1、理論探討 在這里，讀懂新行政訴訟法8月 4日下午，為進一步全面落實新行政訴訟法的 立法目的，提高行政訴訟質效，北京四中院在該院與法律出 版社中國法律評論聯合舉辦新行政訴訟法實施主 題研討會，就新行政訴訟法實施的現狀、問題及困惑進行充 分研討。蔡小雪最高人民法院行政審判庭原審判長全面準確 貫徹行政訴訟法的目的 修改前的行政訴訟法（以下簡稱原法 ）第一條規定：“為 保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和 其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職 權，根據憲法制定本法。” 修改后的行政訴訟法（以下簡稱新法 ）第一條對該條進 行了三處修改： 一是將“正確”改為“公正”公。正是

2、司法的靈魂， 如果司法失去 了公正，司法就會淪為權力的工具，將失去對公民、法人或 者其他組織的合法權利保護功能。 因此說， 將正確改為公正， 更符合司法所追求的目的。 二是增加了“解決行政爭議”。行政訴訟是公民、法人或者其 他組織對行政機關的行政行為不服而產生的糾紛，只有將爭 議實質化解，才能真正解決糾紛，定分止爭。解決行政爭議 亦是訴訟法的原有的功能；三是刪去了“維護”。沒有監督的權力將容易產生腐敗，為了 加強對行政機關在行使行政權力的監督、防止腐敗，新法刪去的維護，更加強調了監督的作用。也就是說，行政訴訟 法具有保證公正、解決爭議、監督行政機關依法行政三項功 能。全面準確貫徹行政訴訟法的目

3、的，就須解決好這三個功 能之間的關系，不能只強調一個方面，而忽視其他方面，只 有這三個方面的功能全面準確地貫徹執行，行政訴訟才能起 到應有的作用。第一，全面落實程序公正。在行政程序中，行政機關與相對 人的地位不平等，前者處于管理者的地位，后者處于被管理 者的地位。進入訴訟后，應當使相對人與行政機關在程序上 真正處于平等的地位。因此，法院在收到起訴人訴狀后，發 現起訴人起訴的被訴行政行為不明確的，要引導其起訴能夠 解決其實質訴求的行政行為。在審理中，仍應強調被告對被訴行政行為的合法性承擔舉證 責任，原告訴訟能力較弱的，應實行職權主義的庭審方式， 審判長引導原告舉證、質證及辯論，消除原告與被告之間

4、原 有的不平等的問題。要特別防止作出使原告在行使訴權中處 于不利的做法。在新法實施以后，有人提出，行政訴訟應實行類型化。他們將訴訟請求分為撤銷之訴、變更之訴、無效之訴、履行 之訴、給付之訴等等，法院應根據原告提出的訴訟請求進行審查，沒有提出的請求不進行審查。我國老百姓的法律素養 不高，很難準確表達出其訴訟屬于何種之訴，即使法官在案 件審理前也難以判斷需要適用何種訴的判決形式，如此要求 顯然不利于原告的權利保護，從提起訴訟時就將原告處于不 利的地位，故不應在我國實行類型化訴訟。新法僅僅規定判決的類型，但絕不能將類型化擴展到整個行政訴訟中去。 第二，要確實保護原告的合法權益。在我國行政機關具有強

5、大的行政權，法院常常受制于行政機關。法院是裁判者，不 應因受制于行政機關，對行政機關侵犯原告的合法權益視而 不見，而應通過審判依法保護原告的合法權益。在訴訟中， 不少案件的被告與原告都在一定程度上存在違法行為。即使 原告有違法行為，但其合法權益受到行政機關損害，不能因 其有違法性就可免除被告的賠償責任。例如，行政機關對原告違法建筑采取野蠻手段強制拆除，給 原告可收回的合法財產損失的，就應予以賠償。對原告確有 損失，但難以舉證證明的，應當根據案件的實際情況，遵循 法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，合理酌情確定原 告的損失。人民法院判決行政機關因違法行政行為承擔的行 政賠償責任范圍和數額，絕不

