原則，區(qū)別不同用途，在三年內(nèi)逐步調(diào)整到位，以后再根據(jù)供水成本變化情況適時調(diào)整。”以及“根據(jù)工程管理的權(quán)限，由縣級以上人民政府物價主管部門會同水行政主管部門制定和調(diào)整水價。”此后，中國的水價改革步入了快速發(fā)展的新時期。19851997年，中國平均水價有了大幅度提高，但1997年水價水平仍未達到供水成本。第四階段：1997年至2000年。在國家價格主管部門和水利部的領(lǐng)導下，水價改革工作有了

13、很大進展，力度不斷加強。首先，水利工程供水價格納入了國家商品價格管理體系。其次，制度建設(shè)取得進展。在國家水價辦法未出臺前，各地在認真貫徹水費辦法的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場經(jīng)濟體制改革的要求，不斷探索適應(yīng)新的經(jīng)濟體制的水價辦法。許多省已將“水費標準”改為“水價”，為正式出臺水價辦法奠定了基礎(chǔ)。2000年財政部兩次發(fā)文明確將水利工程水費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費管理，不再作為預算外資金納入財政專戶管理，這是中國水價改革的一個重要轉(zhuǎn)折點。 第五階段：2000年至今。這個時期有償供水已被社會普遍接受，其商品屬性得到各方面的認可，水價水平得到不同程度的提高，水費收取辦法也逐步完善。水費已成為許多供水企業(yè)的重要經(jīng)濟來源，企業(yè)

14、維護和管理經(jīng)費不足的矛盾有所緩解。這個時期隨著由于自來水產(chǎn)業(yè)改革進程的加快，相繼頒布了一系列的法規(guī)。2002年通過了的新中華人民共和國水法，而2004年1月開始施行水利工程供水價格管理辦法等等。這些標志著中國新一輪自來水價格體系建立的開始。進入2004年，中國35個大中城市居民生活用水平均價格（不含污水處理費）已由1988年的每立方米0.14元調(diào)整到每立方米1.34元，但大部分城市供水價格只維持在保本水平。 資料來源：水務(wù)行業(yè)：在“漲”聲中邁向市場化. 證券時報, 2004-09-07從中國自來水價格體系的發(fā)展歷程看，經(jīng)歷了從無到有，從主觀制定自來水價格逐漸走向科學定價的過程。為實現(xiàn)水資源的優(yōu)

15、化配置，保證水資源的可持續(xù)開發(fā)利用，自來水價格正在向著有效抑制需求和提高供給能力的合理價格靠近。（二）中國自來水產(chǎn)業(yè)的價格管制分類政策由于目前各城市的自來水產(chǎn)業(yè)基本還是維持垂直一體化生產(chǎn)經(jīng)營的模式，在壟斷性市場結(jié)構(gòu)下，城市自來水的價格仍然由管制機構(gòu)對最終自來水價格進行定價。盡管自來水價格改革對水資源進行有效的配置已帶來了一些有益的變化，大部分城市自來水價格已達到或超過保本水平，實現(xiàn)了由福利型向商品型的轉(zhuǎn)變。但是，中國自來水價格的形成目前仍存在不少問題。首先，自來水定價的依據(jù)仍然按照“成本加成”的原則。由于該方法主要依據(jù)自來水企業(yè)的報告，所以，目前自來水價格的調(diào)整基本是按照企業(yè)上報的實際成本進行

