探析民事行政檢察工作的新路徑沽源縣人民檢察院副檢察長 崔建功 當前，民行檢察工作要創新發展，就必須順應我國司法實務的總體發展趨勢，貫徹落實好最高人民檢察院提出的進一步拓展民行檢察業務范圍的重要精神，在以下三個方面發揮檢察職能作用：一是用民行檢察手段解決刑事案件中的民事責任追究；二是發掘民事訴訟制度在反腐反貪斗爭中的獨立價值；三是探索行政執法行為的檢察監督方式。筆者試就開展民行檢察工作的新路徑進行探討，以求拓寬案源渠道，創新工作形式，增強辦案效果。 一、強化公訴案件中的民事責任追究 中國人民大學法學院博士生導師楊立新教授認為，刑事案件中民事責任的追究本質上是一個法規競合問題，這種法規競合在法律體系中是普遍存在的，實質上是損害賠償問題。這一問題的存在是因為歷史原因造成檢察職權的范圍不穩定，刑事程序與民事程序銜接不當。解決這一問題的根本在于從立法上建立公益訴訟制度，明確檢察機關在民事訴訟中的訴訟法律地位。但這并不等于法律規范體系中不能體現用民行檢察手段追究公訴案件中存在民事責任的辦案思路，刑事案件中的附帶民事訴訟，檢察機關做出的不起訴等終局性決定中被不起訴人不法財產的追繳和被害人的損害賠償或補償，貪污賄賂案件中無法刑事定罪后的民事責任追究，以及貪利性犯罪中贓款追繳等領域都應成為今后民事行政工作著力拓展的平臺。大量的案例說明，追究刑事案件中民事責任的途徑主要有五種：一是對于給國家、集體財產造成經濟損失，受損失單位應當提起而未提起附帶民事訴訟的案件，民事行政部門應該協助公訴部門，代表國家提起刑事附帶民事訴訟。二是對于侵害國家、集體、個人合法權益，受害人能夠提起附帶民事訴訟的案件，民事行政部門以支持起訴的方式協助被害人行使權利。三是對于刑事附帶民事訴訟的案件，由于檢、法兩家認識不一，法院只審理刑事部分而不審理民事部分，或對民事部分判決有誤的案件，民事行政部門以檢察建議的方式監督法院依法進行審理。四是對于檢察機關依法作出不起訴決定的刑事案件，民事行政部門經過審查認為犯罪嫌疑人應當承擔相應民事責任的，運用釋明法律關系、促進當事人達成和解等民事手段追究犯罪嫌疑人的民事責任。五是在刑事訴訟中沒有解決危害國家、集體利益民事責任的案件，檢察機關應當積極介入，通過各種民事手段追回國有、集體財產。 刑事案件中民事責任追究不力、不能的問題迫切需要解決，而刑事責任與民事責任的分野、刑事訴訟與民事訴訟的區別，決定了民事行政檢察部門介入刑事附帶民事訴訟，將對保護國家、集體和被害人合法權益，完善檢察監督制度具有十分重要的意義。然而，我國刑事訴訟法等相關法律法規在該領域上的缺位和空白，致使民行檢察手段在追究刑事案件中的民事責任的實踐探索中舉步維艱。因此，在今后的立法活動中應當注重反映以下五個方面的內容：一是在刑事訴訟法中應當規定刑事附帶民事訴訟中檢察機關“應該”而非“可以”提起附帶民事訴訟；二是在不起訴案件中，應當包含被害人依法主張權利和被告人承擔民事責任的內容；三是對“疑罪從無”的案件，如果現有的證據能夠形成民事訴訟意義上的“優勢證據”，應當規定檢察機關可以采取民事手段追回被告人侵占的國家、集體財產；四是在貪污、挪用公款等案件中，應當規定犯罪行為獲益者的返還責任，上述財產的返還，不僅限于刑事訴訟程序之中，在刑事訴訟程序終結后，受害人也可依照民事法律的規定行使追償權；五是賦予檢察機關提起公益訴訟的職權。 我國民事訴訟法沒有對公益訴訟做出明確規定，人民檢察院提起公益訴訟的唯一法律依據在于民事訴訟法第15條的規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴?！痹谶@條原則性規定中，人民檢察院僅僅以國家機關的身份參與到公益訴訟之中，而且還要接受極為嚴格的條件限制：首先，訴訟范圍僅限于因侵權行為而產生的糾紛。其次，被支持的受害人沒有起訴。再次，支持的形式一般是道義上或物質上的。最后，支持起訴者不能以自己的名義提起訴訟。相對而言，刑事訴訟法第七十七條第二款的規定更加具有操作性：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”但這必須要以刑事犯罪的發生為前提，具有很大的局限性；而且僅此一條法律規范也遠不能體現出公益訴訟在當今世界上的普遍影響和巨大作用。