6、得小于合法情況下應給予原告 補償的范圍和數額。也就是說，法院應將保護原告的合法權 益作為審判的底線，絕不能越過此條底線。第三，要實質化解糾紛，防止訴訟空轉、防止激起更多的社 會矛盾。在過去的行政審判中，主要存在以下三個方面的問 題：一是在行民交叉的案件中，行政庭與民庭相互推諉，致 使案件久拖不決。或是行政庭與民庭各行其是，作出的裁判 相互矛盾，讓原被告均無所適從。二是單純強調監督，忽視權利的保護和糾紛的解決。在審判 中發現行政行為存在違法，不論違法是否影響原告的合法權 益，一撤了之。在撤銷判決中雖指出被訴行政行為存在的問 題，但未指明重做的方向和期限。因期限不明行政機關久拖 不做，或重做后引起

7、再次訴訟，甚至形成循環訴訟，既不利 于原告的合法權益的保護，也不利于行政糾紛的解決，浪費 了行政和司法資源。三是片面強調協調和解，一味和稀泥。采取兩種極為錯誤的 做法：法院與被告一起壓服原告，強迫原告撤回起訴。此種 方式當時看起來把問題解決了，事后引起不少原告不斷申訴 上訪，實際上問題并未解決，反而使問題更加復雜化，與案 結事了的初衷相反。或法外開恩，花錢買平安。在訴訟中為 了盡快結案，對原告提出過分的要求予以滿足，此案是了結 了，但引起與原告相同情況的其他人，起訴、申訴、上訪， 解決了一件案件，引起了更多的案件，激起更多的社會矛盾 人民法院在審理行政案件中，一定要避免這三種錯誤， 首先，要選

8、擇最有利于行政爭議實質化解的審理和判決方式， 對行民交叉的案件，盡可能說服原告或第三人申請一并解決 民事爭議，或采取調解的方式解決爭議。若說服不了的，行 政庭與民庭應及時溝通，作出一致的裁判，避免相互扯皮。 其次，要依法嚴格按照新法規定駁回訴訟請求的條件，作出 駁回訴訟請求判決，不能擴大駁回訴訟請求判決的適用范圍。 對行政行為程序違法，但對原告權利不產生實際影響的，應 判決確認違法，保留其法律效力；對行政賠償、行政補償案 件以及其他涉及款項數額的案件，被訴行政行為明顯不當的， 應直接作出變更判決；對被訴行政機關不頒發許可證、房產 證等案件，經審查原告符合頒證法定條件的，應當直接判決 被告限期發

9、證。對行政行為違法的，可以適用上述判決方式 的，不應適用撤銷重做判決。判決撤銷重做的，一定要在判 決理由部分指出行政行為存在的問題，并指明重做的方向和 期限，避免久拖不決、循環訴訟。再次，法院依法進行調解中，應當堅持自愿，合法合理，不 侵害國家利益、公共利益和他人的合法權益。法院不得與被 告一起壓原告調解，接受對原告不利的協議，也不可法外開 恩，滿足原告開出天價的補償、賠償數額。調解協議仍應根 據法律、法規的相關規定允許的范圍內從高補償或賠償。 第四，強化監督作用。在以往的做法中，一些法院存在單純 強調保護原告的合法權益，忽視對行政機關的監督作用。對 行政行為違法，但未給原告合法權益造成損害的

