財(cái)政研究論文-基于城鄉(xiāng)社會斷裂的中國財(cái)政支出政策研究摘要：城鄉(xiāng)社會斷裂在很大程度上與政府財(cái)政城鄉(xiāng)差別化支出政策有關(guān)。政府財(cái)政的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民收入斷裂、社會保障斷裂、科學(xué)文化素質(zhì)斷裂、生活環(huán)境斷裂等。這與國家城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱、財(cái)政支出政策決策過程中農(nóng)民利益訴求難以有效表達(dá)等有關(guān)。因此，要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為指導(dǎo)，按權(quán)責(zé)匹配原則改革縣鄉(xiāng)事權(quán)、財(cái)權(quán)，保障農(nóng)民在城鄉(xiāng)財(cái)政分配中的話語權(quán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會和諧發(fā)展。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)社會斷裂；財(cái)政支出；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一、引言及文獻(xiàn)回顧城鄉(xiāng)社會斷裂，指轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)兩極分化嚴(yán)重，城市社會發(fā)展水平不斷提高，而鄉(xiāng)村社會與之差距不斷擴(kuò)大，甚至在社會發(fā)展中處于邊緣化狀態(tài)。中國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社會斷裂主要表現(xiàn)在以下方面：一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入方面；二是城鄉(xiāng)制度方面的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)社會保障制度方面；三是城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)水平的斷裂；四是城鄉(xiāng)居民科學(xué)文化素質(zhì)的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民教育方面；五是城鄉(xiāng)生活環(huán)境的斷裂，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。近年來，國內(nèi)學(xué)者對于城鄉(xiāng)社會斷裂的研究較多集中于成因方面。孫立平(2003)認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成城鄉(xiāng)社會斷裂的根本原因。郭強(qiáng)(2004)認(rèn)為，城鄉(xiāng)社會斷裂主要是由工業(yè)化轉(zhuǎn)型、城市化轉(zhuǎn)型、市場化轉(zhuǎn)型中不合理、不公平的制度和政策所導(dǎo)致的。李長江(2004)認(rèn)為，城鄉(xiāng)差距的出現(xiàn)具有歷史、制度和政策層面上的原因，最根本的是中國長期的城鄉(xiāng)不公平發(fā)展理念和政策沒有改變。王德文(2005)認(rèn)為，城鄉(xiāng)差距的本質(zhì)是資源配置扭曲、收入分配傾斜與部門間技術(shù)進(jìn)步不平衡三者共同作用的結(jié)果。白雪瑞(2006)認(rèn)為，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的根源在于城鄉(xiāng)分割管理體制下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不均衡。鞏前文(2007)通過實(shí)證分析認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅收、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、支農(nóng)財(cái)政支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)財(cái)政支出、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)財(cái)政支出和農(nóng)村存貸款差額等六個因素對城鄉(xiāng)收入差距的影響較為顯著，因此，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的實(shí)施過程中必須注意這些因素的影響，調(diào)整支農(nóng)財(cái)政支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。湯玉權(quán)(2007)認(rèn)為，城鄉(xiāng)財(cái)政的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展極不平衡，呈現(xiàn)為一種“斷裂”狀態(tài)。汪鋒(2007)通過對中國各省市的面板數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)中國的經(jīng)濟(jì)體制改革與城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大沒有聯(lián)系，而財(cái)政和金融等領(lǐng)域的城市化偏向是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的主要原因。唐堯(2008)認(rèn)為，公共產(chǎn)品供給規(guī)模不足導(dǎo)致的“擁擠效應(yīng)”和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制缺陷造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。曾國安(2009)從城市偏向的財(cái)政制度方面深入分析，指出要縮小城鄉(xiāng)差距必須建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政制度。另外，也有學(xué)者不同意中國城鄉(xiāng)社會已出現(xiàn)斷裂的說法，權(quán)小娟(2007)認(rèn)為，“城中村”是斷裂社會連接帶，城鄉(xiāng)社會斷裂提法過于嚴(yán)重。城鄉(xiāng)社會斷裂，從財(cái)政學(xué)的角度看，實(shí)際上是城鄉(xiāng)公共服務(wù)的非均等。中國是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行社會主義建設(shè)的，政府財(cái)政支出政策是最能反映政府政策和政府投資的“指向針”。為了能更深刻地揭示城鄉(xiāng)社會斷裂的財(cái)政政策因素，本文通過對中國政府財(cái)政城鄉(xiāng)差別化支出政策的表現(xiàn)及成因進(jìn)行分析，尋求政府財(cái)政城鄉(xiāng)相對均衡支出的對策，以消除城鄉(xiāng)社會斷裂。二、政府城鄉(xiāng)差別化財(cái)政支出政策的表現(xiàn)及對城鄉(xiāng)社會斷裂的影響(一)政府財(cái)政在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民收入水平的斷裂增加農(nóng)民收入，是政府財(cái)政支農(nóng)的一個基本目標(biāo)。王敏(2007)通過對中國1981-2005年財(cái)政農(nóng)業(yè)投資與農(nóng)民純收入數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)：財(cái)政農(nóng)業(yè)投入對農(nóng)民純收入增長具有正向促進(jìn)作用，并且與農(nóng)民純收入之間存在一個長期穩(wěn)定的協(xié)調(diào)關(guān)系，即它們之間存在著動態(tài)均衡機(jī)制。