“三權(quán)分置”下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押：困境與突破一、引言1.1研究背景與目的農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展狀況直接關(guān)系到國家的糧食安全和社會穩(wěn)定。在我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進程中，土地制度始終是核心問題之一。改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，實現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地出現(xiàn)了閑置和低效利用的情況，傳統(tǒng)的“兩權(quán)分離”模式逐漸難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。在此背景下，“三權(quán)分置”政策應(yīng)運而生。2014年，《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》首次提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。2016年，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》正式印發(fā)，明確將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并行，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》從法律層面確立了“三權(quán)分置”制度，進一步明確了各方權(quán)利邊界，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押提供了法律依據(jù)。“三權(quán)分置”政策的核心目標之一是放活土地經(jīng)營權(quán)，促進土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押作為實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)價值的重要途徑，具有重要的現(xiàn)實意義。一方面，對于廣大農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，資金短缺是制約其發(fā)展的關(guān)鍵因素。通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，他們可以將土地這一重要資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資金，獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資金支持，用于購置農(nóng)業(yè)設(shè)備、引進先進技術(shù)、擴大生產(chǎn)規(guī)模等，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益，增加農(nóng)民收入。例如，在一些試點地區(qū)，農(nóng)戶通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押獲得貸款后，購買了現(xiàn)代化的灌溉設(shè)備和優(yōu)質(zhì)種子，使得農(nóng)作物產(chǎn)量大幅提高，收入顯著增加。另一方面，從宏觀層面來看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押有助于推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。當農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)抵押出去后，土地可以向有能力、有意愿的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，實現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營，有利于采用先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和現(xiàn)代化水平。同時，獲得抵押資金的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。盡管“三權(quán)分置”政策為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供了政策支持和制度框架，但在實際推行過程中，仍然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。例如，相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的具體規(guī)則、抵押權(quán)的實現(xiàn)方式等規(guī)定不夠明確，導致在實踐中存在法律風險和操作難題；農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估缺乏科學統(tǒng)一的標準和方法，使得金融機構(gòu)難以準確評估抵押物價值，增加了貸款風險；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不成熟，土地流轉(zhuǎn)信息不對稱、交易成本高，影響了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流動性和市場價值；農(nóng)民對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的認知和接受程度較低，擔心失去土地經(jīng)營權(quán)后生活失去保障，參與積極性不高。這些問題嚴重制約了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的開展，影響了“三權(quán)分置”政策目標的實現(xiàn)。因此，深入研究“三權(quán)分置”模式下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押問題具有重要的理論和現(xiàn)實意義。從理論層面來看，有助于豐富和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)理論和農(nóng)村金融理論，為進一步深化農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村金融改革提供理論支持。從實踐層面出發(fā)，通過對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押實踐中存在的問題進行分析，提出針對性的解決對策和建議，能夠為政府部門制定相關(guān)政策提供參考依據(jù)，推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的健康發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興。本文旨在通過對“三權(quán)分置”模式下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)理論、實踐現(xiàn)狀、存在問題及解決對策進行系統(tǒng)研究，為完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押制度，提高農(nóng)村土地資源利用效率，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀國外關(guān)于農(nóng)地抵押的研究起步較早，在理論和實踐方面都積累了豐富的經(jīng)驗。在理論研究上，國外學者從多個學科視角對農(nóng)地抵押展開研究。產(chǎn)權(quán)理論方面，強調(diào)明晰土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地抵押的關(guān)鍵前提，像阿爾欽（ArmenAlbertAlchian）等學者認為明確的產(chǎn)權(quán)界定能夠減少交易成本，確保農(nóng)地抵押交易的順利進行。從金融市場理論來看，農(nóng)地抵押豐富了金融產(chǎn)品種類，提升了金融市場效率，但也帶來了信用風險、市場風險等問題，如斯蒂格利茨（JosephE.Stiglitz）對信息不對稱導致的金融風險研究，同樣適用于農(nóng)地抵押領(lǐng)域。在實踐方面，不同國家形成了各具特色的農(nóng)地抵押模式。德國的土地抵押信用合作社模式歷史悠久且運作成熟，農(nóng)民組成土地抵押信用合作社，將土地抵押給合作社，合作社以土地為擔保發(fā)行債券，獲取資金后再貸給社員，各地合作社還聯(lián)合成立聯(lián)合合作銀行，統(tǒng)一開展業(yè)務(wù)。美國構(gòu)建了自上而下的農(nóng)地金融體系，將全國劃分為12個農(nóng)業(yè)信用區(qū)，每個區(qū)設(shè)立聯(lián)邦土地銀行，下設(shè)農(nóng)村貸款合作社，借款農(nóng)戶向合作社申請，經(jīng)評估和審核后獲得貸款，資金主要通過發(fā)行土地債券籌集。日本的農(nóng)地金融組織呈三層級形式，農(nóng)戶以土地入股基層信用合作社，各合作社入股府縣信用聯(lián)合會，聯(lián)合會再入股中央金融公庫，社員申請貸款無需擔保，資金來源主要是郵政儲蓄存款，同時建立了完善的風險控制機制，如“農(nóng)業(yè)信用保險機制”“農(nóng)業(yè)災(zāi)害預防機制”“存款保險機制”等。國內(nèi)學術(shù)界對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的研究主要聚焦于以下幾個方面：其一，理論基礎(chǔ)、必要性和可行性研究。學者們結(jié)合我國農(nóng)村土地制度特點，深入分析農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度的理論依據(jù)，探討其在解決農(nóng)民融資難題、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面的必要性和在當前農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境下的可行性。如溫鐵軍教授指出，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押是盤活農(nóng)村資產(chǎn)、解決農(nóng)民融資困境的重要途徑。其二，抵押制度構(gòu)建研究，包括明確土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)、完善抵押登記制度、規(guī)范抵押物價值評估等內(nèi)容。高圣平教授對“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性和法權(quán)配置進行了深入探討，認為應(yīng)明確土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性。其三，抵押融資模式研究，分析不同地區(qū)探索出的土地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式，如“政府+銀行+擔保”模式、“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心+銀行”模式等，研究各模式的運行機制、特點和效果。其四，各相關(guān)利益主體視角的參與意愿研究，從農(nóng)戶、金融機構(gòu)、政府等不同主體角度，分析其參與土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的意愿及影響因素。王海濤、孫露雨等基于規(guī)模與組織視角研究了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資意愿影響因素。盡管國內(nèi)外在農(nóng)地抵押領(lǐng)域已取得一定研究成果，但仍存在一些不足。