16、的，城市自來水企業(yè)合理和非合理的經(jīng)營成本幾乎都能從價格中得到補償，隨著經(jīng)營成本的不斷增長，企業(yè)便要求調(diào)高價格，企業(yè)不存在主動降低成本的動力。這種定價不能刺激企業(yè)提高效率。其次，管制價格不能有效抑制對水的過度需求。雖然經(jīng)過自來水價格的大幅度上漲，在一定程度上對抑制需求起到了一定的作用，但是，對于中國的許多缺水城市而言，目前的自來水價格還不能從根本上緩解水資源的供求矛盾，水資源浪費現(xiàn)象仍然很嚴重。顯然，目前的自來水產(chǎn)業(yè)價格管制政策難以滿足經(jīng)濟效益和環(huán)境效益目標的要求。根據(jù)前面的分析，從中國自來水產(chǎn)業(yè)改革的趨勢看，通過對自來水產(chǎn)業(yè)實施市場結(jié)構(gòu)重組政策，自來水產(chǎn)業(yè)將在不同程度上形成城市區(qū)域內(nèi)或跨區(qū)域的

17、競爭。市場結(jié)構(gòu)的改變無形中會改變價格的形成機制，即對競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，通過市場競爭可以決定相應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)，這部分價格政府逐漸放松管制。為了保護消費者利益，對于具有自然壟斷性的業(yè)務(wù)領(lǐng)域政府應(yīng)進行價格管制。這必然要求管制機構(gòu)根據(jù)自來水產(chǎn)業(yè)各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的特點采取價格管制分類政策。1自來水設(shè)備生產(chǎn)經(jīng)營和管道網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)領(lǐng)域從自來水產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)來看，由于自來水設(shè)備的生產(chǎn)和管道網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)工程建設(shè)屬于競爭性業(yè)務(wù)，管制機構(gòu)應(yīng)該完全取消進入管制，由市場來選擇經(jīng)營者。競爭性的市場當然對應(yīng)于通過市場競爭形成的價格。也就是說，政府可以取消對這部分產(chǎn)品和服務(wù)的價格管制。2自來水生產(chǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域根據(jù)市場結(jié)構(gòu)理論，自

18、來水生產(chǎn)市場的競爭程度是制水價格形成的決定性因素。根據(jù)前面的分析，一個城市中自來水生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量的多少取決于城市規(guī)模（自來水市場容量）。城市規(guī)模較大的情況下，可以允許多家自來水生產(chǎn)企業(yè)同時經(jīng)營，通過競價上網(wǎng)形成競爭，這時，制水的價格可以通過市場機制形成。但是，由于原水的不同，自來水生產(chǎn)企業(yè)的成本和費用結(jié)構(gòu)會有很大的差異。例如，在法國，這種差異導致每立方米的自來水價格在0.4210.92法國法郎之間。 轉(zhuǎn)引自Reto Foellmi，Urs Meister. Product-Market Competition in the Water Industry: Voluntarily Nondiscr

19、iminatory Pricing, Institute for Empirical Research in Economics, University of Zurich, Working Paper No.115,May 2002. p.5所以，在確定制水上網(wǎng)價格時，應(yīng)考慮到各企業(yè)的成本差異。另外，如果城市規(guī)模較小，不可能容納多家競爭性的企業(yè)同時進行生產(chǎn)，自來水生產(chǎn)企業(yè)具有一定的壟斷性，這就需要政府對自來水價格實施管制。當然，通過特許投標制的間接競爭亦可使自來水的價格按照競爭性市場定價。例如，中國深水集團曾在保定與法國里昂水務(wù)集團展開激烈競標，最終將水價從競爭前的0.78元/立方米下降到0

20、.60元/立方米。此外，還可以運用區(qū)域間企業(yè)比較競爭管制理論，間接引入競爭，雖然自來水的生產(chǎn)具有明顯的區(qū)域壟斷性，但政府管制者可利用區(qū)域間企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的差異引入競爭，以促使企業(yè)為降低成本而展開競爭。中國各大城市的自來水價格有明顯的區(qū)別，除了由于自然條件等不同導致這種差異，自來水企業(yè)的經(jīng)營績效無疑也有高低之分。顯然，通過拍賣和區(qū)域間競爭可以解決信息不對稱問題以及揭示成本信息。3自來水管網(wǎng)輸送業(yè)務(wù)領(lǐng)域根據(jù)自來水管網(wǎng)輸送的強自然壟斷性的特點，必須由一家企業(yè)壟斷性經(jīng)營，毋庸置疑，這種經(jīng)營體制要求管制機構(gòu)必須對其進行價格管制。管制機構(gòu)可以通過設(shè)計一定的具有激勵性的價格管制模型以促進壟斷經(jīng)營的企業(yè)提高生產(chǎn)