但政府財(cái)政對農(nóng)村的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，制約了農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。主要表現(xiàn)在：(1)政府財(cái)政在農(nóng)業(yè)投入上的不足，滿足不了農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。20世紀(jì)90年代以來，國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)支出的絕對量從1990年的307.84億元增加到2006年的3172.97億元，雖然呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，但其占財(cái)政總支出的比重卻一直在一個較低的水平徘徊，1990年到2006年平均維持在7.5左右的水平，而且整體上呈現(xiàn)下降趨勢，從1990年的9.98下降到2006年的7.85。在財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定性方面，中國財(cái)政支農(nóng)增長速度波動較大，財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定性差，具有相機(jī)抉擇性，即農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞變化在國家財(cái)政支農(nóng)減增之前(雷啟振等，2008)。這不僅低于農(nóng)業(yè)GDP占全國GDP的比例，而且也與中國新農(nóng)業(yè)法規(guī)定不符。(2)政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不健全，降低了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率。政府在財(cái)政支農(nóng)資金使用上存在財(cái)政支農(nóng)資金投入內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，缺乏對財(cái)政資金使用的監(jiān)管與使用績效的評估，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金被地方政府扣留或挪用，降低了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率。農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民收入的基礎(chǔ)性部分，而政府財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的不足直接或間接地降低了其對農(nóng)民收入的增長作用，造成農(nóng)業(yè)收入對農(nóng)民收入水平增長的貢獻(xiàn)近年來一直維持在一個較低的水平(如圖1所示)，在一定程度上導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的收入差距斷裂。(二)政府財(cái)政在城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)上的差別化支出，造成城鄉(xiāng)社會保障的斷裂社會保障作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)，從法理意義上講，每一位農(nóng)民都應(yīng)該與城市居民平等享受。而現(xiàn)實(shí)情況是政府社會保障的投入傾斜于城市，農(nóng)村投入嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)社會保障出現(xiàn)斷裂。目前，中國城市在政府主導(dǎo)和財(cái)政資金大量投入下，已經(jīng)建立起覆蓋較為全面的社會保障體系，如最低生活保障制度，面向企業(yè)勞動者的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。而在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)上，政府財(cái)政支出不足，造成農(nóng)村社會保障的范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低，難以起到社會保障的作用。如圖2所示，從1999年到2006年，中國財(cái)政投入農(nóng)村的社會保障總量雖在增加，但其占中國財(cái)政社會保障支出的比重自1999年到2006年一直持續(xù)在較低水平上，沒有超過5。而且財(cái)政投入農(nóng)村社會保障的資金主要用于農(nóng)村社會救濟(jì)，缺少農(nóng)村養(yǎng)老補(bǔ)貼。據(jù)勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展公報(bào)顯示，1999-2007年中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率一直在較低水平徘徊，平均約為7.53。(三)政府財(cái)政在城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生、醫(yī)療上的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)水平的斷裂公共衛(wèi)生、醫(yī)療是保障居民身體素質(zhì)的重要條件。中國政府在公共衛(wèi)生、醫(yī)療上的投入傾向于城市，農(nóng)村投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)水平的斷裂。在城鄉(xiāng)衛(wèi)生支出費(fèi)用上，如圖3所示，1990年中國財(cái)政衛(wèi)生費(fèi)用支出中城市為396億元，農(nóng)村為351.4億元，城鄉(xiāng)比為1.13:1，而2006年城市為6581.3億元，農(nóng)村為3262億元，城鄉(xiāng)比擴(kuò)大為2.02:1。在醫(yī)療條件上，據(jù)2007年統(tǒng)計(jì)顯示，農(nóng)村每千人平均擁有不到一張病床，而城市為2.63張；農(nóng)村每千人擁有1.06名衛(wèi)生人員，城市則擁有5.35名以上。而且，大部分農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員的職業(yè)技術(shù)水平低于城市。由于公共衛(wèi)生供給短缺，醫(yī)療價(jià)格大幅度攀升，農(nóng)村不少地方出現(xiàn)因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象。(四)政府財(cái)政在城鄉(xiāng)教育上的差別化支出，造成城鄉(xiāng)居民科學(xué)文化素質(zhì)的斷裂中國政府通過財(cái)政投入，已經(jīng)在城市建立了較為完備的教育體系。相比較而言，政府財(cái)政在農(nóng)村教育投入不足，人均投資少。由于中國農(nóng)村居民接受教育的質(zhì)量和范圍、平均受教育年限都低于城市，農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)普遍過低，調(diào)查顯示，2005年中國農(nóng)村勞動力文化水平處于初中以下(含初中)占到農(nóng)村勞動人口的80以上。這最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民科學(xué)文化素質(zhì)的斷裂。如表1顯示，1997-2007年，中國農(nóng)村生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)(預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出和事業(yè)費(fèi)支出)不斷增長，但仍低于全國平均水平。雖然國家近年實(shí)行了農(nóng)村