因此，筆者認為，應當在正確認識公益訴訟的基礎上，單獨對其做出具體的制度設計，既要突出公益訴訟在喚起公民維護社會正義的主人翁意識以及建立社會監督體系等方面的積極意義，又要防止該項制度被不法分子利用從而導致訴訟資源的無度浪費和涉訴成本的變相增加；既要凸顯檢察機關在公益訴訟中的主體地位，使其得以法律監督機關的名義獨立承擔起代為起訴的社會責任，又要最大限度地發揮檢察機關引導和帶動其他合法主體廣泛參與公益訴訟的優勢作用，逐漸形成訴訟主體多元化的良性局面，而不是將公益訴訟作為檢察機關的一項特權發展壯大。要充分認識到，強調運用檢察監督手段代替公民、法人和其他組織主張權利，只是針對司法現狀的權宜之計，在理念上則要準確把握住公權力介入的補充性和輔助性特征，絕不能把法治建設的創新視角和探索重點錯誤地放在大力發揮公權力的主導地位和決定作用上。 二、構建反貪案件中的民事責任體系 盡管我國高舉反腐敗斗爭的大旗已有多年，但從目前的情況來看，對貪污腐敗犯罪的追究懲罰機制仍有待于進一步完善，問題主要集中在沒能運用多種法律手段形成打擊犯罪的有效合力，僅僅依靠刑事途徑而不探討如何利用民行檢察手段輔助反貪工作的順利進行，其結果當然是難以遏制某些領域的嚴重腐敗現象，因為我國的刑事司法制度在懲戒貪污犯罪分子和追繳腐敗犯罪所得等方面還存在著很大漏洞。例如，在我國的刑事訴訟法中并不存在缺席審判制度，抓不到犯罪嫌疑人，就不能對其提起公訴。這也正是貪官外逃或在逃的問題始終困擾著我們的一個重要原因：一個給國家和集體造成巨大損失的犯罪嫌疑人潛逃后，即使他的犯罪事實清楚、證據確實充分，我們也只能從道義上而不是在法律上認定其為貪污犯，也就是說，他的犯罪所得無法得到追繳，他的個人財產也不能被依法查封、扣押和沒收，國家和集體的損失就因為他的一走了之而不了了之。 面對這一困局，我國目前已經批準加入的聯合國反腐敗公約中創設的犯罪所得直接追回機制和沒收個人腐敗資產的間接返還機制，非常有利于對腐敗犯罪所得的控制和剝奪，應當引起我們的足夠重視。考慮到我國目前還不具備一種能夠適應公約上述要求的司法手段，而現實的情形又是迫切需要將公約中的條款從國際法轉變為國內法，這就為民行檢察發揮反腐敗作用提供了廣闊的空間。現實的制度設計是，我國應當建立刑事缺席審判制度以及由檢察機關代表腐敗案件被害人提起的獨立民事訴訟制度。在這個獨立的民事訴訟制度中，檢察機關無疑是最合適的代訴主體。檢察機關提起民事訴訟的基本程序可作如下設計：如果犯罪嫌疑人在案發后或者在刑事訴訟過程中出逃、失蹤、死亡或者出現其他情況，人民檢察院根據案件的具體情況，認為有必要先行通過民事訴訟程序解決財產歸屬的，應當及時作出立案決定，并可以使用法律賦予的一切調查手段，搜集相應的證據，以決定是否提起民事訴訟。對于檢察機關決定提起民事訴訟的，人民法院應當將檢察機關的民事起訴狀副本和民事訴訟應訴通知書送達在逃犯罪嫌疑人（民事被告）的近親屬或法定代理人，或以發布公告的形式通知其應訴，或通過向出逃的犯罪嫌疑人（民事被告）所在國家尋求司法協助，請求協助送達我國檢察機關民事起訴狀副本及我國法院的民事訴訟應訴通知書和開庭傳票。如果民事訴訟的被告拒不出庭，人民法院可以根據已獲取的證據材料，缺席做出責令返還或沒收有關財物的民事判決，以迅速明確不穩定的財產關系，并為追繳境外的贓款提供有利條件。 我國現有的具有反貪工作性質的組織機構主要有：黨內的紀律檢查部門、行政體系中的監察部門以及檢察機關內設的反貪污賄賂局。在此格局的基礎上，要讓民事行政檢察部門也參與到貪污賄賂案件的處理過程之中，并且充分發揮其特有的職能作用，就必須在找準自身定位的同時理順其與上述其他反貪部門之間在組織上和法律上的相互關系。從反貪反腐工作的實際情況來看，有關部門在偵查犯罪線索和收集犯罪證據時，對于及時發現的贓款贓物有隨時追繳的權力，并將犯罪嫌疑人的犯罪行為給國家和集體造成的損失被追回的程度，作為確定定罪量刑標準的一個重要情節。一般認為，貪污腐敗所得是否全額追回雖然不會影響刑事責任的成立和承擔，但卻足以構成另行追究犯罪嫌疑人民事責任的阻礙。因此，民事行政檢察手段的介入時間和方式大自可以分為兩種情況：第一，犯罪嫌疑人攜款潛逃的，所得贓款無從追回，其個人財產也因犯罪嫌疑人還未經過刑事審判不能予以罰沒。檢察機關可以代表受到犯罪行為侵犯的主體，啟動獨立的民事訴訟程序，請求人民法院做出以犯罪嫌疑人個人財產賠償或者補償受害主體損失的民事判決。