從通信管道聯合建設到通信駐地網建設的探索海南省通信管理局一、關于海南通信管道聯合建設模式的形成1難以回避的問題2001年初，博鰲亞洲論壇落戶海南，在規劃建設論壇項目基礎通信設施問題時，當時的局領導就已預見聯合建設的重要意義以及解決的基本思路，提出在博鰲論壇通信基礎設施建設中行業內采取管道聯合建設的構思，并進行了初步嘗試，但由于各種原因未引起足夠重視，也沒有及時總結經驗推廣，主要是建局初期許多監管與服務理念還未形成，直到2001年底2002年初，在海口城區一次市政道路擴建涉及通信管道路由資源引發的爭執，當事幾方各執一詞，最終鬧到各有關部門都處在“騎虎難下”的尷尬地步，通過這次“風波”使我們感到解決矛盾的必要性和緊迫性，便下定決心尋找解決問題的的“鑰匙”。2探索之路和付諸實施在通信管道聯合建設的問題上引入什么機制，采用何種建設模式，是我們必須面對和研究的問題。我們認為 ：我國社會主義經濟市場是與社會主義初級階段基本經濟制度相結合的、是有較強的政府（或國家）干預的現代市場經濟。它的一個基本特征就是通過市場調節對社會經濟資源進行優化配置，政府對宏觀經濟的調控必須基于廣大人民的利益和意志。因此總的指導思路是：能否通過政府監管部門的“直接干預或間接干預”，尋找一條符合省情的通信管道建設模式。在摸索建立機制的過程我們大概分4個階段：（1）抓住契機，及時提出，啟動機制。通過在管道建設中暴露出對管道路由資源爭執所引發的矛盾，不失時機地抓住典型事例作為“切入點”積極與市政職能管理部門溝通，把解決矛盾的思路向他們做交流和溝通，以得到他們對我們工作思路的理解和支持。（2）學習借鑒，統一思想，達成共識。海南省通信管理局積極組織海南省建設、計劃、物價、規劃及電信運營企業相關人員赴香港考察通信管線建設，學習成功先進經驗，使大家充分認識到電信管道聯合建設的優越性及現實可行性。政府部門認為聯合建設不僅可以解決道路多次開挖和多次審批問題，更重要的是提高了對有限道路地下資源規劃的計劃性和可預見性。電信企業則認識到管道聯合建設有降低成本、減少建設中安全事故、緩解企業矛盾、降低審批難度等優點。由于機制的建立符合海南省的實際情況和迎合各方公共利益，因此各方面很快達成共識：建立管道聯合建設機制，為建立聯合建設的機制奠定了思想基礎。（3）定立規則，保護權益，共同遵守。“沒有規矩不成方圓”，思想統一后關鍵是制定規則。海南省通信管理局在借鑒香港地區的管理經驗的基礎上，組織成立了電信管道聯合建設工作組，負責制定聯合建設工作規則。本著有利于貫徹工程建設標準，有利于工程質量控制，有利于規范企業建設行為，有利于行業發展的“四個有利于”原則，出臺了一套較完整的海南省通信管道聯合建設工作規則和海口市通信管道聯合建設框架協議。2002年12月，海南省內7家電信運營企業及海南廣電有線網絡有限公司的代表簽署了工作規則和框架協議等兩個重要文件，正式啟動了海口城市管道聯合建設運行機制。（4）付諸實施，檢驗機制，擴大范圍。簽約不久，海口市第一個聯合建設項目-秀英大道通信管道建設項目，就破土動工了。該項目由海南省電信公司牽頭建設，其中中國移動、中國聯通、中國鐵通及海南省通信公司等4家為聯合建設單位，工程全長2公里。這次聯合建設的實踐，使4家企業比自建節省投資約30%。這次聯合建設的成功使企業更清楚地感受到，管道聯合建設是一個利企利民的多贏機制。運作約一年后，范圍由海口市擴大到海南全省。3成功的客觀和主觀條件促成此事做成是多方面條件所決定的，主要體現在：（1）客觀性。