21、效率。另外，選擇特許投標制亦有助于發(fā)現(xiàn)自來水管網(wǎng)輸送企業(yè)的真實成本。4自來水銷售業(yè)務(wù)領(lǐng)域自來水銷售是一個競爭性的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，業(yè)務(wù)特點是從自來水管網(wǎng)輸送企業(yè)購買自來水氣，再向用戶銷售。從理論上說，在自來水銷售市場形成有效競爭后，供應(yīng)商向用戶提供的自來水最終應(yīng)該可以通過市場的競爭形成。在目前的過渡階段，政府可以通過招投標引入競爭，選擇價格低、服務(wù)質(zhì)量高的企業(yè)為用戶供應(yīng)自來水。最后，我們用表15-3總結(jié)出自來水產(chǎn)業(yè)的價格管制分類政策。表153 自來水產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)與價格管制分類政策主要業(yè)務(wù)現(xiàn)行定價制度價格管制政策設(shè)備生產(chǎn)經(jīng)營和管道網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)一定程度的競爭性定價取消價格管制自來水生產(chǎn)業(yè)自來水

22、生產(chǎn)、輸送和銷售一體化定價運用競爭機制，適度價格管制自來水管網(wǎng)輸送自來水生產(chǎn)、輸送和銷售一體化定價實行嚴格的價格管制，可采取模擬競爭機制的價格管制自來水銷售自來水生產(chǎn)、輸送和銷售一體化定價市場競爭機制形成（三）中國自來水產(chǎn)業(yè)的價格水平管制和價格結(jié)構(gòu)管制政策鑒于自來水價格制定必需滿足經(jīng)濟效益、社會效益以及環(huán)境效益，所以在制定自來水價格水平和價格結(jié)構(gòu)時必需同時兼顧這三大目標。自來水價格中主要包括三個部分：水資源費、自來水供水價格和污水處理費。對于自來水的供水價格的制定可以借鑒“英國的最高限價模型”，或根據(jù)中國自來水產(chǎn)業(yè)的特點采用第四章介紹的“中國價格水平管制模型”。并且，在自來水價格水平管制中為了

23、體現(xiàn)環(huán)境效益應(yīng)逐漸加大征收水資源費和收污水處理費的力度。然而，需要強調(diào)的是，在價格上限價格管制下，關(guān)于企業(yè)經(jīng)營的效率和其他參數(shù)仍然是管制者對自來水企業(yè)進行監(jiān)控所必需的信息。面對信息不對稱，可以運用區(qū)域間競爭進行間接競爭。這里我們重點探討自來水的價格結(jié)構(gòu)管制政策。自來水的價格管制是由用水具有較大的需求彈性，以及合理利用、節(jié)約水資源，遏制浪費行為的目標決定的。要促使消費者合理使用水資源，就需要實行差別定價，以此來限制消費者浪費水的行為。具體方式如下：1積極推廣階梯式計量水價階梯式計量水價，有遞減的和遞增的兩種。遞增階梯式水價，就是在合理核定居民用水及各類企業(yè)營業(yè)用水基本用量的基礎(chǔ)上，對定量以內(nèi)的用