10、，放棄對被 訴行政行為合法性全面審查，簡單判決駁回原告的訴訟請求， 放縱了違法行政，對老百姓的程序權利沒有充分的尊重，同 時不能通過審判使行政機關認識到其行政執法中存在的問 題，不利于規范行政行為。因此，法院在審理行政案件中，應當對被訴行政行為的合法 性進行全面審查，發現的問題應當在判決論理部分予以指出， 使訴訟當事人明白被訴行政行為是否違法、何處違法，通過 審判糾正違法行政行為，促使行政機關避免類似違法行政行 為再次發生。只有嚴格依法對行政機關的監督，才能樹立起 法院的權威，才能使老百姓相信法律、尊重法律；只有行政 機關真正做到依法行政，老百姓才會相信政府，才會減少行 政糾紛。黃斌最高人民法

11、院中國應用法學研究所副研究員 新行政訴訟法實施中的案例指導 2015 年 5 月 1 日起施行的行政訴訟法由原來的 75 條增 至 103 條，其中未改 23 條，修改或新增 80 條，從立法宗旨、 受案范圍，到管轄、訴訟參加人制度，乃至證據、起訴和受 理、審理和判決等司法審查技術細節均作了大范圍的調整， 修法力度堪比一次立法。案例指導在貫徹落實法律方面發揮著獨特的作用，它可以彌 合法律規定和現實之間的差異。此處的案例指導更多是從廣 義上理解的，并不僅僅限于最高人民法院發布的指導性案例。 事實上，大部分法官在審理案件的過程中都會尋找類似的案 例作為自己手頭審理案件的參考，這種案例可能來自于最高

12、 法院發布的指導性案例，也可能來自于其他法院審理過的案 件，還可能來自己之前審理過的案件。案例在貫徹落實新行 政訴訟法方面至少發揮著三個方面的作用。首先，案例能夠充分反映行政訴訟法內容的變遷和司法 實踐面臨的新發展。生動、真實的案例可以增進人們對法律 修改內容的理解，以及對法律修改后適用法律問題的把握。 比如關于受案范圍的變化，修改后的行政訴訟法第 25 條第 1 款就拓寬了行政訴訟原告的范圍， 只要“公民、法人或 其他組織”認為與行政行為有利害關系，均可提起行政訴訟。 其中有一個案例確定的裁判規則“行政相對人認為行政機關 向第三方公開政府信息的行政行為侵犯其合法權益的，有權 提起行政訴訟”則

13、將法律條款予以明確， 讓人們能夠更好地理 解和適用法律。通過這種修法前后的對比，可以更加具體地 指引法官審理案件。其次，案例所確立的裁判規則可以豐富行政訴訟法相關條款 的內涵。法律規定和社會的現實情況相比更為概括、抽象， 必須通過更為具體的案例所總結出的裁判規則予以細化。通 過案例所確立的裁判規則中大體包括實體性和程序性裁判 規則兩大類，通過適用行政訴訟法確立的裁判規則屬于程序 性裁判規則的范疇。比如關于受案范圍的問題，最高法院一則行政指導性案例的 裁判規則總結到：建設工程消防驗收備案結果通知具有行政 確認性質，當事人對備案結果通知行為提起行政訴訟的，法 院應予受理。又比如最高法院另一則行政指

14、導性案例的裁判規則總結到： 政府部門直接將內部批復付諸實施并對相對人權利義務產 生實際影響，相對人對該批復不服的，可提起行政訴訟。通 過案例裁判規則的歸納逐步將法律條文的規定細化，也更具 操作性。再次，案例可以為行民交叉等案件的處理確立典型，為此類 案件的審理提供指引。修改后的行政訴訟法第 61 條規 定“在涉及行政許可、 登記、 征收、 征用和行政機關對民事爭 議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事 爭議的， 人民法院可以合并審理”， 正式將行民交叉問題納入 法律規范。但由于新行政訴訟法第 61 條及司法解釋的規定 相對原則、籠統，在適用條件、民事爭議范圍等關鍵問題仍 需通過案

