行政管理論文-政府行政成本分析和控制（上）【摘要】目前，我國政府行政成本居高不下，并且其增長勢頭有愈演愈烈之勢，這既不符合成本效益化原則，也和我國建立“節約型”政府的目標背道而馳。如何轉變政府職能，公開行政程序，強化成本節約意識，降低社會運作負擔，使納稅人的利益得到最大化成為迫在眉睫的問題。本文首先界定政府行政成本的狹義概念,劃分了行政成本的合理范圍,揭示目前我國行政成本的現狀，并通過比較我國同其他國家間行政管理支出的數額的差異,分析導致我國行政成本過高的若干原因，做出了價值鏈分析對成本控制的一點設想，最后從政府職能、政府規模、政府決策、政府行為和政府效率五大方面提出控制行政成本的解決方案。關鍵詞：政府行政成本，成本，成本控制AbstractNowadays,Chinashighlevelandever-growinggovernmentsadministrativecostconflictswithnotonlytheconceptofeffectiveness,butthegoaltoeconomizethegovernmentinthiscountry.Howtotransformgovernmentsfunction?Howtomakeadministrativeprocesstransparent?Howtomaxithesenseofsaving?Howtoreducethesocialburden?Howtogivetaxespayersthebestanswer?Allofthoseconfrontustomakechoice.Thispaperstartsfromnarrowsenseconceptofadministrativecostofthegovernment,definesthereasonablerangeoftheadministrativecost.Byrevealingthestatusquoofthecountrysgovernmentadministrativecostandcomparingthenumberoftheadministrationexpenditurefromhomeandabroad,itanalyzesthereasonswhichhascausedthehighlevelofadministrativecostofourcountry,bringsupthenewideaofanalyzethequestionintheeyesofvaluechainandproposessomesuggestionsinthewayofgovernmentfunction,governmentscale,governmentdecision,governmentbehaviorandgovernmenteffectiveness.Keywords:governmentsadministrativecost,cost,costcontrol目錄一、序言1二、文獻回顧1三、行政成本的內涵和其合理化界定1四、我國的行政管理支出增長情況2五、導致行政成本過高的原因3六、價值鏈分析對行政成本控制的一點啟示5七、有效控制行政成本的對策7（一）積極推進政府職能的轉變7（二）確定合理的政府規模7（三）提高政府決策的正確性8（四）約束政府行為8（五）提高政府工作效率9八、結論9資料來源和參考文獻9一、序言近幾年來，隨著經濟和社會事業的發展，機關行政運作成本不斷攀升，已成為經濟發展中的一道難題。提高行政效率，降低行政成本，是目前世界各國政府極其重視的問題和追求的目標。而對于我國來說，降低行政成本，不僅是建立“節約型”政府、減輕人民負擔的客觀要求，也是轉變政府作風、重塑黨和政府在民眾中的威信的迫切需要。中國行政體制改革的一個重要目標是建立適應社會主義市場經濟體制改革需要的高效政府、廉潔政府、責任政府。因此，控制行政成本對于提高政府運作效率和宏觀經濟效率、優化資源配置、降低市場交易費用以及反腐敗等具有重要的現實意義。不僅如此，能否降低行政成本也從一個側面考驗著黨的科學執政、民主執政、依法執政的能力。中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定提出要“圍繞提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源，加強行政體制改革的總體研究，繼續推進行政體制改革。”因此，樹立政府行政的成本觀念，進行嚴格的行政成本核算，保持政府的經濟、廉潔、高效，以盡量少的行政成本，為人民辦更多的實事，是重新樹立黨和政府在人民群眾中崇高威信的有效途徑。本文正是基于上述考慮，通過對行政成本內涵的界定及對目前存在問題的分析，提出一些控制政府行政成本的對策建議。二、文獻回顧英國是世界上第一個資本主義革命的國家，也是第一個實施憲政民主的國家，因此它對于政府行政成本的規定是開創性的。根據1689年通過的權利法案，以及1701年通過的王位繼承法，確立了“議會至上”的原則，而在這其中財政監督權是英國議會最大也是歷史最悠久的權力，即把財政權配置于議會，由議會來最終決定如何收錢和花錢。議會最重大、也是費時最長的職能是檢查政府的財政。具體包括：（1）任何賦稅如無議會法律規定，不得征收。（2）一切政府經費，如無議會法律規定，不得支出。無論政府任何部門，如果想支出任何一項經費，財政部門都必須以預算為依據給予撥付。（3）政府編制財政預算，議會審議政府的預算。議會在審議政府的預算案時對政府所提各項經費數目，只能減少不得增加。（4）政府預算，由議會逐年表決。1949年，美國諸多學者提出了績效預算改革的設想。1951年美國聯邦預算局據此編制了基于政府職能的聯邦政府預算，第一次明確地使用了“績效預算”概念。但由于當時缺乏相應的理論支撐和合理的技術方法，因而績效預算一直處于摸索之中。直至1982年，英國撒切爾夫人主持的政府公布了著名的財務管理新方案，要求政府的各個部門樹立濃厚的“績效意識”，這套理論終于開創了績效評估實踐的先河。