現(xiàn)有研究在理論層面，對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村金融市場的深層次互動關(guān)系研究不夠深入。實踐方面，針對不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源狀況和農(nóng)民需求差異，如何設(shè)計出更具適應(yīng)性和可操作性的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押模式，研究還不夠系統(tǒng)。在政策建議上，缺乏對政策實施過程中可能出現(xiàn)的問題及應(yīng)對策略的全面分析。本文將在已有研究基礎(chǔ)上，深入剖析“三權(quán)分置”模式下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)問題，從理論和實踐層面提出針對性的建議，以期為完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押制度提供有益參考。1.3研究方法與創(chuàng)新點本文綜合運用多種研究方法，力求全面、深入地剖析“三權(quán)分置”模式下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押問題。在研究過程中，具體采用了以下方法：文獻研究法：廣泛查閱國內(nèi)外關(guān)于農(nóng)地抵押、“三權(quán)分置”制度等方面的文獻資料，包括學術(shù)期刊論文、學位論文、研究報告、法律法規(guī)等。通過對這些文獻的梳理和分析，了解該領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，把握已有研究的成果和不足，為本文的研究提供理論基礎(chǔ)和研究思路。例如，在研究農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的理論基礎(chǔ)時，參考了產(chǎn)權(quán)理論、農(nóng)村金融理論等相關(guān)文獻，深入理解了土地產(chǎn)權(quán)明晰對農(nóng)地抵押的重要性以及農(nóng)村金融市場對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的影響。案例分析法：選取典型地區(qū)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押實踐案例，如廣東英德市的“政銀保”模式、四川溫江區(qū)的土地經(jīng)營權(quán)抵押模式等，對這些案例進行詳細的分析和研究。通過實地調(diào)研、訪談相關(guān)人員、收集數(shù)據(jù)資料等方式，深入了解案例地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的運行機制、取得的成效、存在的問題以及相關(guān)利益主體的訴求和行為。以廣東英德市為例，分析了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、金融機構(gòu)、政府和合作保險公司在“政銀保”模式中的利益訴求和互動關(guān)系，總結(jié)了該模式存在的問題及原因，為提出針對性的對策建議提供了實踐依據(jù)。比較分析法：對國內(nèi)外不同的農(nóng)地抵押制度和模式進行比較研究，分析德國、美國、日本等發(fā)達國家的農(nóng)地抵押制度特點和成功經(jīng)驗，以及我國不同地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押模式的差異和優(yōu)劣。通過比較，找出我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押在制度設(shè)計、運行機制、風險防范等方面與發(fā)達國家的差距，借鑒國外先進經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，為完善我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押制度提供參考。如對比德國的土地抵押信用合作社模式、美國的自上而下農(nóng)地金融體系模式和日本的三層級農(nóng)地金融組織模式，總結(jié)出適合我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押發(fā)展的有益啟示。規(guī)范分析法：運用規(guī)范分析方法，從理論和邏輯的角度對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)問題進行研究。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、政策文件和經(jīng)濟理論，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的法律性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、制度構(gòu)建等進行分析和論證，探討如何完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押制度，使其更加符合市場經(jīng)濟規(guī)律和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求。例如，在研究農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的法律制度時，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)，分析當前法律制度存在的不足，并提出完善建議。相較于以往研究，本文在以下方面具有一定創(chuàng)新之處：研究視角創(chuàng)新：從“三權(quán)分置”制度的整體框架出發(fā)，系統(tǒng)研究農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押問題，不僅關(guān)注農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押本身的運行機制和實踐問題，還深入探討其與土地所有權(quán)、承包權(quán)的關(guān)系，以及對農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的影響。同時，從多個利益相關(guān)主體的視角，全面分析農(nóng)戶、金融機構(gòu)、政府等在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押中的行為和利益訴求，為解決問題提供更全面的思路。研究內(nèi)容創(chuàng)新：在已有研究基礎(chǔ)上，進一步深入分析農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押實踐中面臨的深層次問題，如土地經(jīng)營權(quán)價值評估的科學方法、風險分擔機制的構(gòu)建、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的協(xié)同發(fā)展等。結(jié)合當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，探討農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押在促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展方面的作用和路徑，為相關(guān)政策的制定提供更具針對性的建議。研究方法創(chuàng)新：綜合運用多種研究方法，將文獻研究、案例分析、比較分析和規(guī)范分析有機結(jié)合，使研究更加全面、深入、科學。通過案例分析，深入了解實際情況，發(fā)現(xiàn)問題；通過比較分析，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，拓寬研究思路；通過規(guī)范分析，從理論層面提出解決方案，增強研究的理論性和指導性。同時，在研究過程中注重數(shù)據(jù)的收集和分析，運用實證研究方法對相關(guān)問題進行驗證和分析，提高研究結(jié)論的可靠性。二、“三權(quán)分置”模式與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押理論基礎(chǔ)2.1“三權(quán)分置”模式概述2.1.1“三權(quán)分置”的內(nèi)涵與演變“三權(quán)分置”是指將農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置并行，這一創(chuàng)新模式是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的進一步完善，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。其內(nèi)涵豐富，意義深遠。從內(nèi)涵來看，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地制度的根本，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)。《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。集體所有權(quán)代表著農(nóng)民集體對土地的整體掌控，擁有對土地的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)能，體現(xiàn)了土地的公有屬性，保障了農(nóng)村土地資源的公平分配和合理利用，是農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的基石。農(nóng)戶承包權(quán)是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟組織成員身份所享有的對農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)利。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，農(nóng)戶通過與集體簽訂承包合同，獲得土地的承包經(jīng)營權(quán)，這一權(quán)利保障了農(nóng)戶對土地的長期穩(wěn)定占有和使用，是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和生活保障，承載著農(nóng)民的生存權(quán)益和社會保障功能。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)的推進，承包權(quán)逐漸從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，強調(diào)其身份屬性和保障功能，進一步穩(wěn)定了農(nóng)戶與土地的關(guān)系。土地經(jīng)營權(quán)則是在土地流轉(zhuǎn)過程中，從農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)中派生出來的一種相對獨立的權(quán)利，它賦予了土地經(jīng)營者對土地的占有、使用和收益的權(quán)利，旨在促進土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營。土地經(jīng)營權(quán)的主體可以是農(nóng)戶，也可以是農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其流轉(zhuǎn)方式靈活多樣，包括轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押等，實現(xiàn)了土地資源與資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的有效結(jié)合。“三權(quán)分置”的演變歷程是一個不斷適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需求的過程。