第二，犯罪嫌疑人只身在逃的，又可分為兩種情況：一是已將犯罪所得揮霍一空的，這與上述第一種情形的處理方式相同。二是雖然剩有余款，但被追回的數額不足以挽回犯罪嫌疑人所造成的損失。檢察機關同樣可以對其提起民事損害賠償之訴。 綜上所述，民行檢察手段介入貪污腐敗案件的條件有五個：一是案件業已經過偵查階段，犯罪嫌疑人的犯罪事實清楚，證據確實充分，符合定案標準。二是犯罪嫌疑人的貪污腐敗所得未被足額追回，受害單位尚有損失因此而未獲補償。三是犯罪嫌疑人不在案，無法通過刑事審判罰沒其個人財產填補國家或集體的損失，因而確有借助民事訴訟迫使其承擔相應責任的必要。四是犯罪嫌疑人除了已被追回和尚未追回的犯罪所得財物之外，還有其他個人所有的動產或者不動產可供承擔民事損害賠償責任。五是在民事判決的執行過程中，應當保障犯罪嫌疑人親屬的合法權益不受侵犯。此外，一定要充分認識到民事責任在此僅能起到補充性的作用，刑事責任的追究才是對犯罪分子最主要的懲罰手段，切不可本末倒置地過度強調民事行政檢察手段在反貪工作中的實際地位，更不能在司法實務中將犯罪嫌疑人的民事賠償責任變相轉化為折抵刑事責任的交易條件。 三、探索行政執法行為的檢察監督 目前，我國處于社會轉型期，盡管各級黨政部門、權力機關、政府內部、新聞部門及社會公眾等力量對行政執法行為進行了不同方式的監督，并發揮了一定的積極作用，但其監督的局限性也較為明顯。行政執法行為的制約機制中缺少一支獨立于行政權外部而又專業、全面的監督力量。檢察機關作為國家的法律監督機關，依法對行政執法行為進行監督應當是法律監督的組成部分。對違法行政執法行為進行檢察監督具有法律依據和現實基礎，有利于實現依法行政，切實維護國家、集體以及行政執法中弱勢群體的合法權益。這種檢察監督應當包括事前、事中、事后監督，而不僅僅是事后監督；不應局限于使用現有的監督手段，可以進行檢察監督方式的大膽創新。 在實踐中，針對行政機關不當行使行政權利的行為，根據其手段、程度、損害對象、致害程度以及社會影響等不同情況，可以積極嘗試運用檢察建議、監督起訴、直接起訴、抗訴、查處職務犯罪等五種不同的方式進行監督：一是運用檢察建議監督行政機關正確履行職責；二是督促、幫助行政機關積極履行職能，支持幫助提起行政訴訟；三是代表國家提起公益訴訟；四是對于行政機關違法行政，在行政訴訟中法院又作出錯誤判決的，依法抗訴。五是查處職務犯罪。此外，還可以積極探索建立健全行政執法檢察監督的長效機制，成立設在檢察機關內部的具有獨立編制的行政執法監督機構，與民事行政檢察部門合署辦公，并以民行科的干警為主，吸收院內偵監、瀆偵、控申、預防等相關科室的人員參加，邀請各行政執法機關為聯絡單位，廣泛深入的開展行政執法監督工作。 行政執法檢察監督的范圍，不僅僅只是對具體行政行為的監督，還應擴展到對抽象行政行為的監督，將行政執法所依據的法律、法規和規章制度等都納入到審查的范圍中來。雖然對抽象行政行為的檢察監督目前還存在著較大爭議，但當前對抽象行政行為審查的兩種途徑：立法監督和行政復議監督的運行實效并不理想。檢察機關應當通過對具體行政執法行為的監督，進而監督其所依據的抽象行政行為。但是，由于行政立法涉及到相關的專業知識，檢察機關從技術角度比較難以掌握，所以，還是把監督的范圍界定在審查立法內容是否超出立法權限、是否符合憲法和法律這兩個方面為宜。 針對當前行政執法行為的合理性缺乏有效外部監督的情況，筆者認為，對行政執法行為的監督應從合法性監督擴展到合理性監督。行政訴訟法確立了合法性審查的原則，將合理性審查排除在訴訟之外，使得檢察機關失去了監督行政行為合理性的法律依據。但在行政執法過程中集中出現的問題恰恰是濫用自由裁量權和不合理行政等弊端。所以，檢察機關對于部分素質偏低的執法人員濫用自由裁量權的行為進行偵查和追訴等事后監督，不僅在理論上具有重大意義，而且也能充分體現當今社會的現實需求。在此背景下，將檢察監督引進到行政執法的整個過程之中，逐步實現事前、事中和事后監督相輔相成的總體格局，就顯得極有必要甚至時不我待了。當然，檢察監督的重點還是應當根據國家權利的配置以及監督力量的制衡等因素有的放矢地予以彰顯，即以事后監督為主，對涉及公共利益的行政執法行為和有重大社會影響的典型案例，檢察機關可以采取事前和事中監督的特別程序。 檢察機關開展行政執法行為監督的探索符合我國的憲政結構，符合檢察機關的憲法定