薩發(fā)生反對薩芬撒反對薩芬薩范德薩范德薩反對薩芬撒旦飛薩芬撒旦撒大幅度薩芬撒規(guī)范和完善公推直選制度的對策思考張衛(wèi)東公推直選是在整體推進干部制度改革實踐中對于黨內基層選舉方式的一個創(chuàng)新。近年來，各地經過廣泛探索實踐，積累了比較成熟的經驗，直選范圍不斷擴大，做法也基本成型。然而，從完善推廣的角度出發(fā)，我們必須在客觀評估其成效的基礎上，不斷加強對薄弱環(huán)節(jié)和操作難點的深入研究，并有針對性地提出規(guī)范完善的對策舉措。一、公推直選的主要特點公推直選將干部制度和民主制度有機結合，較好地解決了以往傳統(tǒng)干部選拔任用中存在的一些問題，有效地落實了普通黨員的“四權”，推進了農村基層的民主化進程。概括起來，主要有以下四個鮮明特點。1.在人選提名方式上充分體現群眾公認原則，變過去主要由組織提名為黨員群眾的廣泛舉薦。公推直選改變以往由上屆黨委根據所轄多數黨組織意見提出委員候選人，由上屆黨委提出書記、副書記候選人的做法，通過合理制定資格條件和公開報名，使符合條件的黨員都可以參與基層黨組織書記、副書記、委員職務的競爭，拓寬了選人用人的視野，為優(yōu)秀人才的脫穎而出、基層黨組織班子的選優(yōu)配強提供了充分條件;通過個人自薦、黨員群眾舉薦、組織推薦等方式公開報名，召開民主推薦會議，把候選人的初始提名權交給黨員群眾，不僅符合條件的黨員干部都有機會參與競爭，而且廣大黨員都能參與推薦、表達意愿;通過上級黨委確定干部選拔原則、標準，制定公推直選工作程序、方法和紀律，進行組織考察，決定候選人預備人選，較好地實現了組織認定與群眾認可的統(tǒng)一。實踐表明，用這樣的辦法提出基層黨組織領導班子成員候選人，失誤少、公正度高。2.在選舉人了解候選人的渠道上進行拓展，變過去選舉人與候選人“背靠背”為“面對面”交流。以往選舉一般只在會議期間發(fā)放候選人簡歷，選舉人了解候選人的渠道十分有限。公推直選通過候選人公示、實地調研、與黨員群眾座談、走訪、向選舉人述職、大會演講答辯、接受選舉人現場問詢等方式，讓候選人向黨員群眾充分展示自身才能，也使黨員群眾對他們有比較直觀的了解，從而有助于廣大黨員對候選人進行比較，克服投票時的盲目性和隨意性，選出自己滿意的干部。3.在落實選舉權上充分尊重黨員意愿，變等額間接選舉為差額直接選舉。公推直選實行黨員大會直接差額選舉，較好地落實了黨員對基層黨組織領導班子成員的選舉權，增強了選舉的競爭性、民主性。一方面，實行差額選舉，為黨員提供了可供選擇的余地，真正把人選的最終選擇和決定權交給黨員，順應了民主化、法治化的改革進程;另一方面，選舉時組織上不定框子、不定調子，平等對待每一個正式候選人，實現了真正意義上的候選人競選。4.在加強民主監(jiān)督上積極探索，變局部有限公開為全程開放運作。各地在推進公推直選的過程中，始終堅持陽光操作，不僅公開職位、條件、程序和方法，公開進行民主推薦，實行候選人公示，公開組織演講答辯，而且公開唱票、計票，當場公布選舉結果，使選舉的全過程完全置于黨員群眾的監(jiān)督之下。同時，成立由紀檢、組織部門和黨員群眾代表參加的監(jiān)督組織，對公推直選工作進行全過程監(jiān)督。為防止出現賄選和各類非組織活動，各地還從政治、人事、財務和監(jiān)督等方面嚴明紀律，公布紀檢、組織部門的監(jiān)督電話，對發(fā)現的問題及時查糾。二、公推直選存在的薄弱環(huán)節(jié)從各地前期試點的情況來看，公推直選還存在著一些需要進一步探索和完善的問題。1.