24、水實行低價，超過基本用水量的部分實行超量累進加價。遞減階梯式水價則相反。在豐水城市，可采用遞減的階梯式水價制度，如美國有些豐水地區(qū)，水供過于求，就實行這種制度。中國缺水城市多，現(xiàn)正在廣泛使用遞增的階梯式水價制度。2004年銀川市正式實施居民用水階梯式水價，一級水價每噸1.30元，第二、三級分別為1.90元、2.50元。實行階梯水價后，不少人家里的水開始重復利用洗了衣服的水留下來，澄一澄再用來拖地板；洗過菜的水留下來，用來沖廁所。 董山峰.階梯水價的“階梯之根”.國研網(wǎng)，2004-06-22目前不少缺水城市均開始實施遞增階梯式計量水價。顯然，通過遞增階梯式計量水價，一方面滿足了消費者對自來水的基

25、本需求，另一方面對自來水的需求有明顯的控制作用，減少了不必要的浪費。2實行豐枯計價為體現(xiàn)水的地域、季節(jié)等差別，可實行豐枯計價，利用價格杠桿促進合理用水、節(jié)約水資源。即針對不同城市的特點，對供水的豐枯期和用水的谷峰期實行差價，對供水的豐期和用水的谷期采取低價位，對供水的枯期和用水的峰期采取高價位，以緩解供水的季節(jié)性矛盾。例如，以旅游業(yè)為主或季節(jié)性消費特點明顯的地區(qū)可實行季節(jié)性水價，在夏季等用水高峰時節(jié)提高水價，而在冬季等用水淡季降低水價，調(diào)價幅度在水價的20 幅度內(nèi)制定。3實行按質(zhì)論水價要針對不同用途的水，如飲用水、生活用水、工業(yè)用水等，采取不同的管理辦法和價格。這樣做的好處在于加強消費者的節(jié)水

26、意識，首先保證消費者飲用水供應(yīng)的數(shù)量與質(zhì)量，不至于造成生存危機。對于一般的生活用水，供應(yīng)過程中可以只進行簡單的處理，以降低其生產(chǎn)成本。做到水質(zhì)不符合國家標準實行低價，水質(zhì)符合國際標準實行正常價，水質(zhì)符合世界衛(wèi)生組織的標準實行高價。如達到直接飲用水標準可實行更高價。 劉樹杰主編.壟斷性產(chǎn)業(yè)價格改革.北京：中國計劃出版社，1999. 162第一節(jié) 質(zhì)量管制一、自來水產(chǎn)業(yè)質(zhì)量管制的主要問題放松管制后的自來水產(chǎn)業(yè)，各業(yè)務(wù)分別由不同的企業(yè)承擔，這樣一來，自來水產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部難以實施全面的監(jiān)控。因此，政府有責任承擔對自來水產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的管制。在自來水價格確定的情況下，自來水和服務(wù)質(zhì)量

27、就是保護消費者利益的關(guān)鍵因素。尤其是自來水質(zhì)量很難觀察，競爭性的自來水供給者在競爭性的環(huán)境中很可能會以犧牲質(zhì)量為代價提高競爭力，其結(jié)果將會直接影響消費者的健康。并且，通過自來水生產(chǎn)業(yè)務(wù)與管道輸送業(yè)務(wù)的分離，引入競爭，是否能確保自來水質(zhì)量的同質(zhì)性，是業(yè)務(wù)分離的基本前提。而自來水服務(wù)質(zhì)量同樣也是保證消費者利益的不可缺少的環(huán)節(jié)。我們知道，自來水和服務(wù)質(zhì)量涉及自來水生產(chǎn)、管網(wǎng)輸送和銷售等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。例如，自來水的安全、水壓和生產(chǎn)技術(shù)設(shè)備的狀況以及企業(yè)對投訴作出反映的時間和維修速度等。我們可以通過圖152的自來水產(chǎn)業(yè)的相關(guān)質(zhì)量維度（dimention）概括影響自來水和服務(wù)質(zhì)量的因素。水環(huán)境的影響企業(yè)服務(wù)質(zhì)