政府、電信企業、有線電視等各方都有迫切解決問題的愿望：新興企業發展受到約束，老企業希望規范管理，城建規劃主管部門受到各方的“壓力”，各方都有聯手起來共同尋求解決問題的意愿。（2）合法性。現參與聯合建設的電信企業都具有經營基礎電信業務資格，既都有電信基礎設施的建設權。（3）權威性。海南省通信管理局負有對電信建設市場實行監督管理職能，對各電信運營企業的管道建設進行統籌組織實施，便于與政府職能部門協調建設過程中的問題，并且一個窗口集中審批，海南省局的“權威性”得到各方認可。（4）規范性。由海南省通信管理局牽頭各建設成員單位，組成電信管道聯合建設工作組，制定聯合建設工作規則，能有效規范企業建設市場行為，有利于對工程的建設標準和工程質量控制。4機制建立帶來的積極效果實行通信管道聯合建設幾年以來，截止到2007年5月前后共受理審批96個管道建設項目，參與企業從未發生建設異議，城市規劃部門不會因為資源配置問題感到“頭疼”，社會和老百姓再也沒有因通信行業“拉鏈”式開挖管道而怨言，可以說通信管道聯合建設機制的建立實現了社會效益最大化。5制定機制工作的焦點關鍵問題是如何確定綜合造價問題，使牽頭建設單位、參與建設單位的利益都能得到保證和接受。我們的做法是：指定兩家企業分別選擇兩個具有代表性的通信管道建設項目的工程結算作為參考，計算出不同材料（水泥管塊、PVC），不同規格情況下（管徑100、50），每孔公里的平均綜合造價作為參照價，然后以一個合適的項目由一家企業牽頭進行聯合建設，工程結算后再進行每孔公里的平均綜合造價計算，如果兩個數字相差不大，說明其他的綜合單位造價基本是合理的，經過幾上幾下核準最后把單位管道造價定為6萬元/孔公里。實際上實行了約一年后，我們根據建設成本的加大，召集各方研究，做過一次價格調整一直執行到至今。二、關于駐地網建設、管理機制的探索與建立駐地網的建設和經營隨著固網公司的重組，越來越顯示它的重要性和緊迫性，因為它直接關系著用戶和電信運營企業的切身利益。關于駐地網的投資主體在電信條例第四十六條已有相應規定，但由于眾所周知的多種原因，這條規定沒有得到很好地執行，造成駐地網的建設、經營、管理方面秩序混亂，糾紛不斷，大量的協調消耗了海南省通信管理局許多精力，監管成本加大，用戶和電信運營企業的合法權益難以得到保障。對此海南省通信管理局從2005年就如何建立一個適合海南省情的長效管理機制納入工作重點進行探索，試圖從根本上解決這個行業發展中的焦點、難點問題。經過幾年的不斷摸索和完善基本建立運作機制，目前正在做完善配套工作，逐步走上正軌。下面分幾方面介紹我們的做法。1以事實和教訓推動機制的建立由于固話經營領域競爭的引入，駐地網的建設和管理目前又沒有的明確的規范和標準，一些房地產開發商也利用電信運營企業急于搶建和控制駐地網的心理，與某些電信運營企業簽訂排他性協議，收取高額“入場費”，對電信企業采取吃、拿、卡、要，有的甚至提出對業務收入進行提成，在海口和三亞的住宅小區比較突出。造成了電信業務、建設市場秩序混亂，投資主體不明，產權不清，國有資產流失，利益各方在建設和使用上矛盾重重、糾紛不斷，同時也侵犯了用戶的合法選擇權。因此，利益各方積極呼吁建立機制以規范駐地網的建設和經營行為，但現行的法規很難約束開發商。面對這個局面，海南省通信管理局力主政府監管工作的出發點必須是：實現社會利益最大化，建立以法律、法規為基礎的，以政府主導、企業自律的運作機制，規范各方的市場行為，制定共同遵守的行為規則和行動準則，統一認識，統一步伐、團結一致、使國有企業掌握通信發展的主動權，共同維護自身的合法權益。