地方財政管理體制中存在的問題應引起高度重視免費地方財政管理體制中存在的問題應引起高度重視改革開放以來，隨著“分灶吃飯”、“包干制”和“分稅制”財政管理體制的實施，形成了“中央財政”和“地方財政”。由于地方財政管理體制不夠規(guī)范，在運行過程中，存在諸多問題1、收入過度上收，支出重心下移，加重了縣（市）支出壓力。分稅制改革后，中央財政加大了對地方財力的調(diào)控力度。此后，又通過所得稅分享改革、出口退稅改革集中地方財力。直接承擔較多具體事務(wù)的縣（市）級財力份額反而呈萎縮之勢。以縣為例，1994年地方財政收入2,800萬元，2005年全口徑一般預算收入達6,415萬元，地方財政一般預算收入只有3,908萬元，11年增加1,100萬元。另一方面，原體制中已明確由上下級財政共同負擔的支出項目重心下移。比如義務(wù)教育是一個受益范圍超越地方行政區(qū)域的純公共產(chǎn)品，不管是在“統(tǒng)收統(tǒng)支”時期、還是在“財政包干”時期，義務(wù)教育經(jīng)費都是由各級財政共同負擔。1994年分稅制財政體制改革后，支出責任逐漸下移到縣及縣以下政府。據(jù)國研中心一份調(diào)研材料顯示，農(nóng)村稅費改革前的2000年，義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)78，縣級9，省地市11，中央2。“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”的問題比較突出。農(nóng)村稅費改革后，又提出了“以縣為主”，把主要支出責任明確到縣。再比如社會保障。改革開放前，我國實行的是低工資、廣就業(yè)、多補助的收入分配制度，養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會支出全部由國家和企業(yè)承擔，個人未形成養(yǎng)老積累。社會保障制度改革后，由政府來償還歷史欠賬問題不可避免。但是，支出責任在1994年分稅制財政體制改革中未予明確，社會保障支出責任基本上由地方財政“兜底”承擔。由于人口進入老齡化時期，社會保障收支缺口呈逐漸擴大趨勢。此外，地方政府還要負擔下崗職工安置、困難企業(yè)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部補助支出。以縣為例，2005年社會保障和社會福利救濟支出達2,628萬元，占全口徑財政收入的41。還有公檢法司支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等都下移到縣級。據(jù)統(tǒng)計，縣級政府用21的財力，養(yǎng)著70的事。使縣級財政入不抵出，不堪重負。2、強制剛性支出與項目配套，形成了巨額財政債務(wù)。上級運用行政權(quán)力，以法律、規(guī)章、制度、決定等多種形式，強制要求下級政府執(zhí)行上級各部門確定的財政支出標準。如農(nóng)業(yè)、科技、教育等方面的支出要高于財政增幅；衛(wèi)生、計劃生育、文化、科普以及公檢法裝備等要執(zhí)行上級確定的標準。同時，強行要求專項配套。比如農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村道路建設(shè)和文化教育體育衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)項目，都要求縣級財政拿出配套資金。操作上動則專戶存儲，實行報帳管理。通常越是配套能力較強的地方，拿到的專款也越多。大多縣（市）政府一肩挑百姓的期盼，一肩挑財政的壓力，為了不敢落后，不吃虧，只有舉債搞建設(shè)。這實際上存著一個與公共服務(wù)均等化目標相背的問題。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國政府債務(wù)目前大致估算為117000億元左右，其中60為市及市以下地方政府債務(wù)，特別是部分縣、鄉(xiāng)債務(wù)余額達一般財政預算收入的幾倍。縣的縣、鄉(xiāng)債務(wù)接近25億元，是全口徑財政收入的4倍。3、上級替代決策，時常引發(fā)不穩(wěn)定因素。我國財政決策一直采取“行政一致型”決策模式。大到財政管理體制的確定，小到具體項目的開支標準，其決策都在政府內(nèi)部完成，且以上級政府行政命令為準。如機關(guān)事業(yè)單位職工工資標準、下崗職工基本生活費發(fā)放標準、社會養(yǎng)老金發(fā)放標準等等，都是由上級政府發(fā)文明確。“上級出政策，下級出票子”、“上級請客，下級買單”的現(xiàn)象在財政收支領(lǐng)域比較普遍。這一做法的結(jié)果是，干部群眾找身份、找政策、要酬金，引發(fā)了不少上訪事件，加劇了不穩(wěn)定因素。每一項政策出臺，縣（市）級政府都要拿出足夠精力和財力“撲火”。迫于上級政府不斷傳遞的財政支出壓力，下級政府總是采取多種途徑和手段加以“應對”。一是抬基數(shù)，混收入，擴大收入留存空間。凡是要增量集中的收入，基數(shù)年就一定會出現(xiàn)超常規(guī)的增長。此外，混淆收入，也是下級政府常用的一種手段。通常表現(xiàn)為，以收費形式擠占稅基；在征收環(huán)節(jié)調(diào)劑，優(yōu)先滿足地方稅種；稅種混庫，將上級分成的收入往不集中的收入項目上靠。二是多要錢，少配套，向上轉(zhuǎn)移財政負擔。由于上級政府財政職能肢解，大量專項資金分散在各有關(guān)政府部門，且資金分配具有一定的隨意性，這讓下級政府向上級政府轉(zhuǎn)移支出負擔成為可能。“先哭的孩子有奶吃，會哭的孩子多吃奶”，“跑部跑省”、“跑部錢進”成為另有一番意味的專用術(shù)語。一個縣一年要花掉上百萬元的行政成本，但這也值，項目不跑是要不來的，給誰都是給，不要白不要，白要誰不跑。一些地方拿不出配套、就搞虛列支出。三是多借款，少還債，逃避實際支出責任。利用上級財政通過往來款清算扣款難以真正到位的政策空間，平常盡量向上級財政預借更多的財政往來資金，應付各項開支。以年終財政赤字的形式，將本應自12身承擔的實際支出責任上移給上級政府。同時，為了應付地方財政運行中的突出矛盾，向上級政府借入專項資金，力爭多借、少還、遲還或是不還，倒逼上級政府承擔支出責任。上述問題的存在與落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會有相悖之處，有背于國家財政體制改革的初衷。建議1、健全地方預算法案。按建立社會主義民主法治的要求，健全地方財政管理法規(guī)。針對地方財政的特點，健全財政預算法案和財政轉(zhuǎn)移支付法案。以法律形式理順上下級政府之間財權(quán)、事權(quán)，落實財政收支責任。應將公務(wù)員工資、義務(wù)教育支出、社保資金支出納入省級統(tǒng)籌支付范圍；對財政補貼縣取消農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)地方配套支出。以緩解地方財政壓力。2、完善民主決策程序。按建立社會主義民主政治的要求，規(guī)范財政決策程序。在健全的法律框架約束下，改革現(xiàn)行“行政一致型”決策模式，實行公共財政決策權(quán)的分權(quán)歸位。將財政預算管理體制、稅收制度、重大財政支出、政府舉債等重大事項決定權(quán)移交同級人民代表大會。同時，減少替代下級決策行為。3、加強財政制度建設(shè)。按照建立社會主義公共財政的要求，健全地方財政管理制度。建立穩(wěn)定、可靠的地方稅制，規(guī)范地方財政收入行為。完善財政支出績效約束機制，提高政府效能和財政支出效率。建立新型政府總體預算體系，強化政