落實黨員民主權利與黨員民主素質的適應性問題。公推直選大大激發(fā)了黨員行使民主權利和參與黨內事務的熱情。公推直選的過程就是對黨員民主權利充分尊重和落實的過程。經過市場經濟的洗禮和村民自治實踐的鍛煉，農村黨員群眾的民主意識和民主素質有了一定程度的提高，但與中央落實黨員民主權利的要求相比，還存在一定差距，影響了公推直選的質量。這既有表層的原因，也有內在的制約因素。從現象來看，受客觀條件和外在環(huán)境等因素的影響，農村老黨員人數比例偏高，文化素質相對偏低。特別是在一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，年輕黨員大多外出務工，在一定程度上降低了農村黨員的整體素質。從深層次來看，民主素質只有在民主實踐中才能不斷提高，而在這方面廣大農村黨員參與民主實踐的機會并不多。同時也應該看到，目前對農村黨員的關懷激勵和經常性教育還不夠，一些農村黨員的黨員意識有所減弱。2.組織配置干部資源與黨員自主選擇的契合度問題。公推直選是通過尊重和落實黨員的自主選擇權利，實現選優(yōu)配強目的的。從試點實踐看，如果僅在個別基層黨組織試點，組織配置干部的意圖與黨員群眾自主選擇的意愿對接起來比較容易，操作起來也相對簡單。但是如果在換屆時大面積使用，問題就變得復雜起來，特別是在人選的取舍上，要實現組織意圖與黨員選擇的有機契合，操作難度較大。大規(guī)模組織實施公推直選時，在干部自由報名與黨員民主推薦環(huán)節(jié)，如果沒有組織引導，很可能會出現無序或混亂情況，影響公推直選的質量和效果。同時，受客觀條件的限制，黨員個體的視野與組織的視野是不對稱的，黨員的視野往往局限在一定范圍內的干部，而組織的視野則是更廣范圍內的所有干部資源，并且黨員在選擇時，主要關注候選人個體素質，較少考慮班子成員在能力、氣質、性格、經歷、特長等方面的合理搭配。因此，在實際操作中，組織上為了確保選配合適的人選，提前將候選人交流到競職單位工作是必要的，但在提前到位的時間和方式上需要作進一步研究，否則很可能引起黨員群眾的誤解。特別是在組織選配的方式上，如何有效防止人選內定、形式差額、實質陪選等現象，最大限度地尊重黨員群眾的選擇、提高民主選擇的準確性，還有待深入探索。3.程序規(guī)范設置與優(yōu)化操作要求的協(xié)調性問題。公推直選能否順利進行、實現預期目標，關鍵取決于選舉工作程序和辦法的設定。目前的公推直選程序還比較復雜，時間較長，成本較高，牽扯精力較多。有些單位對一些崗位的學歷和年齡等規(guī)定較嚴，客觀上限制了一些熟悉基層工作、實際能力較強的同志參與競爭。對異地參加競爭的候選人，黨員群眾主要是通過其幾天的駐點調研和競職演講等方式了解其情況，雙方之間缺乏充分有效的深入互動，致使外單位參選人員落選的比例偏高。如何構建公平競爭平臺，進一步加深選舉人對候選人的了解程度，引導黨員有序參與，有效提高推薦、選舉工作的質量等問題，需要在今后的實踐中，從實際出發(fā)，按照于法周延、于事簡便的原則，綜合考慮各個方面的相關因素，不斷加以健全和完善。4.單項制度創(chuàng)新與整體制度推進的銜接度問題。公推直選作為推進基層民主政治建設的創(chuàng)新實踐，是一項復雜的系統(tǒng)工程，如何以繼承為基礎，與現有規(guī)定相銜接，與其他方面的改革相配套，顯得尤為重要。比如，中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例還沒有修訂，與推進基層黨組織公推直選的要求不相適應，不利于制度建設的及時銜接。