1、收回國有土地使用權補償法律問題【目錄】1, 引言2, 收回國有土地使用權行為的法律屬性及方式3, 收回國有土地使用權補償程序及標準【摘要】土地是不可再生的自然資源，由于我國采取 最嚴厲的耕地保護制度，建設用地的供應與需求的矛盾日 益突出，特別是具有財產屬性的國有建設用地更顯緊缺。 因城鎮化、工業化的發展在國有建設用地的出讓、轉讓、 收回等方面不停得進行轉換，形成了土地交易市場，土地 價格便隨找市場的形成而形成。土地出讓、轉讓市場法律 法規比較全面，可以說有章可循。但是，針對政府收回土 地程序、理由、補償等卻不完善，特別是有關收回土地補 償問題幾乎是法律空白。政府收回國有土地使用權如何補 償、補

2、償標準既無規范的程序法又無保障使用權人獲得公 平合理的補償的救濟途徑，可謂是政府單方市場。為了維 護土地使用權人的合法權益，筆者依照現行法律法規的規 定，結合法理和具體情況就收回國有土地使用權補償程序、 標準等問題提出幾點淺薄的看法，與同行共同切磋。【關鍵詞】收回土地土地使用權土地補償收回國有土地使用權是市縣人民政府及其土地行政主 管部門的一項法定職責。收回的行為本身屬于行政行為， 該行為還可能引發民事行為、犯罪行為等。因此，不是一 種簡單的彳亍政行為。一、收回國有土地使用權行為的法律屬性及方式由于我國實行社會主義公有體制，土地所有權實行國 家所有和農民集體所有，國有土地所有權由國務院代表國

3、家行使，土地使用者只能獲得國有土地使用權，所有權與 使用權分離制度使得土地物權也同時分離。因此，所謂收 回土地使用權既收回物權，依據物權法原理，物權非法定 原因不被剝奪。因此，依據現行法律規定的收回國有土地 使用權法定事由歸納以下幾種收回的法律屬性及方式。（一）行政處罰性“收回”方式行政處罰性“收回”方式，是指因土地使用權人違反 法律法規禁止性強制條款的規定，由市縣人民政府依照法 律法規的規定決定收回土地使用權的行為。該方式的法律 依據是：1、土地管理法第37條第1款“禁止任何單位和個 人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用 耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種 該幅

4、耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組 織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、 直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準 機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地 使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村 集體經濟組織恢復耕種”。2、城市房地產管理法第2 5條：“以出讓方式取得 土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓 合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓 合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收 相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費； 滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是， 因不可抗力

5、或者政府，政府有關部門的行為或者動工開發 必需的前期工作造成動工開發遲延的除外”。3、城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例第17 條第2款：“未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的, 市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節 可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰”。（二）土地使用權使用期滿“收回”收回方式國有土地使用權在與使用權人簽訂使用權出讓合同時 就依法約定了土地使用年限，當使用年限期滿前使用權人 沒有申請續期的，或者雖申請續期但未獲批準，政府將土 地“收回”的行為。該方式的法律依據是：1、土地管理法第58條第1款第3項：土地出讓等 有償使用合同約定的使用期限屆滿，土

6、地使用者未申請續 期或者申請續期未獲批準的；2、城市房地產管理法第2 1條第2款“土地使用權 出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或 者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由 國家無償收回”。3、城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例第40 條“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他 附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地 使用證，并依照規定辦理注銷登記”。（三）法定事由“收回”方式依法定事由的“收回”，是指土地使用者在沒有違反法 律法規禁止性規定的情況下，因發生某種法律法規規定應 當收回土地使用權的事件，而被土地行政主管部門收回土 地使用權。這里需要說

7、明的是，首先，土地使用者沒有違 反法律法規的行為，其次，發生的事件，可能是土地使用 者自己的原因，如單位遷移、解散、撤銷、破產，也可能 是國家方面的原因，如為了公共利益，或者為了實施城市 規劃。該方式的法律依據是：1、物權法第148條：建設用地使用權期間屆滿前, 因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十 二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并 退還相應的出讓金。【備注】第4 2條征收單位、個人的房屋及其他不動產, 應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收 個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。2、土地管理法第58條第1款第1、2、4、5項; 土地管理法第58

8、條第1款：“有下列情況之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政 府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用 權：(1) 為公共利益需要使用土地的；(2) 為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用 土地的；(3) 土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿， 土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；(4) 因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國 有土地的；(5 )公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。3、城市房地產管理法第19條、“國家對土地使用 者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆 滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要， 可以依照法