15、例予以明確。尤其是一些行民交叉案件的審理在現 實中存在很大的難度，有必要通過確立典型案例為此類案件 的審理提供參考。呂萍北京市檢察院第三分院行政檢察部主任檢察官 當前行政案件申訴、上訪的特點、原因及對策 近年來，隨著我國經濟的快速發展和社會轉型期的到來，各 種社會矛盾、爭議也不斷產生。在大量糾紛訴訟到人民法院 的同時，當事人不服法院裁判向檢察機關申訴的行政案件也 逐漸開始增多。特別是，新行政訴訟法實施后，行政案 件的申訴上訪比例增幅尤其突出。一、行政案件申訴上訪的特點 1 、案件類型相對集中。 2、重 復申訴和上訪現象普遍。 3 、上訪老戶比例高。 4、除少數案 件存在問題，申訴人的申訴有理外

16、，多數申訴人的請求無法 得到支持。二、行政案件申訴、上訪的原因分析主要有以下幾個方面： （一） 現行法律層面的原因 1. 目前相關法律不夠完善， 不能從根本上解決當事人訴求。 2. 新型疑難案件增加，而現 行法律沒有規定或者規定的不具體明確。 （二）行政相對人 或第三人的原因 1. “不會告”的問題。2. 有些當事人對訴訟風 險未能形成正確的認知，往往從自身角度理解司法公正，無 限放大自身訴求的合理性、 正當性。3.個別申訴人有借申訴、 上訪之際給司法機關、 行政機關施壓， 達到其個人目的傾向。 （三）行政機關的原因 1. 有些行政機關不理解行政審判，對 法院判決有抵觸情緒。 2.行政程序中，

17、某些行政機關工作人 員對待當事人工作不認真，敷衍塞責，工作態度簡單粗暴， 激化“官民矛盾”。3. 行政機關行政不作為的案件增多。 （四） 人民法院的原因 1.審判質量的問題。 2. 不愿或者不敢監督問 題。3.釋法說理工作不到位。 （五） 檢察機關的原因一是監督 范圍過窄，監督手段單一。二是抗訴案件改判率低。三、減少和解決申訴上訪的措施與對策（一）強化行政檢察 監督的力度，從源頭上預防和減少上訪問題 1 、加大行政申 訴案件的辦案力度。 2 、加大行政申訴案件的和解力度。 3 、 加大對行政執法的監督力度。 （二）建立涉法涉檢上訪聯動 機制，積極探索社會各方力量參與的多元化糾紛解決機制黨 的十

18、八屆四中全會提出“健全社會矛盾糾紛預防化解機制， 完 善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相 互協調的多元化糾紛解決機制”， 對推動多元化糾紛解決機制 改革作出重要部署。現今的申訴上訪，不單單是法律問題， 而是社會問題，社會問題的解決，需要全社會各個方面、各 個部門的通力合作和支持。 （三）進一步完善檢察機關現有 工作制度，建立化解矛盾的長效工作機制 呂立秋觀韜律師事務所高級合伙人 新行政訴訟法實施中的問題與困惑一、關于共同被告中的復 議機關是否有獨立的訴訟人格的問題新行政訴訟法確定了 復議機關作出維持決定的情況下，復議機關與原行政機關作 為共同被告的制度。該制度下，復議機關的被

19、訴行為是復議 決定，原行政機關的被訴行為是原行政行為。該等訴訟中， 打破了原有的一個訴訟審理一個行政行為的固有模式，成為 有個審判的新類型。根據訴訟法的規定，原行政機關與復議 機關作為兩個不同的主體，分別對各自的行政行為負責，應 當是兩個不同的被告，分別承擔獨立的訴訟義務。但是從一年多的審判實踐看，復議機關始終作為原行政機關的附屬而 存在，具體表現在： 1 、在是否符合起訴條件的審查上，如 果原行政行為之訴不符合起訴條件，則復議行為之訴隨之不 符合起訴條件。 2、在訴訟義務的承擔上，如果原行政機關 沒有履行訴訟義務，復議機關一并承擔不利的訴訟后果。比 如原行政機關延期應訴而復議機關及時應訴的情