海南省通信管理局在廣泛汲取各省的經驗和做法的基礎上，根據信息產業部關于加強對電信管道和駐地網建設管理等有關問題的通知（信部規 2005330號）文件精神，2005年底正式草擬駐地網建設管理的規范性文件，前后歷時11個月，先后更改9個版本，通過各種渠道與有關部門溝通與交流，得到了相關利益方的支持與理解，于2006年11月26日與海南省建設廳聯合簽發了關于加強通信駐地網建設管理的決定（以下簡稱決定）。2積極引進成功經驗，循序漸進分步實施 目前，各省在探索規范通信駐地網建設管理方面主要一些做法很值得我們學習和借鑒，如，用戶線需遵循“先退網，后接入”的原則，對其他電信運營企業開放，具體的建設和開放操作細則由相關電信運營企業自行商議；為駐地網的建設提供了明確的標準和依據，標準中明確了必須能夠容納多家電信運營企業公平接入等。根據海南省的實際情況，海南省通信管理局在制定實施規則方面擬分3步走。基本是“先易后難，先外后內”：（1）與海南省建設廳聯合出臺駐地網建設管理的框架性文件，對原則性問題和當前矛盾比較突出的問題，例如駐地網的建設出資、建筑物中預留公用交接間和駐地網的公平接入等進行明確。（2）將制定和出臺具體的實施細則和駐地網的建設標準，為框架性文件提供操作規程，通過建設標準的制定切實保證公平接入的執行。實施細則由海南省內相關電信運營企業協商制定。（3）海南省通信管理局設想將在前兩步的基礎上，條件成熟時以海南省政府有關部門的名義出臺通信設施建設管理指導意見，將通信管道聯合建設、駐地網建設的范圍延伸到通信桿路、鐵塔、專用公路、移動基站、供電線路等通信基礎設施，實現更大范圍的聯合建設和資源共享。3決定的要點介紹海南省通信管理局和海南省建設廳聯合簽發的決定主要有以下特點：（1）參加主體的范圍廣泛決定中涉及的電信業務經營者除了基礎電信運營企業外還包括廣播電視傳輸業務經營者，因此海南省通信駐地網建設管理涵蓋了駐地網中的所有弱電網絡。（2）政府各職能部門的增值職責確定規定中把通信管理局與規劃、市政、建設、公安、城市綜合執法部門的責任給予明確，為決定的執行提供保障和暢通。（3）明確建設的規劃和基本要求決定中明確，通信管線的規劃應納入城鎮規劃統一協調，通信管線建設應納入建設項目設計文件。機關辦公樓、商用樓宇、居民住宅小區等城鎮民用建筑物內的通信配套設施和空間容量的設計應考慮3家以上的電信業務經營者使用。這里所說的3家以上是至少兩家基礎電信業務經營者和一家廣播電視傳輸業務經營者。（4）交接間建設地點與規模的確定原則機關辦公樓、商用樓宇、居民住宅小區等城鎮民用建筑物內應當設有通信交接間。通信交接間一般應設置在建筑物的首層，如果在首層設置通信交接間不方便，則通信交接間只能設置在首層以上，不得將通信交接間設置在首層以下（主要從南方潮濕多雨的特點考慮）。明確交接間的使用面積：400戶（間）以下的小區或樓宇不小于15m2，400600戶（間）的小區或樓宇不小于20m2，大于600戶（間）的小區或樓宇應按照600戶（間）左右進行分區，每個區域的通信交接間使用面積不小于20m2。交接間的使用面積對于多家電信運營企業公平接入非常關鍵，所以在決定中作為一個重點列出。（5）確定建設各方的責任界面決定對駐地網的建設范圍給予了較清晰、明確的劃分。建設項目規劃用地紅線范圍內的所有通信管道由建設項目出資人負責投資。通信交接間至用戶設備終端接入端子之間的通信線路的建設費用也由建設項目出資人負責投資。電信業務經營者只負責投資建設從建設項目規劃用地紅線范圍外至通信交接間的主干及配線纜線和通信交接間內的所有配套設備。