9、律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地 的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償”。4、城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例第42 條第1款“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提 前收回。在特殊情況下，根據社會公眾利益的需要，國家 依照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用的年限 和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償”。5、城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例第47 條第1款：“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷 移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的， 市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依 照本條例的規定予以出讓”。6、城鄉規劃法第50條：“在選

10、址意見書、建設用 地規劃許可證、建設工程規劃許可證或者鄉村建設規劃許 可證發放后，因依法修改城鄉規劃給被許可人合法權益造 成損失的，應當依法給予補償。經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的 總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉規劃主管部門 應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見；因修改 給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。 二、收回國有土地使用權補償程序及標準行政處罰性、使用期限屆滿"收回”方式，依據土 地管理法、城市房地產管理法、城鎮國有土地使用權 出讓和轉讓條例的規定均屬于“無償”收回土地使用權 的情形，是否補償應區別對待，法定事由“有償”收回方 式應

11、當給予補償。（一）土地補償標準及構成1、征地補償費。根據土地管理法第47條第2款, 征地補償費由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和 青苗補償費組成。它是在將土地由原集體所有征為國家所 有的過程中，支付給被征地村和被征地農民的補償性和安 置性費用。因此，征地補償費的性質，是土地所有權“轉 權”時政府應當依法承擔的費用，如有“轉嫁” 土地使用 者行為，在補償時應計算在補償成本中。2、拆遷補償費。根據相關法規，拆遷房屋，應對被拆 遷人進行補償安置。對被拆遷人來說，拆遷補償費是其失 去房屋和土地使用權所得到的補償；對用地單位來說，拆 遷補償費是為獲得土地使用權而支付的費用。因此，拆遷 補償費的性質

12、，是土地使用權“易手”并因土地使用權“易手”而支付給被拆遷人的補償費。該費用屬于政府出 讓前應承擔的開發費用，如有“轉嫁”開發商行為，在收 回土地補償計算成本時應當給予補償。3、征地規稅費。征地規稅費由耕地開墾費、耕地占用 稅、新菜地建設基金、水利建設專項資金、新增建設用地 有償使用費、征地管理費等六項費用組成。這些資金是因 土地由“農用地”轉變為“建設用地”從而轉為國家所有 的費用，由報批的地方政府向省和中央政府繳納的費用。 如有“轉嫁” 土地使用人行為，在收回補償成本核算時應 計算在補償成本中。4、土地出讓金。土地岀讓金是土地使用者向國家支付 的一定年限的土地使用權費用。"有償”

13、收回土地使用權時 應退還剩余年限的土地使用費既土地出讓金，是土地出讓 合同屬性決定的。退還不是補償屬性，是返還財產屬性， 土地使用人發還土地使用權，代表土地所有人一方的市縣 政府返還土地出讓金的交換是履行土地岀讓合同的表現， 因此，不能將退還土地出讓金視為對土地使用人的補償。 依據物權法第148條規定：“建設用地使用權期間屆滿 前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第 四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償, 并退還相應的出讓金。”這里的42條是關于房屋征收的規 定，因此提前收回國有土地應依照征收房屋程序給予補償“并”退還相應“剩余年限”的土地出讓金。5、土地使用權價值。

14、土地使用權在使用中由于開發強 度、投資大小、區域變化、土地供求狀態的因素影響。土 地使用權可能增值，而且有的增值幅度很大。增值的主要 因素是使用權人因使用土地而產生。因此。國務院城市 拆遷條例規定，拆遷城市房屋時按照拆遷時點的房地產 市場價格進行評估給予補償，這里的“房地產市場價格” 就包含于土地使用權市場價格，市場價格就體現出“物” 的價格屬性。物權的價值屬性既包括“增值”又包括“貶 值”屬性。“有償”方式收回國有土地使用權的應按照收回 土地時間節點依法評估確認其價值，按照市場實際價格確 定補償標準。“無償”收回國有土地使用權的依據處理原則 分別處理。（二）補償程序及法律依據依據現行法律法規

15、的規定，“有償”收回國有土地使用 權的程序應當采取：先行征收房屋及地上附著物，補償到 位后再實施“收回”國有土地使用權。"無償”收回國有土 地使用權的程序應當釆取：先行收回國有土地使用權，需 要補償的給予補償再拆除或沒收房屋及地上附著物，不需 要補償的直接拆除或沒收房屋及地上附著物。沒有地上建 筑物、構筑物的直接收回土地。1、“有償”收回國有土地使用權程序第一步：修改規劃依據城鄉規劃法第47條規定：有下列情形之一的, 組織編制機關方可按照規定的權限和程序修改省域城鎮體 系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃：1、上級人民政府制 定的城鄉規劃發生變更，提出修改規劃要求的；2、行政區 劃調整確