20、況下，原行 政機關因為延期應訴敗訴，則復議機關也當然承擔了敗訴的 后果，無論其復議行為或者應訴義務是否完成。3 、在原行政機關承擔舉證責任的情況下，因為原行政機關的應訴技能 缺乏導致敗訴的， 復議機關一并承擔敗訴的后果。 根據 2015 年的司法解釋，共同被告的情況下可以由原行政機關完成實 體舉證責任，這樣避免訴訟中審查的重復；但是基于原行政 機關訴訟技巧或者訴訟能力導致的不足引起的敗訴，復議機 關也要一并承擔敗訴的后果。這些情況下，可以看出在復議 機關并沒有任何過錯的情況下，僅僅是因為原行政行為的敗 訴當然引發了復議敗訴的法律后果，復議機關的訴訟主體地 位并不明確，顯然是原行政機關的附屬人格

21、而存在。這種狀 況既不利于復議機關應訴的積極性，也無法體現復議機關作 為裁決機關的獨立性，更無法體現復議行為作為行政訴訟審 查對象的立法本意。我們認為有必要對此問題進行認真的分 析研究，改變一損俱損一榮俱榮的不科學狀態。二、關于行政審判中的職權主義與當事人主義行政審判活動中，以行政訴訟對行政行為的合法性進行審查作為契機，人 民法院秉承了職權主義和全面審查的原則審理行政案件。但 是在新法實施之后，取消了“維持判決”這已判決類型，那么 人民法院的職權主義應當遵守到何種限度？作為訴訟規律 中的當事人主義需要體現到何種程度？我們認為是一個需 要認真思考并面對的問題。 1、適度體現當事人主義，可以 有效

22、節約審判資源，減少法院的審判壓力。在職權主義審查 下，原告一方的作用微乎其微，其訴狀的事實和理由基本上 缺乏實質意義，行政審判更像是法院和被告之間的對決，這 種狀態我們認為不完全符合訴訟的機構構造，偏離了訴訟中 的兩造訴訟法院居中裁決的基本設計； 2、當事人主義下可 以加強原告一方的權利意識和責任自覺。在職權主義下，原 告一方只要提起訴訟，訴訟程序就脫離了原告的訴求在運轉， 人民法院根據全面審查原則徹查行政行為，一定程度上代替 了原告的爭議義務，使得原告一方的訴訟權利意識和責任意 識均比較薄弱，不利于訴訟原告自行承擔行為后果的基本理 念；這也是一定程度上導致濫訴的成因之一；3、如果堅持過度的職

23、權主義，法院的審理程序、質證、辯論都顯得有些 過場和流程主義。因為本質上無論原告說什么主張什么，法 院自有法院的審判范圍和審判規律，那么未來的訴訟也可以 設計為原告僅是登記訴訟，法院單方審理即可，言辭主義似 乎也缺乏存在的基礎。這最終會導致行政訴訟本身的變異。所以我認為，脫胎于民事訴訟的行政訴訟制度，其當事人主 義的特征是其典型的特征之一，堅持一定程度的當事人主義， 堅持訴訟理由上的“不告不理”原則，或許是行政訴訟繼續煥 發生命力的重要保障。三、關于司法權與行政權的關系行政訴訟在解決行政糾紛的 過程中，其本質在于司法權對行政權的監督；這種監督的界 限就在于，司法權不能夠替代行政權做出決定。因此，在新 法修訂中盡管體現了對于合理性問題的審查，但是司法權對 于行政權的尊重和對邊界的把握， 還是需要認真考量： 1、 關 于行政效率和行政規律的認同。行政行為的目的和制度設計， 是在公正與效率之間的平衡，但是司法的目的主要是公正。 那么對于行政權行使中的效率要素，司法權要給予何種程序 的尊重， 是一個非常值得思考的問題。 行政機關的一些約談、 電話、公告、