新中國成立初期，農(nóng)村土地實行農(nóng)民土地私有制，農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，這一制度在一定程度上激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但也存在土地分散、生產(chǎn)效率低下等問題。隨后，通過農(nóng)業(yè)合作化運動和人民公社化運動，農(nóng)村土地逐步實現(xiàn)了集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度集中，但這種模式忽視了農(nóng)民的個體利益和生產(chǎn)積極性，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，實現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，土地集體所有，農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，解決了農(nóng)民的溫飽問題。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地出現(xiàn)了閑置和低效利用的情況，傳統(tǒng)的“兩權(quán)分離”模式逐漸難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。在此背景下，“三權(quán)分置”應(yīng)運而生。2013年7月，習近平總書記明確提出研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。2014年，《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》首次提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。2016年，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》正式印發(fā)，明確將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并行。2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》從法律層面確立了“三權(quán)分置”制度，進一步明確了各方權(quán)利邊界，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押提供了法律依據(jù)。2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，進一步明確了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。“三權(quán)分置”的演變過程體現(xiàn)了我國農(nóng)村土地制度改革的漸進性和適應(yīng)性，它不僅是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的繼承和發(fā)展，更是在新的歷史時期，為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新要求，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的進一步完善和創(chuàng)新，對于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。2.1.2“三權(quán)”之間的關(guān)系剖析集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)作為“三權(quán)分置”模式的核心要素，彼此之間存在著緊密且復雜的聯(lián)系，它們相互依存、相互制約，共同構(gòu)成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基本框架。集體所有權(quán)是農(nóng)村土地制度的根本，是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的前提與基礎(chǔ)。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這是我國憲法和法律明確規(guī)定的，體現(xiàn)了土地的公有屬性。集體所有權(quán)賦予農(nóng)民集體對土地的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)能。農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地，將土地承包給本集體經(jīng)濟組織成員，任何組織和個人不得非法干預。在遇到自然災(zāi)害嚴重毀損等特殊情形時，農(nóng)民集體有權(quán)依法調(diào)整承包地，以保障土地資源的合理利用和農(nóng)戶的基本權(quán)益。同時，農(nóng)民集體有權(quán)對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為，確保土地的農(nóng)業(yè)用途和可持續(xù)利用。例如，在某村，集體將土地發(fā)包給農(nóng)戶后，發(fā)現(xiàn)個別農(nóng)戶長期拋荒土地，便依據(jù)集體所有權(quán)的監(jiān)督權(quán)能，要求農(nóng)戶恢復耕種或流轉(zhuǎn)土地，避免了土地資源的浪費。此外，承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意；流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒福@進一步體現(xiàn)了集體所有權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的主導地位。農(nóng)戶承包權(quán)是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟組織成員身份所享有的對土地的承包經(jīng)營權(quán)利，是集體所有權(quán)的具體實現(xiàn)形式。農(nóng)戶通過與集體簽訂承包合同，獲得土地的承包經(jīng)營權(quán)，在承包期內(nèi)，農(nóng)戶享有對土地的占有、使用和收益的權(quán)利，這一權(quán)利保障了農(nóng)戶的基本生產(chǎn)生活需求，是農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)益和社會保障。同時，農(nóng)戶承包權(quán)具有穩(wěn)定性和長期性，在土地流轉(zhuǎn)過程中，承包權(quán)依然歸農(nóng)戶所有，農(nóng)戶可以將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，自己保留承包權(quán)，獲取相應(yīng)的流轉(zhuǎn)收益。這既保證了農(nóng)戶與土地的緊密聯(lián)系，又為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了前提條件。例如，農(nóng)戶李某將自己承包的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給某農(nóng)業(yè)企業(yè)，自己保留承包權(quán)，每年獲得一定的租金收入，同時還可以外出務(wù)工增加收入，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置和自身利益的最大化。土地經(jīng)營權(quán)是從農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)中派生出來的一種相對獨立的權(quán)利，是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的關(guān)鍵。在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地經(jīng)營權(quán)賦予經(jīng)營者對土地的占有、使用和收益的權(quán)利，經(jīng)營者可以根據(jù)市場需求和自身經(jīng)營能力，對土地進行合理的開發(fā)利用，提高土地的產(chǎn)出效率和經(jīng)濟效益。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式靈活多樣，包括轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押等，這使得土地資源能夠與資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素有效結(jié)合，促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化發(fā)展。例如，某農(nóng)業(yè)企業(yè)通過流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)，整合土地資源，采用先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，發(fā)展規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)了土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率的大幅提高。“三權(quán)”之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響。集體所有權(quán)保障了土地的公有屬性和公平分配，為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)提供了制度基礎(chǔ)；農(nóng)戶承包權(quán)的穩(wěn)定是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提，只有保障農(nóng)戶的承包權(quán)益，農(nóng)戶才會放心地流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；而土地經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)和合理利用，又能夠促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加農(nóng)民的收入，進一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在實際運行中，要正確處理好“三權(quán)”之間的關(guān)系，充分發(fā)揮各自的功能和作用，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2.2農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的理論依據(jù)2.2.1產(chǎn)權(quán)理論在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押中的應(yīng)用產(chǎn)權(quán)理論作為經(jīng)濟學領(lǐng)域的重要理論，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押有著深遠的指導意義。產(chǎn)權(quán)理論認為，產(chǎn)權(quán)是一種通過社會強制而實現(xiàn)的對某種經(jīng)濟物品的多種用途進行選擇的權(quán)利。明晰的產(chǎn)權(quán)界定是市場經(jīng)濟有效運行的基礎(chǔ)，能夠減少交易成本，提高資源配置效率。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押中，產(chǎn)權(quán)明晰同樣至關(guān)重要。