16、需修改規劃的；3、因國務院批準重大建設工程確 需修改規劃的；4、經評估確需修改規劃的；5、城鄉規劃 的審批機關認為應當修改規劃的其他情形。組織編制機關修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、 鎮總體規劃前，組織編制機關應當對原規劃的實施情況進 行總結，并向原審批機關報告；修改涉及城市總體規劃、 鎮總體規劃強制性內容的，應當先向原審批機關提出專題 報告，經同意后，方可編制修改方案。沒有實施情況總 結或專題報告組織編制機關不得編制修改方案。 組織編制機關為本級人民政府。第二步：報批規劃規劃的審批因規劃內容和規劃級別不同，審批的權限 不同，依據城鄉規劃法第13、1 4、15、16條規定，國 務院、省級、

17、市級、縣級均有批準權限：國務院負責審批的有：省、自治區人民政府組織編制 省域城鎮體系規劃、直轄市的城市總體規劃、省、自治區 人民政府所在地的城市總體規劃、國務院確定的城市的總 體規劃（由省、自治區人民政府審查同意后報國務院審批）。省級政府負責審批的有：省級政府管轄的行政區域除 省會城市以外的城市總體規劃。城市政府負責審批的有：城市轄區內的縣政府所在地 鎮的總體規劃。縣級政府負責審批的有：除縣政府所在地鎮以外的鎮 的總體規劃。省級政府組織編制的省域城鎮體系規劃，城市、縣政 府組織編制的總體規劃，在報上一級人民政府審批前，應 當先經本級人民代表大會常務委員會審議。鎮政府組織編 制的鎮總體規劃，在報

18、上一級人民政府審批前，應當先經 鎮人民代表大會審議。第二步：公示規劃城鄉規劃直接涉及公眾生產、生活，財產權益等問題。 因此，城鄉規劃法第2 6條規定，城鄉規劃報送審批前, 應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并釆取論證會、聽證 會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得 少于三十日。第8條明確規定，城鄉規劃組織編制機關應 當及時公布經依法批準的城鄉規劃。第三步：實施立項市縣鎮府為實施總體規劃還應制定五年近期規劃，依 據城鄉規劃及土地利用規劃，根據本級財政投資能力和上 級財政支持政策水平，編制項目建議書或項目條件交給有 關單位或公司實施。第四步:拆遷許可項目承接單位或項目公司，按照城市拆遷條

19、例規 定有關拆遷程序辦理拆遷行政許可，獲得許可后及時公告。 第五步：補償安置按照城市拆遷條例的規定，經有資質的房地產評估公 司對房屋和土地依法按照市場交易價格進行評估，依據評 估確定的標準簽訂補償協議，給予安置。城市拆遷條例第24條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、 用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。”需 要遷移的被拆遷企業還應當為其提供遷移場地，因遷移營 業損失還應補償。有償“收回”方式的，征地補償費、拆遷補償費、征 地規稅費和剩余年限的土地出讓金，應該由政府返還，其 價格標準則應區別情況處理：因國家方面的原因，如為了 公共利益、實施城市規劃而收回土地使用權的，應按

20、現時 市場價格計算、返還四項費用，土地的增值歸土地使用者 所有，以體現“有償”收回的法律規定。第六步：拆除收地實施補償完畢后，由國土資源部門將土地收回，注銷 登記。政府再依據新的規劃確定土地用途，以招拍掛方式 向社會公開出讓土地，原使用人仍然有權參與招拍掛，但 必須按照新的土地出讓條件使用土地。2, 、“無償”收回國有土地使用權程序第一步:查處違法用地立案國土資源部門依據職權或舉報，發現土地使用人：1, 已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，連續二年未使 用的；2,以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的， 必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發 期限開發土地。滿二年未動工開發的；3 ,未按合同規定的期限和條件開發、利用土地情節嚴重的。應當按收回國有第二步：處罰前履行告知、聽證無償收回國有土地是一種嚴厲的行政處罰行為，因此 應依據行政處罰法規定的程序，處罰機關履行告知、 聽證等法定義務，確保處罰的公正性。第三步：下達無償收回行政處罰決定在履行了法定處罰程序的前提下，依法由市縣人民政 府作出處罰決定，決定收回國有土地使用權，同時就有關 補償事項作出決定。第四步：執行決定收回土地下達決定后，告知被處罰人行政爭議的救濟途徑。處 罰決定在法定期限內被處罰人沒有提出行政復議