財政研究論文-論政府采購監督機制的構建摘要：政府采購制度是加強公共支出管理的重要手段，我國在推行過程中卻存在一些現實的缺陷，而許多問題都與監督機制的缺乏和無效有關。對此，本文從現實的必要性、監督點的有效分布、應注意的主要問題等方面進行了探討。關鍵詞：政府采購；監督機制作為“陽光下的交易制度”，政府采購制度是對政府采購行為的規范化、具體化和制度化。有人認為，只要將政府采購活動公開化、集中化，采購過程中的價格、回扣、質量、腐敗等問題都會迎刃而解。然而政府采購有其自身的局限性，集中采購本身并不能解決目前采購管理中存在的各種問題。工程建設項目實行招投標制已有多年，但工程建設領域中的不正之風至今也未能剎住，有的地方甚至發生了嚴重的質量事故。必須看到，即使實行了公開招標采購，自始至終都存在著公私、真假等矛盾，如采購實體或招標機構事先內定，在背后搞營私舞弊等非陽光交易行為。因此，構建有效的監督機制是進一步完善政府采購制度的重要內容和緊迫任務。一、良莠不齊的現實：強化監督機制的理由目前，我國許多地方在建立政府采購制度的過程中，相關的政策法規制度不健全，缺乏嚴格的操作規程以及必要的監督約束機制，已在很大程度上影響了政府采購制度的健康運行。1.政府采購計劃的編制和執行存在著相當大的隨意性。實際工作中，政府采購計劃的編制和審批程序缺乏有效的約束，由于人為的不合理因素而隨意變更采購計劃較為普遍。許多單位要采購什么就申報什么，只要采購資金來源有保障，能執行規定的政府采購程序，就可以隨意采購。不難發現，這種政府采購做法只是改變了采購實體的采購方式，而缺乏對盲目采購和重復采購的有效約束。2.政府采購制度在執行中被打了“折扣”即存在執行不完全、覆蓋面過小問題。政府采購制度本身是一種公開、公平、公正以及有效競爭的財政支出管理制度，但在推行過程中，短期內難以從原有的采購方式中完全擺脫出來，有些地方在部門利益和個人利益的驅動下，將“明制度”變成了“暗規定”，使得既定的采購制度難以有效執行。例如，少數單位將達到“門檻價”的采購項目化整為零，以逃避政府采購制度的約束。更有甚者，由于缺乏規范的操作程序，政府采購中的貪污受賄、損公肥私等情況時有發生，嚴重損害了政府部門的形象和信譽。由于政府采購制度在執行中存在缺陷和漏洞，導致少數供應商之間表面上是相互競標，暗地里卻聯手操縱標價，或中標后平分獲利，或協商后輪流坐莊，從而限制了政府采購制度優越性的發揮。3.“長官意志”干擾了采購規則，行政干預過多過濫。受地方保護主義和部門利益機制的驅動，某些地方政府常常強制性規定購買本地區產品，大型工程也指定單位自行承擔，基本不進行價格與質量的比較。一些地方在招標采購過程中，招標程序雖是公開的，但評標和定標的規則及標準卻照顧了少數行政首長的個人意志（尤其是大型工程項目的招標采購）。3.采購物品的質量難以保證。實際工作中，采購商品交付給采購單位，貸款結算給供應商后，一次政府采購活動就算完成。但采購物品的實際質量、售后服務的保障程度如何，就缺乏必要的監督和保證，從而在財政、政府采購中心、供應商、招投標代理機構等主體之間產生矛盾和沖突，直接影響了政府采購的信譽，增加了推行政府采購制度的阻力。操作上，構建政府采購的監督約束機制應貫徹以下原則：（1）監督者與操作者相互分離原則。政府采購一般有三個當事主體：管理監督者、操作者和使用者。管理監督者主要是財政部門，操作者一般指政府采購中心或其他招標中介組織，使用者主要是指采購單位。如果管理監督者與操作者不能相互分離，既當裁判員，又當運動員，就很難保證其監督工作的客觀公正性。（2）依法監督原則。經濟手段、行政手段雖是不可缺少的監督手段，但必須強化法律這個主要手段。從趨勢上看，應建立健全的政府采購法律、法規和政策制度體系，依據法律開展監督工作。