從農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成來看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是建立在農(nóng)地所有權(quán)基礎(chǔ)之上的，其主要內(nèi)容是農(nóng)地使用權(quán)，還包括農(nóng)地所有權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)及抵押權(quán)等。我國農(nóng)村土地實行集體所有制，集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶通過承包獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，在“三權(quán)分置”模式下，土地經(jīng)營權(quán)又從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的細分，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。明確的產(chǎn)權(quán)界定使得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的主體、權(quán)利范圍和期限等得以清晰確定，減少了交易中的不確定性和糾紛風險。例如，當農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)抵押給金融機構(gòu)時，清晰的產(chǎn)權(quán)能讓金融機構(gòu)明確抵押物的權(quán)益歸屬，放心地提供貸款。若產(chǎn)權(quán)不明晰，金融機構(gòu)可能因擔心抵押物的合法性和權(quán)益糾紛，而不敢開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)。科斯定理指出，在交易費用為零的情況下，不管權(quán)利如何進行初始配置，當事人之間的談判都會導致資源配置的帕累托最優(yōu)。但在現(xiàn)實中，交易費用不可能為零。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押市場中，產(chǎn)權(quán)明晰能夠降低交易費用。一方面，明晰的產(chǎn)權(quán)使得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值評估更加準確，金融機構(gòu)能夠依據(jù)清晰的產(chǎn)權(quán)信息，合理評估土地的產(chǎn)出能力、剩余承包期限等因素，從而確定抵押物的價值。另一方面，減少了信息搜尋和談判成本。在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，金融機構(gòu)和農(nóng)戶在進行抵押交易時，無需花費大量時間和精力去確定土地的權(quán)利歸屬和相關(guān)信息，能夠快速達成交易。以某地區(qū)為例，在開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押試點初期，由于產(chǎn)權(quán)登記不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)信息混亂，金融機構(gòu)在開展業(yè)務(wù)時，需要花費大量時間和人力去核實土地的產(chǎn)權(quán)情況，導致業(yè)務(wù)開展緩慢。后來，該地區(qū)加強了產(chǎn)權(quán)登記和管理，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)程序，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)得到了快速發(fā)展。產(chǎn)權(quán)明晰還能促進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和市場發(fā)育。當農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)擁有明確的產(chǎn)權(quán)時，他們更有動力將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。同時，明晰的產(chǎn)權(quán)也吸引了更多的投資者進入農(nóng)地經(jīng)營領(lǐng)域，促進了農(nóng)地市場的競爭和發(fā)展。在一個產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場中，不同的經(jīng)營主體可以根據(jù)自己的經(jīng)營能力和市場需求，合理配置土地資源，提高土地的利用效率。例如，一些有資金和技術(shù)的農(nóng)業(yè)企業(yè)通過流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)，開展規(guī)模化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高了土地的產(chǎn)出效益。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押中，產(chǎn)權(quán)理論為其提供了堅實的理論基礎(chǔ)。明晰的產(chǎn)權(quán)界定是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的前提條件，能夠降低交易成本，促進資源配置，推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押市場的健康發(fā)展。2.2.2金融抑制與深化理論與農(nóng)地金融金融抑制與深化理論是由美國經(jīng)濟學家羅納德?麥金農(nóng)（RonaldI.McKinnon）和愛德華?肖（EdwardS.Shaw）在20世紀70年代提出的，該理論對理解農(nóng)地金融的發(fā)展具有重要意義。金融抑制理論認為，發(fā)展中國家普遍存在金融市場不完善、政府過度干預金融等問題，導致金融體系無法有效配置資源，經(jīng)濟發(fā)展受到制約。在農(nóng)村金融領(lǐng)域，金融抑制現(xiàn)象尤為突出。我國農(nóng)村地區(qū)長期存在金融機構(gòu)網(wǎng)點少、金融產(chǎn)品和服務(wù)單一、農(nóng)村金融市場壟斷程度較高等問題。正規(guī)金融機構(gòu)為了降低風險，往往設(shè)置較高的貸款門檻，要求抵押擔保物，而農(nóng)戶缺乏有效的抵押物，難以從正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款。這使得農(nóng)村金融市場存在嚴重的資金供求失衡，大量農(nóng)村資金外流，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展得不到足夠的資金支持。例如，一些農(nóng)村地區(qū)的商業(yè)銀行網(wǎng)點較少，農(nóng)戶辦理金融業(yè)務(wù)不方便，而且銀行對農(nóng)戶貸款的審批嚴格，許多有貸款需求的農(nóng)戶因無法滿足條件而被拒之門外。金融深化理論則主張減少政府對金融市場的干預，放松利率管制，促進金融市場的競爭，提高金融體系的效率，從而實現(xiàn)金融與經(jīng)濟的良性互動。在農(nóng)地金融方面，金融深化理論為解決農(nóng)村金融抑制問題提供了思路。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押作為一種創(chuàng)新的農(nóng)村金融產(chǎn)品，是金融深化在農(nóng)村的具體體現(xiàn)。通過將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押物，農(nóng)戶可以獲得金融機構(gòu)的貸款，拓寬了融資渠道，增加了農(nóng)村資金的供給。這有助于打破農(nóng)村金融市場的壟斷格局，促進金融機構(gòu)之間的競爭，提高農(nóng)村金融服務(wù)的質(zhì)量和效率。例如，某地區(qū)開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)后，吸引了多家金融機構(gòu)參與，金融機構(gòu)為了爭奪市場份額，紛紛降低貸款利率，簡化貸款手續(xù)，提高服務(wù)水平，農(nóng)戶獲得貸款的難度降低，農(nóng)村金融市場的活力得到了激發(fā)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押還有助于提高農(nóng)村金融市場的資源配置效率。在傳統(tǒng)的農(nóng)村金融模式下，由于缺乏有效的抵押物，金融機構(gòu)往往將資金投向風險較低的城市和工業(yè)領(lǐng)域，而農(nóng)村地區(qū)的資金需求得不到滿足。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押使得農(nóng)戶能夠?qū)⑼恋剡@一重要資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資金，金融機構(gòu)可以根據(jù)土地的價值和農(nóng)戶的經(jīng)營能力，合理配置資金，將資金投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中最需要的領(lǐng)域，提高了資金的使用效率。例如，一些種植大戶通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押獲得貸款后，用于購買先進的農(nóng)業(yè)設(shè)備和優(yōu)質(zhì)種子，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置。然而，在推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，實現(xiàn)農(nóng)村金融深化的過程中，也面臨一些挑戰(zhàn)。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值評估和風險處置難度較大，金融機構(gòu)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的風險擔憂依然存在。農(nóng)村金融市場的信用體系不完善，農(nóng)戶的信用意識淡薄，也增加了金融機構(gòu)的貸款風險。因此，需要政府、金融機構(gòu)和社會各方共同努力，完善相關(guān)制度和配套措施，加強信用體系建設(shè)，降低農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的風險，推動農(nóng)村金融深化的進程。2.2.3制度變遷理論視角下的農(nóng)地抵押制度制度變遷理論是研究制度演變規(guī)律的理論，該理論認為制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，其動力來源于制度變遷主體對潛在利益的追求。從制度變遷理論視角審視農(nóng)地抵押制度，有助于深入理解其變革的動力、路徑以及面臨的挑戰(zhàn)。農(nóng)地抵押制度變革的動力主要來自于內(nèi)部和外部兩個方面。從內(nèi)部動力來看，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的推進，傳統(tǒng)的農(nóng)地制度逐漸無法滿足農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對資金的需求。農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)在擴大生產(chǎn)規(guī)模、引進先進技術(shù)和設(shè)備等方面面臨資金短缺的困境，而土地作為農(nóng)村最重要的資產(chǎn)，具有巨大的潛在價值。為了盤活土地資產(chǎn)，實現(xiàn)土地與資金的有效對接，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)生了強烈的農(nóng)地抵押需求，這成為推動農(nóng)地抵押制度變革的內(nèi)在動力。例如，一些種植專業(yè)戶希望擴大種植面積，但缺乏購買種子、化肥和農(nóng)機具的資金，他們迫切希望能夠通過農(nóng)地抵押獲得貸款，以解決資金難題。