28、量市場推廣信息收集最終用戶自來水管道輸送自來水生產(chǎn)過程自來水質(zhì)量標準服務(wù)質(zhì)量標準自來水質(zhì)量標準圖15-2 自來水產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量維度最終用戶所消費的自來水的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，取決于自來水產(chǎn)業(yè)的各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)。首先，是自來水生產(chǎn)過程，此時，自來水質(zhì)量主要受到“自來水質(zhì)量標準”的約束和“水環(huán)境因素”的影響；其次，生產(chǎn)過程提供的自來水質(zhì)量將直接影響管網(wǎng)輸送的水質(zhì)，同時管網(wǎng)輸送的水質(zhì)還要受到“自來水質(zhì)量標準”以及管網(wǎng)輸送企業(yè)本身“企業(yè)服務(wù)質(zhì)量”的制約；最后，對自來水銷售企業(yè)制定的“服務(wù)質(zhì)量標準”，以及銷售企業(yè)銷售自來水過程中向最終用戶進行“市場推廣、信息收集”等業(yè)務(wù)活動，都將直接影響到最終用戶所消費的自來水質(zhì)量

29、。 通過對自來水和服務(wù)質(zhì)量維度分析可以看出，為確保自來水產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，管制機構(gòu)首先必須制定自來水產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量標準，根據(jù)自來水產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量標準，對企業(yè)提供的自來水產(chǎn)品和服務(wù)進行嚴格的監(jiān)控。對違規(guī)企業(yè)實施有效的懲罰，當然對超標準生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)應(yīng)給與獎勵。通過激勵促使自來水企業(yè)按照所要求的標準生產(chǎn)經(jīng)營。二、經(jīng)濟發(fā)達國家的自來水產(chǎn)業(yè)質(zhì)量管制政策 隨著自來水產(chǎn)業(yè)私有化改革的推進，經(jīng)濟發(fā)達國家管制機構(gòu)十分重視自來水產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量管制。在履行對自來水進行管制職能的過程中，美國把自來水的質(zhì)量管制看作是最重要的。美國通過質(zhì)量標準安全飲用水法，規(guī)定自來水產(chǎn)業(yè)必須滿足聯(lián)邦標準，而各州還可以附加其他的標準。從英國

30、的最高限價模型中可以看出，為了激勵自來水生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)為提高自來水的質(zhì)量擴大對自來水生產(chǎn)經(jīng)營的投資，價格管制模型中專門規(guī)定質(zhì)量系數(shù)，允許企業(yè)為提供自來水質(zhì)量而提高投資水平。為了彌補在國有經(jīng)營時期投資不足，以及滿足歐共體對城市污水處理和改進飲用水質(zhì)量的規(guī)定，英國自來水產(chǎn)業(yè)私有化后的10年間（1989年至1999年）共投資330億英鎊。而其中不少投資是用于改善自來水質(zhì)量。為加強對自來水產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的管制，英國在1989年對自來水進行私有化改革后，對自來水產(chǎn)業(yè)管制的框架有三個管制部門。一是負責污染控制等的環(huán)境管制部門；二是負責飲用水質(zhì)量監(jiān)控的飲用水檢測所；三是自來水服務(wù)辦公室負責自來水產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟管制

31、。其中，“飲用水檢測所”專門負責對自來水生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)是否達到歐共體的指令要求進行管制，同時還負責監(jiān)督由英國政府制定的一些質(zhì)量管制規(guī)定。并且，為保護消費者利益，英國自來水服務(wù)（管制）辦公室制定了一個服務(wù)標準保證辦法，主要服務(wù)標準包括：遵守與顧客的約定、答復顧客的賬單疑問、對顧客意見的反應(yīng)、中斷自來水供應(yīng)、安裝水表、排除溢水和處理自來水低壓問題等許多方面。如果自來水經(jīng)營企業(yè)不能滿足這些標準，顧客有權(quán)要求經(jīng)濟賠償，企業(yè)每次不能履行服務(wù)標準的賠償額一般為10英鎊，企業(yè)應(yīng)該主動向顧客提供賠償。如果企業(yè)和顧客發(fā)生賠償糾紛，雙方都可以要求自來水服務(wù)（管制）總監(jiān)作出仲裁。這一辦法無疑能促進企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量。為