又如，公推直選產生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子成員在任期制執(zhí)行上不夠理想。究其原因，一方面，各級黨委的換屆是自下而上進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆后，緊接著就是縣(市、區(qū))委換屆，在干部選任上存在交叉拉動調整的現象;另一方面，屆中上級黨組織選拔任用干部，也會帶動下級黨組織領導班子成員的調整。另外，個別地方執(zhí)行制度的嚴肅性不夠。再如，公推直選與公務員法的銜接還不夠，非公務員黨員一旦當選為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導成員后，身份和待遇難以落實。三、完善公推直選的基本對策公推直選是一項開創(chuàng)性的探索，無現成經驗可循，探索過程中試行的辦法能否上升為普遍適用的制度辦法，還需要在更大范圍接受實踐的檢驗。從進一步總結推廣和規(guī)范完善來看，應做好以下幾個方面的工作。1.著力優(yōu)化黨內民主環(huán)境，夯實公推直選的基礎。公推直選是擴大黨內基層民主的有效形式，需要良好的黨內民主環(huán)境提供保障。只有黨內民主環(huán)境與公推直選現實需求相適應，公推直選的新制度才能落到實處。一是加強教育引導。按照黨的十七屆四中全會關于“加強民主集中制教育，提高黨員民主素質，引導黨員正確行使權利、認真履行義務”的要求，圍繞建設馬克思主義學習型政黨的目標，落實好新一輪黨員教育培訓規(guī)劃，采取有效形式，加強對基層黨員民主意識的教育引導，增強其主動行使民主權利、參與黨內事務的責任感和自覺性。二是營造良好的民主氛圍。建立健全黨組織議事和決策機制，規(guī)范和完善基層黨組織黨務公開、黨內事務聽證咨詢、黨員定期評議基層黨組織領導班子成員等制度，疏通和拓寬黨員意見表達和參與黨內事務渠道，進一步落實基層黨員的主體地位。三是提升基層黨員行使民主權利的能力。注重從健全組織生活、發(fā)揮黨員在黨內生活和日常事務中的主體作用等方面入手，通過推行黨代會常任制、“四議兩公開”等制度，加強黨員的民主素質歷練，增強其履行職權的能力。2.堅持因地制宜，注重分類指導。從宏觀層面看，各地都存在區(qū)域經濟社會發(fā)展不平衡、黨內基層民主進程差異性較大的情況，即使在同一區(qū)域，也存在差異性和不平衡性。推行公推直選，要立足各地實際，有針對性地設計制度程序和方法步驟，不能一個標準、一個尺度。如中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例規(guī)定，黨員人數在500人以上或所轄黨組織駐地分散的，經上級黨組織批準，可以召開黨員代表大會進行選舉。在具體操作中，對交通條件較好、居住相對集中的平原地區(qū)與交通條件不便、居住相對分散的丘陵山區(qū)，應堅持區(qū)別對待，分類指導，提出不同的標準和要求。從微觀層面看，基層黨組織類型多樣，即使同一類型的，工作基礎、班子現狀、黨員隊伍狀況也不盡相同。推行公推直選，必須區(qū)別各種類型基層黨組織的不同特點，堅持從各單位的實際出發(fā)，制定合體合用的實施辦法和操作細則。同時，對不具備公推直選條件的，也不能強制推行。如在村(居)黨組織換屆時，有的人才資源不足、難以形成有效競爭，有的矛盾集中、黨組織凝聚力不強，對這些單位，就不能急于求成，而應該創(chuàng)造條件，穩(wěn)妥實施。