從外部動力來看，國家政策的引導和支持以及農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境的變化是推動農(nóng)地抵押制度變革的重要因素。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益頻繁，這為農(nóng)地抵押制度的變革創(chuàng)造了條件。國家為了促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，出臺了一系列鼓勵農(nóng)地抵押的政策文件。2014年，《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》首次提出允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，為農(nóng)地抵押制度變革提供了政策依據(jù)。這些政策的出臺，激發(fā)了地方政府和相關(guān)部門探索農(nóng)地抵押制度創(chuàng)新的積極性。農(nóng)地抵押制度變革的路徑呈現(xiàn)出漸進性和探索性的特點。在我國，農(nóng)地抵押制度的變革是在堅持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，逐步推進的。早期，一些地方開始進行農(nóng)地抵押的試點探索，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善制度設(shè)計。例如，重慶等地率先開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點，通過建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺、完善抵押登記制度等措施，為農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)的開展提供了保障。隨著試點工作的推進，國家對農(nóng)地抵押制度的認識不斷深化，相關(guān)法律法規(guī)逐步完善。2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》明確了土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資權(quán)能，從法律層面為農(nóng)地抵押制度的變革提供了保障。這種從試點探索到法律規(guī)范的變革路徑，體現(xiàn)了我國農(nóng)地抵押制度變革的漸進性和穩(wěn)健性。在農(nóng)地抵押制度變革過程中，也面臨諸多挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)觀念的束縛是一個重要問題，農(nóng)民長期以來對土地有著深厚的依賴和情感，擔心土地抵押后失去土地經(jīng)營權(quán)，影響自身的生活保障，因此對農(nóng)地抵押存在顧慮。一些地方政府和基層干部對農(nóng)地抵押制度的認識不足，在政策執(zhí)行和配套服務(wù)方面存在不到位的情況。農(nóng)地抵押制度的相關(guān)配套設(shè)施不完善，如農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估體系不健全、風險分擔機制不完善等，也制約了農(nóng)地抵押制度的進一步發(fā)展。例如，由于缺乏科學合理的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估方法，金融機構(gòu)在評估抵押物價值時存在困難，增加了貸款風險，影響了金融機構(gòu)開展農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)的積極性。從制度變遷理論視角看，農(nóng)地抵押制度的變革是由內(nèi)部和外部動力共同推動的，其變革路徑具有漸進性和探索性。為了克服變革過程中面臨的挑戰(zhàn)，需要加強宣傳引導，轉(zhuǎn)變農(nóng)民觀念，提高政府和基層干部的認識水平，完善相關(guān)配套設(shè)施，推動農(nóng)地抵押制度的不斷完善和發(fā)展。三、“三權(quán)分置”模式下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的現(xiàn)狀分析3.1政策與法律支持現(xiàn)狀3.1.1國家層面的政策法規(guī)梳理近年來，國家高度重視農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村金融發(fā)展，出臺了一系列政策法規(guī)支持農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，為其發(fā)展提供了堅實的政策和法律基礎(chǔ)。2014年，中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》首次明確提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。這一政策突破，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押指明了方向，開啟了農(nóng)村土地金融創(chuàng)新的大門。此后，相關(guān)政策文件不斷出臺，進一步細化和完善了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的政策框架。2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，明確了農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的基本原則、主要內(nèi)容和配套措施，強調(diào)要堅持不改變土地公有制性質(zhì)、不突破耕地紅線、不損害農(nóng)民利益、不層層下達規(guī)模指標的底線。同年，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施《物權(quán)法》《擔保法》中關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，為試點地區(qū)開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供了法律授權(quán)。2016年，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》正式印發(fā)，從制度層面確立了“三權(quán)分置”的基本框架，進一步明確了土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資權(quán)能。該意見指出，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中派生出來的一種相對獨立的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可依法采取轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。這一意見的出臺，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供了更加明確的政策依據(jù)和制度保障。2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》從法律層面確立了“三權(quán)分置”制度，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押作出了具體規(guī)定。該法明確，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。這一規(guī)定，賦予了通過其他方式承包農(nóng)村土地并取得權(quán)屬證書的土地經(jīng)營權(quán)人抵押土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，進一步拓寬了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的范圍。同時，該法還規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。這一規(guī)定，強化了土地經(jīng)營權(quán)登記的效力，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立和實現(xiàn)提供了法律保障。2021年實施的《民法典》對擔保物權(quán)制度進行了完善，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供了更加系統(tǒng)的法律依據(jù)。《民法典》第三百九十五條規(guī)定，債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財產(chǎn)可以抵押：（一）建筑物和其他土地附著物；（二）建設(shè)用地使用權(quán)；（三）海域使用權(quán)；（四）生產(chǎn)設(shè)備、原材料、半成品、產(chǎn)品；（五）正在建造的建筑物、船舶、航空器；（六）交通運輸工具；（七）法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)。抵押人可以將前款所列財產(chǎn)一并抵押。這一規(guī)定，采用了“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)均可抵押”的一般原則，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的合法性提供了有力的法律支撐。同時，《民法典》還對抵押權(quán)的設(shè)立、效力、實現(xiàn)等作出了詳細規(guī)定，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的具體操作提供了法律規(guī)范。從國家層面的政策法規(guī)來看，我國對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的支持力度不斷加大，政策法規(guī)體系逐步完善。從最初的政策突破，到試點探索，再到法律層面的確立和完善，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的政策導向日益明確，法律規(guī)定不斷細化，為其在全國范圍內(nèi)的推廣和實施奠定了堅實的基礎(chǔ)。3.1.2地方政策的創(chuàng)新與實踐在國家政策的引導下，各地積極開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的實踐探索，結(jié)合本地實際情況，出臺了一系列創(chuàng)新性的地方政策，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的發(fā)展提供了多樣化的實踐經(jīng)驗。在廣東英德市，創(chuàng)新推出“政銀保”模式。在這一模式中，政府、銀行和保險公司三方緊密合作。政府設(shè)立風險補償基金，當貸款出現(xiàn)違約風險時，政府和保險公司按照一定比例承擔風險，銀行則負責發(fā)放貸款。這一模式充分發(fā)揮了政府的引導作用、銀行的資金優(yōu)勢和保險公司的風險分擔功能。對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來說，降低了貸款門檻和風險，使其更容易獲得貸款；對于銀行而言，減少了貸款風險擔憂，提高了開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的積極性；對于保險公司來說，拓展了業(yè)務(wù)領(lǐng)域。截至[具體時間]，英德市通過“政銀保”模式累計發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款[X]筆，貸款金額達到[X]萬元，有效支持了當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，英德市某茶葉種植合作社通過“政銀保”模式獲得貸款[X]萬元，用于擴大種植規(guī)模和引進先進的茶葉加工設(shè)備，提升了茶葉的品質(zhì)和產(chǎn)量，帶動了周邊農(nóng)戶增收致富。