32、及時獲得消費者在自來水消費過程中出現(xiàn)的問題，2003年，英國政府通過自來水法確定了新的“自來水消費者協(xié)會”，于2005年10月開始履行其處理消費者投訴的職責。Ben Page, Karen Bakker. Water governance and water users in a privatized water industry: participation in policy-making and in water services provision: a case study of England and Wales, Int. J. Water, Vol. 3, No. 1, 200

33、5. p.46這無疑是試圖利用消費者的選擇和投訴機制影響自來水企業(yè)的行為，促進企業(yè)提供讓消費者滿意的自來水產(chǎn)品和服務(wù)。三、中國的自來水產(chǎn)業(yè)質(zhì)量管制政策由于中國自來水產(chǎn)業(yè)放松進入管制的步伐在加快，所以，對自來水產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進行嚴格管制應(yīng)該是管制機構(gòu)工作的重點。但是，由于中國管制體制改革滯后于放松進入管制的進程，在對自來水的產(chǎn)品和服務(wù)進行管制過程中出現(xiàn)了一些問題。例如，有的地方將自來水實行中外合資后，由于管制機構(gòu)缺乏經(jīng)驗、考慮不周，沒有嚴格的監(jiān)管措施，對水質(zhì)和壓力、維修服務(wù)等方面沒有考核機制，缺乏監(jiān)督，發(fā)生問題后缺少調(diào)整手段，消費者對此存有異議。為了對自來水產(chǎn)業(yè)有效地實施質(zhì)量管制政策，管制機構(gòu)可

34、以采取兩種基本的質(zhì)量管制政策：其一，是加強對自來水生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的資格審查，這一政策通過進入管制政策進行控制；其二，是制定自來水產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量標準，嚴格按照標準對自來水生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)提供的自來水產(chǎn)品和服務(wù)進行檢測，對低質(zhì)量的企業(yè)實施懲罰，對高質(zhì)量的企業(yè)給與獎勵。這里所討論的質(zhì)量管制主要針對第二種管制政策。為了加強對自來水質(zhì)量的管制，中國首先要建立與完善自來水質(zhì)量的監(jiān)控指標體系。指標體系要重點管制以下4個與消費者利益密切相關(guān)的質(zhì)量指標：（1）水質(zhì)綜合合格率。它是指自來水通過管網(wǎng)達到國家生活飲用水衛(wèi)生標準的合格程度。它以自來水細菌總數(shù)檢驗合格率、自來水大腸菌群檢驗合格率、自來水游離余氯檢驗合格率、自來水渾

35、濁度檢驗合格率、自來水中國標26項檢驗合格率這5個分項合格率之和除以5計算。即：水質(zhì)綜合合格率。這一指標直接關(guān)系到消費者飲用自來水的衛(wèi)生健康。（2）管網(wǎng)壓力合格率。它用來衡量自來水管網(wǎng)服務(wù)壓力的合格程度。通常按每10平方公里設(shè)置一個測壓站，使用自動壓力記錄計，按每小時的15、30、45、60分鐘4個時點所記錄的壓力值綜合計算出每天的檢測次數(shù)及合格率。其計算公式為：。這一指標直接關(guān)系到自來水水壓，從而影響自來水服務(wù)質(zhì)量。（3）自來水管網(wǎng)修漏及時率。它是指從出廠輸水干管和用戶水表之間的管道損壞后，及時修理的程度。根據(jù)中國目前的技術(shù)水平，對于自來水明漏和暗漏，一般以24小時內(nèi)修復為及時，超過24小時