（3）專業監督和群眾監督相結合原則。加強政府采購工作的監督，必須借助現有的紀檢、監察、審計等部門的監督力量，建立以財政監督力量為主，其他專業監督部門力量為輔，社會中介機構監督力量為補充的監督隊伍體系，做到內外結合，專兼結合。（4）事前和事中監督為主原則。對政府采購活動的監督，要從編制采購計劃環節就開始實施監督，在采購過程中，要保證有相應的監督力量參與采購活動全過程，注重“防”和“堵”，使監督的關口前移，而不能把主要監督力量放在事后的“查”和“罰”“亡羊補牢”固然需要，但“防患未然”卻更加重要。綜上所述，在試行和實行政府采購制度的初級階段，建立和完善監督約束機制是一種現實需要。二、監督點的有效分布：監督機制的關鍵理論上，規范化的政府采購制度本身就具備一種監督約束力，但問題在于如何保證制度規則得到相關主體的遵守和執行。在某種程度上，政府采購制度是各參與主體為實現各自經濟利益而進行的一種博弈活動。為此，就需要對政府采購參與主體間的相互關系進行簡明的分析。如圖1所示，以政府采購業務為主線，政府采購各參與主體之間存在著一種相互作用及監督約束關系。在上述相關主體的相互關系中，財政部門無疑具有特殊的重要地位。在某種程度上，財政部門擔當著“裁判員”的角色，需求單位和供應商則相當于“運動員”，財政代表政府制定采購規則，單位和供應商則按采購規則辦事。（1）財政部門并不包攬具體采購事務，在規范的政府采購制度中只是起到一個裁判員的作用。初始時期，財政部門可能多做一些服務代理工作，隨著采購制度的逐步完善，財政部門不應再插手直接的采購業務，從而杜絕壟斷性的腐敗行為。（2）政府采購通常采取公開競爭性招標形式，國內外實踐證明：只要保證程序的有效性，其將大大降低采購環節出現腐敗舞弊的可能。（3）在整個采購過程中，通過采購委員會審定重大的采購政策及專項物品，招標過程邀請人大、紀檢、監察、工商、技術監督等部門參加監督，公證處公證，從而保證了采購過程的公正和透明。（4）從機構的組建、隊伍的來源上保證。即財政部門從機構人員上嚴格把關，引進競爭機制，公開競爭招聘，能上能下，競爭上崗，從而造就一支精干、務實、廉潔、高效的政府采購管理隊伍。同時，對弄虛作假、殉私舞弊的采購機構人員進行嚴格的處罰，也是各國政府確保采購行為廉潔所采用的有效手段。從經濟學角度講，監督機制是通過提高相關責任人的違規風險成本或預期風險損失，以促使政府采購規則得到應有的重視和有力的執行。制度風險必須控制，但核心還是人的問題。而在政府采購制度中，監督約束機制在各相關主體間的有效設定和合理分布，則是保證政府采購制度健康運行的重點和關鍵。根據上述政府采購運行關系示意圖，構建政府采購的監督約束機制應考慮設置四重監督機制：第一，內部監督機制。這里的內部監督機制，是指貫穿于政府采購活動始終的內部監督機制，主要通過各參與主體間的相互監督來實現，主要包括：（1）作為政府采購主管部門的各級財政部門，根據政府采購政策、原則、財政預算計劃、采購反饋信息等而對采購職能部門的采購執行情況進行監督，其側重于對采購資金的使用進行監督；（2）采購實體（各級行政事業單位）根據政府采購合同、商品反饋信息等情況對供應商的履約情況進行監督，主要側重于所購商品的質量監督；（3）采購職能部門通過實物管理方式對采購實體的貨物使用情況進行的監督，重點是對國有資產的保全監督。通過內部監督機制的設置，可使政府采購過程環環相扣、有條不紊，促進了政府采購行為的規范化。第二，法律監督機制。法律監督機制是一種全面、廣泛、外在和剛性的監督機制，政府采購制度的存在及其有效運行必須建立在一整套完善的政府采購法律體系之上。完善和配套的政府采購法律體系是政府采購制度的法律保障和行為依據，從政府采購制度運行的外部，以高于內部監督機制的形式對政府采購全過程進行