四川溫江區(qū)在推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押方面，構(gòu)建了完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。該平臺整合了土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、價值評估、抵押登記等多項功能。通過平臺，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以便捷地獲取土地流轉(zhuǎn)信息，與土地所有者進行交易；金融機構(gòu)能夠在平臺上對抵押物進行評估和登記，確保抵押的合法性和有效性。同時，溫江區(qū)還建立了風險預警機制，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押過程中的風險進行實時監(jiān)測和預警。自平臺運行以來，已促成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到[X]萬畝，辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記[X]筆，貸款金額[X]萬元。如溫江區(qū)某家庭農(nóng)場通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺流轉(zhuǎn)土地[X]畝，并以土地經(jīng)營權(quán)抵押獲得貸款[X]萬元，用于發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品種植和鄉(xiāng)村旅游，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。湖北大冶市推行“三免兩貼一降”政策，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押注入活力。“三免”即免擔保費、免評估費、免產(chǎn)權(quán)交易抵押證件費；“兩貼”指對農(nóng)地抵押貸款實行銀行同期基準利率50%利息補貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目30%的保費補貼；“一降”是降低對農(nóng)地抵押貸款利率，按照國家標準上浮不超過30%。這一政策大大降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資成本，提高了他們參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的積極性。截至[具體時間]，大冶市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額達到[X]萬元，較政策實施前增長了[X]%。大冶市某農(nóng)業(yè)企業(yè)在“三免兩貼一降”政策支持下，獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款[X]萬元，企業(yè)利用這筆資金擴大生產(chǎn)規(guī)模，引進先進技術(shù)，實現(xiàn)了快速發(fā)展。各地的地方政策創(chuàng)新實踐，在風險分擔機制、產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)、降低融資成本等方面取得了顯著成效。這些創(chuàng)新舉措，不僅解決了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押過程中的實際問題，促進了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的開展，還為國家層面政策法規(guī)的進一步完善提供了實踐依據(jù)。同時，不同地區(qū)的實踐經(jīng)驗也為其他地區(qū)提供了借鑒和參考，推動了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押在全國范圍內(nèi)的健康發(fā)展。3.2農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的實踐案例分析3.2.1案例選取與介紹為深入了解“三權(quán)分置”模式下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的實際運行情況，選取廣東英德市和四川溫江區(qū)兩個具有代表性的地區(qū)進行案例分析。這兩個地區(qū)在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押實踐中積極探索，形成了各具特色的模式，對其他地區(qū)具有重要的借鑒意義。廣東英德市創(chuàng)新推行“政銀保”模式，該模式以政府、銀行和保險公司三方合作的形式，有效推動了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的開展。在這一模式中，政府發(fā)揮了關(guān)鍵的引導和支持作用。政府出資設(shè)立風險補償基金，當貸款出現(xiàn)違約風險時，政府和保險公司按照一定比例承擔風險，從而降低了銀行的貸款風險。政府還積極搭建信息溝通平臺，促進銀行、保險公司與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的信息交流和合作。例如，英德市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局定期組織召開政銀保對接會，邀請銀行和保險公司介紹金融產(chǎn)品和保險服務(wù)，同時收集農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資需求和意見建議，為三方合作提供了良好的溝通渠道。銀行作為貸款發(fā)放主體，在“政銀保”模式中扮演著重要角色。銀行根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用狀況、經(jīng)營能力和抵押物價值等因素，合理確定貸款額度、期限和利率。為了提高貸款審批效率，銀行簡化了貸款手續(xù)，優(yōu)化了審批流程。如英德農(nóng)村商業(yè)銀行專門成立了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)團隊，對符合條件的貸款申請實行快速審批，縮短了貸款發(fā)放時間。保險公司則為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供風險保障。保險公司開發(fā)了專門的農(nóng)業(yè)貸款保證保險產(chǎn)品，當借款人無法按時償還貸款時，保險公司按照保險合同約定向銀行進行賠付。這一舉措有效分散了銀行的貸款風險，提高了銀行開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的積極性。例如，中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司英德支公司與多家銀行合作，推出了“政銀保”貸款保證保險產(chǎn)品，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供了全方位的風險保障。四川溫江區(qū)構(gòu)建了完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供了一站式服務(wù)。該平臺整合了土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、價值評估、抵押登記等多項功能。在土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布方面，平臺通過線上線下相結(jié)合的方式，及時、準確地發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，包括土地位置、面積、用途、流轉(zhuǎn)期限等，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和土地所有者提供了便捷的信息獲取渠道。例如，溫江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心在其官方網(wǎng)站和微信公眾號上設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)信息專欄，定期更新土地流轉(zhuǎn)信息，同時在各鎮(zhèn)（街道）設(shè)立了信息服務(wù)站，方便農(nóng)民查詢和咨詢。在產(chǎn)權(quán)交易環(huán)節(jié)，平臺制定了規(guī)范的交易流程和交易規(guī)則，確保交易的公平、公正、公開。平臺還提供交易鑒證服務(wù)，對交易雙方簽訂的合同進行審核和鑒證，保障交易雙方的合法權(quán)益。例如，溫江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心對每一筆土地流轉(zhuǎn)交易都進行嚴格的審核，確保交易合同符合法律法規(guī)和政策要求，同時為交易雙方提供法律咨詢和服務(wù)。價值評估是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，溫江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺引入了專業(yè)的評估機構(gòu)，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行科學、合理的評估。評估機構(gòu)根據(jù)土地的地理位置、土壤質(zhì)量、種植收益等因素，綜合確定土地經(jīng)營權(quán)的價值。例如，成都新大地資產(chǎn)評估有限公司與溫江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心合作，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供專業(yè)的價值評估服務(wù)，其評估結(jié)果得到了金融機構(gòu)和交易雙方的廣泛認可。抵押登記是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的法定程序，溫江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺與相關(guān)部門建立了協(xié)同工作機制，實現(xiàn)了抵押登記的一站式辦理。平臺工作人員協(xié)助抵押雙方準備登記材料，辦理抵押登記手續(xù)，提高了抵押登記的效率和準確性。例如，溫江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心與區(qū)不動產(chǎn)登記中心建立了信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機制，實現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記的線上辦理，大大縮短了辦理時間。3.2.2案例成效分析廣東英德市的“政銀保”模式和四川溫江區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺模式在推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押方面取得了顯著成效，對當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村金融活躍產(chǎn)生了積極影響。在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，兩個案例地區(qū)通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供了充足的資金支持，促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化發(fā)展。在廣東英德市，“政銀保”模式實施后，許多農(nóng)業(yè)企業(yè)和種植大戶獲得了貸款，得以擴大生產(chǎn)規(guī)模，引進先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)和設(shè)備。