36、為不及時；對于突發(fā)性的爆管、折斷事故，則應(yīng)于12小時內(nèi)及時止水并搶修為及時。其計算公式為：。這一指標不僅關(guān)系到消費者能在較短的時間內(nèi)恢復用水，也關(guān)系到節(jié)約自來水。（4）用戶用水設(shè)施修理及時率。它用來衡量自來水經(jīng)營企業(yè)負責修理的用戶水表以內(nèi)的各項用水設(shè)施（如龍頭、水管、廁所沖洗箱等）損壞后的修理及時程度。修理及時的標準是，企業(yè)發(fā)現(xiàn)或接到報告后，在24小時內(nèi)修理完的，即為及時。其計算公式為：。這一指標關(guān)系到特定消費者保證能在一天內(nèi)恢復用水或正常用水。 王俊豪.政府管制經(jīng)濟學導論.北京：商務(wù)印書館，2001. 320321應(yīng)強調(diào)的是，隨著水環(huán)境的變化以及消費者對自來水質(zhì)量要求的提高，自來水的產(chǎn)品和服

37、務(wù)標準的制定應(yīng)該是動態(tài)的。例如，中國現(xiàn)行的生活飲用水衛(wèi)生標準是1985年頒布的，作為城市飲用水的國家強制性標準，這一標準實行迄今已有21個年頭，這20年里中國水環(huán)境也已發(fā)生了翻天覆地的變化，但這一標準卻從未修訂過。 過去因為水源比較清潔，污染較小，自來水處理主要的任務(wù)是去除水中濁度與細菌病毒，但經(jīng)過幾十年的發(fā)展，目前中國水源水質(zhì)污染主要是有機污染，內(nèi)分泌干擾物污染，汽油中添加劑的替代物、藻毒素、抗生素或納米材料等有機污染物以及微生物污染等。中國現(xiàn)行的生活飲用水衛(wèi)生標準當初是由衛(wèi)生部頒布，并作為國家強制性標準使用的。由于制定的時間比較早，這一標準對中國生活飲用水水質(zhì)的檢測項目只有35項，其中有機

38、物2項，農(nóng)藥2項。而為了保證民眾飲水健康，美國國家環(huán)保署2001年頒布的美國飲用水標準項目已達到107項，其中有機物29項，農(nóng)藥24項，飲水中鉛、四氯化碳等一批指標都重新修訂，指標值都很嚴格。世界衛(wèi)生組織1998年發(fā)布的飲水標準項目，因考慮到各國國情不完全相同，檢測指標達到132項，其中有機物28項，農(nóng)藥37項，這一標準目前又已在醞釀中。與之相比，中國飲用水衛(wèi)生標準35項的檢測指標，明顯落后很遠。鑒于現(xiàn)狀，建設(shè)部和衛(wèi)生部等參與制訂的新的飲用水國家標準于2006年頒布實施，這是中國21年來首次修訂飲用水國家標準。新標準中的水質(zhì)檢測指標增加了100多項，遠遠超過現(xiàn)在的35項。新標準對水質(zhì)的要求到達

39、了國際中等發(fā)達國家的水平。 中國水星網(wǎng)站.我國將頒布新飲用水國家標準 目前已經(jīng)完成論證和審核. 2006-07-19本章案例自來水價格上漲的背后隨著中國加快市政公用行業(yè)市場化進程的加快，2003年中國的城市自來水價格在全國范圍內(nèi)開始了大規(guī)模的調(diào)整。這是因為，由于歷史原因以及城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，中國自來水產(chǎn)業(yè)存在著發(fā)展資金不足、運行效率低下的問題。必須通過引入市場競爭機制才能解決該行業(yè)的整體效益下降問題。而為了吸引非國有資金進入該領(lǐng)域，必須建立合理的收費制度。這期間，自來水價格的調(diào)整包括4個直轄市以及大約26個省份的部分城市均在數(shù)月內(nèi)調(diào)整了工業(yè)以及居民用水的價格，漲幅程度不一。2003年底以前全國