目前，世界上近50個國家采用了績效預算。其中，屬于發達國家的有英國、瑞典、日本、加拿大、法國、澳大利亞等，屬于發展中國家的有巴西、菲律賓、印度和馬來西亞等。1993年美國國會通過的政府績效和結果法案(GPRA)，它具有里程碑式的意義,確立了績效評估的法律框架和相應的制度變革：聯邦政府各機構對工作計劃的實現負責，通過公開對工作計劃與績效目標執行情況的績效評估報告，提高政府的服務質量和理性程度，從而提高政府內部管理效率。在我國，由于政府行政成本基本來源于財政撥款，造成了財務方面管理松弛不嚴的現象，得不到長期的重視，因此我國政府行政成本理論的探索依舊屬于探索階段。三、行政成本的內涵和其合理化界定眾所周知，成本是一個普遍的經濟范疇，凡是有經濟活動和業務活動的地方，都必然存在成本。從會計學角度看，成本是指“為了一定的目的而付出的或應付出的用貨幣測定的價值犧牲。”行政則是國家機關及其工作人員（包括國家權力機關、行政機關和司法機關等)執行的任務和進行的活動。行政成本發生的主體是國家機關及其工作人員，具體包括各級權力機關、行政機關、審判機關及檢察機關，以及視同行政單位進行管理的，經費由財政供給的各黨派、工會、共青團及婦聯等人民團體。本文給出的行政成本的內涵為狹義概念，即政府行政成本主要是為了維持政府機構運轉所產生的費用，即政府機構內部為了維持正常運轉，在一定時期內付出的費用之和，包括政府機構人員經費、辦公費、會議費、公車費、差旅費及招待費等。行政成本是以行政管理支出的形式表現出來的，而行政管理支出又是財政支出的一部分。根據瓦格納法則，隨著經濟的不斷發展，財政支出隨國家職能的擴展而不斷增長。具體來說，政治方面，國家活動的范圍和領域不斷擴大，政府職能的內在質量也在逐步提高，這要求有更多的財政支出來予以支持和保證；經濟方面，市場機制的先天不足，要求政府出面矯正經濟運行的偏差，彌補市場的缺陷，即政府有必要提供市場無法提供的公共產品，以滿足社會的共同需要。因此，作為為社會提供公共服務、生產公共物品所付出的費用總和的行政成本，必然因政府職能的擴展，隨著財政支出的增加而增加。由此可見，對行政成本的有效控制，并不意味著行政管理支出數額越少越好，而應將其控制在合理范圍內。所謂合理，即行政管理支出是否為實現政府的行政管理職能所必需，是否存在經費過剩或浪費的情況；如果行政管理支出需要隨著政府行政管理職能的擴大而有所增加，增加的數額是否根據行政管理職能的擴大程度而定，是否存在超額增長的情況。用經濟學術語可將其表述為：在政府的行政管理職能范圍既定的條件下，當行政管理支出的邊際成本等于行政管理支出的邊際收益時，行政管理支出的數量達到最優，行政成本得到有效控制。四、我國的行政管理支出增長情況表4-1我國行政管理支出增長情況年份行政管理支出（億元）財政支出（億元）行政管理支出占財政支出比重197852.91122.094.71%198075.531228.836.15%1985171.062004.258.53%1989386.262823.7813.68%1990414.563083.5913.44%1991414.013386.6212.22%1992463.413742.212.38%1993634.264642.313.66%1994847.685792.6214.63%1995996.546823.7214.60%19961185.287937.5514.93%19971358.289233.5614.71%19981600.2710798.1814.82%19992020.613187.6715.32%20002768.2215886.517.42%20013512.4918902.5818.58%20024101.3222053.1518.60%20034691.2624649.9519.03%20045521.9828486.8919.38%從上表中我們可以看出，從改革開放初期的1978年至2004年的26年間，行政管理支出占財政總支出的比重，從1978年的4.71%增長到2004年的19.38%，實際支出數額增加了103倍。從1989年到2004年，行政管理支出平均每年增長高達19.83%。從全世界范圍來看，以2003年為例，我國的行政管理支出占財政總支出的比重為19.03%，這個比重，比日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個百分點。下圖清晰地反映出我國的行政管理支出圖4-12003年部分國家行政管理支出占財政支出比例五、導致行政成本過高的原因(一)行政職能錯位且改革進程緩慢計劃經濟時期，我國的事業單位一直由國家主辦，吃國家財政，并且實行事業單位的行政化，作為政府的附屬部門，承擔一部分行政事務；同時各單位也承擔了辦社會的職責，由單位向在職職工甚至退休人員提供全部的福利待遇。隨著市場經濟體制的逐步確立，“政企分開”已初見成效，但目前各行政機關仍下轄很多事業單位和行業協會，“政事不分”、“政社不分”的現象沒有明顯改變，導致這方面的改革始終沒有突破性進展。政府權力和社會職能的混淆，不僅造成職能錯位而且導致管理費支出不斷增加，行政成本居高不下。從我國最基層的鄉鎮政府來看，目前鄉鎮政府職能的全能性表現為嚴重的政事不分。為了加大對由于家庭分散經營而獲得經營自主權的農戶的管理，鄉鎮政府本能地增加了機構和人員，形成了所謂“七站八所”的可觀局面。據對江蘇省某鎮2002年的調查得知，該鎮陸續設立了財政所、稅務所、廣播站和文化站等27個站所。而這些事業單位全靠鄉鎮財政負擔。在財政吃緊的鄉鎮，他們在自己的業務活動中自收自支取得預算外收入，作為自己的管理費支出。事業單位數目的不斷擴張，導致管理費支出不斷增加，行政成本居高不下。近幾年來，一些地方如北京市海淀區建立公共委的改革，代表了中央關于政事分開的方向，是一個積極的探索。但目前還是試驗的性質，短期內很難在北京甚至全國推開。因為政府行政職能改革不僅涉及到人事問題，而且還牽涉到一些單位的具體利益及政府對某些公共服務的保障程度。(二)政府規模龐大1政府層級過多、機構臃