例如，英德市某茶葉種植企業(yè)通過“政銀保”模式獲得貸款500萬元，用于建設(shè)現(xiàn)代化的茶葉加工廠，引進先進的茶葉加工生產(chǎn)線，提高了茶葉的加工效率和品質(zhì)。該企業(yè)還利用貸款資金擴大了茶葉種植面積，帶動了周邊農(nóng)戶種植茶葉，促進了當?shù)夭枞~產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。四川溫江區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺模式同樣為農(nóng)業(yè)發(fā)展注入了活力。通過平臺，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠更加便捷地獲取土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。一些有實力的農(nóng)業(yè)企業(yè)通過流轉(zhuǎn)土地，開展規(guī)模化、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動了當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級。例如，溫江區(qū)某花卉種植企業(yè)通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺流轉(zhuǎn)土地1000畝，建設(shè)了現(xiàn)代化的花卉種植基地，采用先進的種植技術(shù)和管理經(jīng)驗，發(fā)展高端花卉種植產(chǎn)業(yè)。該企業(yè)還與科研機構(gòu)合作，開展花卉品種研發(fā)和創(chuàng)新，提高了花卉的市場競爭力，帶動了當?shù)鼗ɑ墚a(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。農(nóng)民增收是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的重要成果之一。在廣東英德市，一方面，農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地獲得了穩(wěn)定的租金收入。隨著“政銀保”模式的推廣，土地流轉(zhuǎn)市場更加活躍，土地租金價格有所提高。例如，英德市某村的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)，每畝土地每年的租金收入從原來的800元提高到了1200元。另一方面，一些農(nóng)民在獲得貸款后，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加了經(jīng)營性收入。如英德市某農(nóng)戶通過“政銀保”模式獲得貸款20萬元，用于發(fā)展特色水果種植，當年實現(xiàn)銷售收入30萬元，扣除成本后，凈收入達到10萬元。四川溫江區(qū)的農(nóng)民也從農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押中受益頗豐。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得租金收入的同時，還可以到農(nóng)業(yè)企業(yè)或種植大戶處務(wù)工，增加工資性收入。例如，溫江區(qū)某村的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后，在當?shù)氐囊患肄r(nóng)業(yè)企業(yè)工作，每月工資收入3000元左右。此外，一些農(nóng)民利用貸款資金發(fā)展農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，拓寬了增收渠道。如溫江區(qū)某農(nóng)戶通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺獲得貸款30萬元，改造自家房屋，開辦了農(nóng)家樂，每年接待游客上萬人次，實現(xiàn)收入20多萬元。兩個案例地區(qū)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押實踐還活躍了農(nóng)村金融市場。在廣東英德市，“政銀保”模式的實施吸引了更多金融機構(gòu)參與農(nóng)村金融服務(wù)，增加了農(nóng)村金融供給。除了英德農(nóng)村商業(yè)銀行外，一些國有商業(yè)銀行和股份制銀行也開始涉足農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)。金融機構(gòu)之間的競爭促使貸款利率下降，服務(wù)質(zhì)量提高，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供了更加優(yōu)質(zhì)、便捷的金融服務(wù)。例如，中國農(nóng)業(yè)銀行英德支行推出了“惠農(nóng)e貸?政銀保”產(chǎn)品，貸款利率較以往有所降低，同時簡化了貸款手續(xù)，受到了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的歡迎。四川溫江區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺模式為金融機構(gòu)開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)提供了便利條件，降低了貸款風險，提高了金融機構(gòu)的積極性。金融機構(gòu)通過平臺可以更加準確地了解土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬狀況、價值評估情況和交易信息，從而更加放心地開展貸款業(yè)務(wù)。例如，溫江區(qū)農(nóng)村商業(yè)銀行與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建立了長期合作關(guān)系，通過平臺開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)，貸款規(guī)模不斷擴大，不良貸款率保持在較低水平。同時，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺還為金融機構(gòu)提供了抵押物處置渠道，當貸款出現(xiàn)違約時，金融機構(gòu)可以通過平臺快速處置抵押物，降低損失。四、“三權(quán)分置”模式下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押存在的問題4.1法律制度層面的困境4.1.1土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)界定模糊在“三權(quán)分置”模式下，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)界定在學界存在多種觀點，尚未達成共識，這給農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押實踐帶來了諸多法律風險和操作難題。物權(quán)說在學界有一定的支持。部分學者認為土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)被界定為物權(quán)，其中又包含不同的細分觀點。“次級土地承包經(jīng)營權(quán)說”主張土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上都是用于農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)實質(zhì)是在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定的次級概念，在物權(quán)法定意義上仍屬于“土地承包經(jīng)營權(quán)”，只是表述上為區(qū)分而采用“土地經(jīng)營權(quán)”。“權(quán)利用益物權(quán)說”依據(jù)多層次權(quán)利客體理論，認為用益物權(quán)人可對自身權(quán)利設(shè)定次級用益物權(quán)等權(quán)利負擔進行處分，取得獨立權(quán)利地位的次級用益物權(quán)人對該權(quán)利的支配權(quán)可視作物權(quán)，所以土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是不同層次客體上的用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人能在自己權(quán)利上再設(shè)定以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體的次級用益物權(quán)，即土地經(jīng)營權(quán)。“新用益物權(quán)說”則認為土地經(jīng)營權(quán)并非土地承包經(jīng)營權(quán)項下的次級概念，而是將土地承包經(jīng)營權(quán)中的占有、使用和收益權(quán)能分離，設(shè)立的一種與土地承包經(jīng)營權(quán)并行的新用益物權(quán)。“耕作經(jīng)營權(quán)說”提出三權(quán)分置核心目的是在土地承包經(jīng)營權(quán)外再設(shè)一個經(jīng)營權(quán)，該權(quán)利以農(nóng)耕地為客體，應(yīng)定義為集體、承包戶以外的其他主體依法取得農(nóng)耕地并進行耕作性經(jīng)營活動的權(quán)利，若在立法上確立為物權(quán)，應(yīng)命名為“耕作權(quán)”或者“耕作經(jīng)營權(quán)”。債權(quán)說也有其支持者。該觀點認為土地承包經(jīng)營本質(zhì)是一種聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系，其內(nèi)容由合同確立，僅對發(fā)包方和承包方具有約束力，不能對抗第三人，因此土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)。在這種觀點下，土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性和對抗性相對較弱，一旦發(fā)包方或承包方違反合同約定，土地經(jīng)營權(quán)人難以獲得充分的法律救濟。還有學者提出債權(quán)性與物權(quán)性并存論。這種觀點認為土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不能簡單地歸結(jié)為物權(quán)或債權(quán)，而是具有債權(quán)性和物權(quán)性的雙重屬性。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限較短、流轉(zhuǎn)方式較為簡單的情況下，土地經(jīng)營權(quán)可能更傾向于債權(quán)性質(zhì)；而在流轉(zhuǎn)期限較長、進行了登記等情況下，土地經(jīng)營權(quán)則可能具有更強的物權(quán)屬性。這種觀點雖然考慮到了土地經(jīng)營權(quán)在不同情況下的特點，但也增加了法律適用的復雜性。土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)界定模糊給農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押帶來了一系列問題。在抵押權(quán)的設(shè)立方面，如果土地經(jīng)營權(quán)被認定為債權(quán)，那么其抵押可能需要遵循債權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)則，與物權(quán)抵押的設(shè)立規(guī)則存在差異，這可能導致金融機構(gòu)在辦理抵押手續(xù)時面臨困惑。在抵押權(quán)的實現(xiàn)方面，物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)抵押在實現(xiàn)時通常具有更強的優(yōu)先受償權(quán)，而債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)抵押在受償順序和受償范圍上可能受到更多限制。