40、所有城市都要開征污水處理費。國家發(fā)改委和水利部聯(lián)合發(fā)布的水利工程供水價格管理辦法在2004年1月1日起正式實施。該辦法實施后，水利工程供水將納入商品價格范疇進行管理，不再作為行政事業(yè)性收費管理，這進一步推動了自來水價格的上漲。 在自來水價格調(diào)整過程中，不斷出現(xiàn)一些爭論。例如，南京市自來水總公司提出，在2003年將自來水價格提高0.355元，并將在2004年再提高0.15元的方案，而污水處理費則高達1元。2003年8月19日，南京自來水供水價格調(diào)整聽證會出現(xiàn)了19名聽證代表中有15名不同意提價方案的結(jié)果。在北京，從1991年居民生活用水價格的首次上調(diào)到2004年，這期間，每立方米水價已經(jīng)由當初的

41、0.12元上升到的3.7元。工業(yè)、商業(yè)用水2004年已經(jīng)漲到每立方米5.6元。 隨著北京調(diào)高自來水價格之后，一些用水大戶，像石化、鋼鐵、啤酒、發(fā)電及造紙等，用水相當緊張。2004年3月10日，北京市發(fā)改委公布了北京市工業(yè)當前限制、禁止發(fā)展采用高耗水工藝生產(chǎn)的產(chǎn)品目錄。其中紡織、皮革制品、造紙、化工、橡膠制品、非金屬礦物加工、有色金屬冶煉等七大行業(yè)的18類高耗水產(chǎn)品被禁止發(fā)展。而高耗水、高污染、低效益的造紙、紡織、印染等產(chǎn)業(yè)在北京將相繼退出。結(jié)合本案例，請討論下面問題：1影響自來水價格上漲的因素主要有哪些？一漲再漲的自來水價格到底該到什么樣的程度才合適？中國自來水價格可能下降嗎？2請分

42、析不少城市可以很容易一次性提出自來水大幅漲價的原因。3自來水既是城市居民生活的必需品，又是國民經(jīng)濟中其他生產(chǎn)部門的投入品，自來水價格的上升必將提高生產(chǎn)部門的生產(chǎn)成本，影響地方經(jīng)濟的發(fā)展。你如何看待這個問題？本章小結(jié)自來水的主要生產(chǎn)供應(yīng)過程是，把原水輸送到自來水生產(chǎn)企業(yè)，加工好的自來水通過自來水輸送管道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，把自來水分銷給企事業(yè)單位和居民消費者，消費者使用后的污水又流入下水道排污系統(tǒng)，再抽到污水處理企業(yè)進行處理。自來水產(chǎn)業(yè)可分為設(shè)備生產(chǎn)經(jīng)營、管道網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、自來水生產(chǎn)、管網(wǎng)輸送及銷售等環(huán)節(jié)。自來水產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)的基本特征是：對生命健康的重要性以及現(xiàn)代社會水資源的稀缺性；需求的波動性；需求具有較強的季節(jié)性；生產(chǎn)經(jīng)營的壟斷性；外部性以及產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的信息不對稱。自然壟斷性和信息不對稱是產(chǎn)生自來水產(chǎn)業(yè)管制需求的兩個重要因素。自來水的設(shè)備生產(chǎn)經(jīng)營和管道網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的工程建設(shè)屬于競爭性的領(lǐng)域，自來水生產(chǎn)具有潛在競爭性，管網(wǎng)輸送顯然具有自然壟斷性，銷售是競爭性領(lǐng)域。盡管在自來水產(chǎn)業(yè)不同的業(yè)務(wù)可分為競爭性和壟斷性，但是，整體而言，從自來水生產(chǎn)、輸送到銷售，表現(xiàn)出不同環(huán)節(jié)間需要很好的協(xié)調(diào)，整個產(chǎn)業(yè)具有較強的壟斷性。這從客觀上要求對自來水產(chǎn)業(yè)必須實施管制。此外，自來水是城市生產(chǎn)和生活的必需品，而