總之，在更大范圍推行公推直選是可行的，但要注意結合實際有選擇性地逐步推開，不能搞“一刀切”。3.不斷完善程序和辦法，提高科學化水平。要緊扣擴大基層黨內民主和選優(yōu)配強農村基層黨組織班子的目標，堅持于法周延、于事簡便的原則，不斷完善公推直選的程序和辦法。一是圍繞鼓勵更多優(yōu)秀人才積極參與的要求，科學設定競職的資格和條件。制定領導班子成員的任職條件，確定實施范圍，既保證有效競爭又不降格以求，既為優(yōu)秀人才脫穎而出創(chuàng)造充分的條件，又從源頭上確立正確的選人用人導向。二是圍繞促使優(yōu)秀人才脫穎而出的要求，科學設定選舉的程序和辦法。目前，各地在公推直選的具體操作程序上各有不同，存在較大的隨意性，迫切需要在對公推直選現有程序進行綜合對比、刪繁就簡的基礎上，制訂簡便易行的操作流程，進一步增強操作的嚴謹性和科學性。從近年來基層的實踐來看，公推直選應當有發(fā)布公告、組織報名、公開推薦、確定預備人選和差額直選五個必經程序。這些基本程序確定后，必須嚴格執(zhí)行，實施過程中不得隨意增減，要確保公推直選始終在法律及有關規(guī)定框架內穩(wěn)步推進。三是注重統(tǒng)籌兼顧，合理安排。公推直選環(huán)節(jié)較多，工作周期相對較長，組織黨員群眾的任務也較重，因此，必須正確處理選舉工作與本地區(qū)本單位中心工作的關系，合理制定工作計劃，既不能影響中心工作，又不能把工作周期拉得過長。正確處理科學化、民主化與制度化的關系，既堅持履行程序一步不改，又做到科學實施，盡量減少黨員集中的次數;既保證宣傳發(fā)動、介紹人選等各項工作到到位，又要注重效率，控制各項開支。要層層明確責任，建立高效的工作機制。要充分發(fā)揮紀委、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、人事等部門的作用，爭取黨外干部的支持和監(jiān)督，在全社會形成推進公推直選工作的整體合力。4.健全完善制度，加強銜接配套。公推直選制度與現行的黨內民主制度、基層黨組織選舉工作條例等密切相關。要在繼承的基礎上不斷創(chuàng)新，健全完善相關制度，加強銜接配套，不斷增強其實效性和生命力。一是完善操作層面的制度。要重點從有效擴大黨員參與面、保證黨員投票率，有效推進選舉人與候選人雙向互動、有效提高公推直選質量、有效降低經濟成本等方面，細化程序設計，規(guī)范操作辦法，完善制度機制，切實加強公推直選工作制度化、規(guī)范化建設。二是完善后續(xù)的配套制度。要建立健全對公推直選產生的基層黨組織領導班子成員的教育、管理、考核、監(jiān)督等相關配套制度，為他們履職行權、兌現承諾創(chuàng)造良好條件。比如，加強當選干部的任期管理，建立健全領導班子和成員的任期目標及年度目標責任制、實績考核制、質詢評議制、辭職免職制等，既用好的制度選人，又用好的制度教育人、管理人、監(jiān)督人、激勵人。對屆中調整的干部，可采取召開黨員代表大會等方式作出說明，體現對選舉人民主權利的尊重。同時，注意及時把公推直選的有關制度與黨內有關章程法規(guī)、公務員法等相互銜接配套，從整體上推進黨內民主制度建設。三是探索妥善安置落選干部的辦法。對在公推直選中落選的有職級的人員，區(qū)別情況，合理界定其各種待遇和安置措施。對一些即將年滿退休或身體狀況不佳難以繼續(xù)工作的同志，可事先調整安排，并做好選前動員。對異地報名參加選舉落選的同志，仍安排回原崗位工作。對本地落選干部，可改任非領導職務或是改任低