（6）以規則約束各方，消除相互間顧慮決定明確：從決定發布實施之日起，凡是電信運營企業不按照決定的要求，自行出資建設的駐地網，都無條件地向其他電信運營企業開放并且免費使用。駐地網的使用經營方面，建設項目規劃用地紅線范圍內的通信管道和建筑物內的通信管線以及通信交接間一律開放、公平接入、無償使用。對于唯一的用戶線或通信管道等通信設施，有用戶需求的電信業務經營者享有優先使用權。（7）提供服務的公平性依法保護運營商向用戶提供服務的合法權，同時防止他們采取“圈地”或“割據”方式，限制用戶的服務選擇，規定運營商不得與開發商或物業管理方簽訂排它性協議，保護用戶的自由選擇權。（8）維護原則及資料的使用原則駐地網的維護由使用的電信業務經營者共同承擔，原則上誰使用誰維護，在實際操作中宜采用集中維護的模式。駐地網的管線資料由維護方統一整理管理，并且公平、免費、及時地向有業務需求的電信運營企業開放。4幾點體會（1）以溝通交流爭取理解與支持積極與地方職能部門溝通交流，爭取他們的理解與支持很重要。規范駐地網建設和管理的實施過程中，除電信運營企業自身要自律，還難免不觸及房地產開發商的經濟利益，行政管理部門對建設規劃、設計、施工、監理、驗收等政府有關部門和單位的監督和管理，因此協調工作難度較大。在決定草擬的過程中，海南省通信管理局多方位、多層面地與各管理部門溝通與交流，不但與建設廳的設計、施工管理部門進行面對面的交流，還與政策法規部門進行較廣泛的溝通，把我們對國家有關基本建設法律、法規的理解與通信本行業的政策法規共性方面的認識與他們交換意見，把通信建設的特點與特殊性向他們做大量的解釋和介紹，增進他們對通信建設的了解和認識，我們在送審的文稿中，每一條都盡量引用相應的法律、法規和標準作為依據并盡可能給予充分理由說明和內容釋義，使他們能解讀我方的意圖，此外我們還征求海口城市規劃部門意見，多方面聽取和采納各方的意見，盡量避免涉及建設主管部門的權益和職能沖突。總之努力把工作做到位，盡量把工作做細致。同時由于我們將廣播電視傳輸業務經營者也納入決定的涉及范圍，涵蓋了所有弱電行業，具有普遍意義，因此引起了建設主管部門的重視，使決定在征求各方意見時，很快得到認可。（2）把握決定的出臺時機決定的出臺時機把握也是很重要條件。在引入競爭初期的非理性競爭階段，相互競爭的電信運營企業沒有對經營成本進行科學的分析和嚴格的控制，對規范駐地網建設管理的熱情不高；進入相對理性競爭階段后，相關電信運營企業意識到盲目的在駐地網上惡性競爭，帶來的只會是經營成本壓力增加和合理利潤的流失，規范駐地網建設管理的愿望逐步產生，形成了可能性。抓住時機，積極引導，海南省早在2003年就在海口市推行通信管道聯合建設，取得了很好的社會效益，各電信運營企業都從中嘗到了甜頭、得到了好處，由于時機成熟，在制定決定的過程中，得到了各電信運營企業的配合和支持，因此在決定初稿剛剛擬定之時，一些運營企業基本上就停止了與開發商簽訂駐地網建設協議。（3）工作層面上采取先外后內，先難后易的方式決定的出臺需要建設主管部門的配合，這就要求在擬定決定的過程中，理順駐地網建設中的關系，分清哪些是通信行業內部的事情，哪些是通信行業與建設行業的問題。對于通信行業內部的事情，可以由通信行業內部協調解決。只有通信行業與建設行業之間的問題，才通過與建設主管部門聯合發文的形式進行約束和管理。這樣可以最大程度地保護通信行業內部的利益，同時能夠大大簡化聯合簽發文件的內容，加快決定出臺步伐。例如