例如，當?shù)盅喝顺霈F(xiàn)違約時，金融機構(gòu)對于物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)抵押物可以通過拍賣、變賣等方式優(yōu)先受償；而對于債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)抵押物，金融機構(gòu)可能需要與其他普通債權(quán)人一同參與分配，且受償順序可能較為靠后，這大大增加了金融機構(gòu)的風險。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，性質(zhì)不明也容易引發(fā)糾紛，影響土地經(jīng)營權(quán)的正常流轉(zhuǎn)和抵押融資功能的發(fā)揮。4.1.2抵押登記制度不完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記是保障抵押權(quán)人合法權(quán)益、維護農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押市場秩序的重要環(huán)節(jié)。然而，當前我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記在法律依據(jù)、登記機構(gòu)、登記程序等方面存在諸多問題，嚴重制約了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的發(fā)展。從法律依據(jù)來看，雖然國家出臺了一系列政策法規(guī)支持農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押，但在抵押登記的具體法律規(guī)范上仍存在缺失和不明確的情況。《農(nóng)村土地承包法》雖然確立了“三權(quán)分置”制度，賦予了土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的權(quán)能，但對于抵押登記的具體規(guī)則，如登記的效力、登記的內(nèi)容、登記的期限等，缺乏詳細規(guī)定。《民法典》雖然對擔保物權(quán)制度進行了完善，但在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記方面，也沒有提供具體的操作指南。這使得各地在開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記工作時，缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，導致登記標準不一致，影響了抵押登記的規(guī)范性和權(quán)威性。在登記機構(gòu)方面，目前我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記機構(gòu)不統(tǒng)一，存在多個部門負責的情況。有的地區(qū)由農(nóng)業(yè)部門負責，有的地區(qū)由國土資源部門負責，還有的地區(qū)由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心負責。這種多頭管理的局面，容易導致職責不清、協(xié)調(diào)困難，增加了抵押登記的成本和時間。不同部門的登記系統(tǒng)和信息平臺相互獨立，信息無法共享，金融機構(gòu)在辦理抵押登記時，需要在多個部門之間來回奔波，查詢和核實相關(guān)信息，降低了工作效率。例如，某金融機構(gòu)在辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記時，需要先到農(nóng)業(yè)部門查詢土地承包經(jīng)營的基本信息，再到國土資源部門核實土地的權(quán)屬狀況，最后到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心辦理登記手續(xù)，整個過程繁瑣復雜，耗費了大量的人力、物力和時間。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記程序也存在不規(guī)范、不透明的問題。在一些地區(qū)，登記程序繁瑣，要求提供的材料過多，且缺乏明確的清單和標準，導致抵押人和金融機構(gòu)在辦理登記時無所適從。部分地區(qū)的登記機構(gòu)在辦理登記時，存在審查不嚴格、隨意性大的情況，對抵押人的資格、抵押物的合法性和真實性等審核不嚴，增加了抵押登記的風險。例如，某些登記機構(gòu)在審核農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押登記申請時，對土地承包合同的真實性和有效性未進行認真核實，導致一些存在糾紛的土地被抵押，給抵押權(quán)人帶來潛在的損失。登記信息的公開和查詢機制不完善，社會公眾和金融機構(gòu)難以獲取準確的登記信息，無法對抵押物的權(quán)利狀況進行有效監(jiān)督，也不利于防范重復抵押等風險。4.1.3抵押物處置法律規(guī)定缺失抵押物處置是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到抵押權(quán)人的合法權(quán)益能否得到實現(xiàn)。然而，目前我國在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押物處置方面的法律規(guī)定嚴重缺失，導致在實際操作中面臨諸多法律障礙。在處置方式上，缺乏明確的法律規(guī)定。當?shù)盅喝藷o法按時償還貸款時，金融機構(gòu)應(yīng)如何處置抵押物，現(xiàn)行法律沒有給出具體的操作指引。雖然理論上可以通過拍賣、變賣等方式處置農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，但在實踐中，由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的特殊性，這些方式面臨諸多困難。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受到土地用途管制和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先購買權(quán)等限制，使得拍賣、變賣的范圍和對象受到約束。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不完善，缺乏成熟的交易平臺和交易規(guī)則，導致農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)難度較大。例如，某金融機構(gòu)在處置抵押的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)時，由于找不到合適的買家，即使降低價格也難以實現(xiàn)變現(xiàn)，最終導致抵押物長期閑置，金融機構(gòu)的資金無法收回。抵押物處置程序也不明確。從啟動處置程序的條件、處置的流程到處置結(jié)果的公示等環(huán)節(jié)，都缺乏詳細的法律規(guī)定。這使得金融機構(gòu)在處置抵押物時，無法可依，操作隨意性較大，容易引發(fā)糾紛。在一些地區(qū)，金融機構(gòu)在處置抵押物時，未按照合理的程序進行，導致抵押人認為自身權(quán)益受到侵害，從而引發(fā)法律訴訟。抵押物處置過程中涉及的稅費問題也不明確，增加了處置成本和不確定性。例如，在拍賣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)時，需要繳納哪些稅費，稅率是多少，目前都沒有明確的法律規(guī)定，這使得金融機構(gòu)在進行抵押物處置時，難以準確評估成本和收益，影響了其處置的積極性。受償順序的規(guī)定也存在缺失。當同一農(nóng)地經(jīng)營權(quán)上存在多個抵押權(quán)或其他債權(quán)時，各債權(quán)人的受償順序如何確定，現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定。這容易導致在抵押物處置后，各債權(quán)人之間就受償順序產(chǎn)生爭議，影響抵押權(quán)的實現(xiàn)。例如，某農(nóng)地經(jīng)營權(quán)先后抵押給了兩家金融機構(gòu)，當?shù)盅喝藷o法償還貸款時，兩家金融機構(gòu)對于抵押物處置所得價款的受償順序產(chǎn)生分歧，由于缺乏明確的法律規(guī)定，雙方陷入僵持，無法及時實現(xiàn)債權(quán)。四、“三權(quán)分置”模式下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押存在的問題4.2金融市場層面的挑戰(zhàn)4.2.1金融機構(gòu)積極性不高在“三權(quán)分置”模式下，金融機構(gòu)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性普遍不高，這一現(xiàn)象嚴重制約了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的發(fā)展。從風險角度來看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押面臨著諸多風險，使得金融機構(gòu)顧慮重重。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素影響較大，如干旱、洪澇、臺風等自然災(zāi)害，可能導致農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收，從而使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的還款能力下降。以2020年為例，我國多地遭受洪澇災(zāi)害，許多地區(qū)的農(nóng)田被淹沒，農(nóng)作物受損嚴重，部分通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押獲得貸款的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因無法按時償還貸款，給金融機構(gòu)帶來了損失。農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動頻繁，市場風險較高。由于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期較長，市場供需關(guān)系變化較快，農(nóng)產(chǎn)品價格容易出現(xiàn)大幅波動。例如，某地區(qū)的大蒜種植戶在2019年通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押擴大種植規(guī)模，但2020年大蒜市場價格暴跌，導致種植戶收入銳減，無法按時償還貸款，金融機構(gòu)的貸款風險增加。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的風險處置難度較大。當農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法按時償還貸款時，金融機構(gòu)需要處置抵押物來實現(xiàn)債權(quán)。然而，由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的特殊性，其處置面臨諸多困難。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受到土地用途管制和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先購買權(quán)等限制，使得抵押物的處置范圍和對象受到約束。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不完善，缺乏成熟的交易平臺和交易規(guī)則，導致農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的變現(xiàn)難度較大。在一些地區(qū)，金融機構(gòu)即使獲得了抵押的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，也難以找到合適的買家，抵押物無法及時變現(xiàn)，資金無法收回。從收益角度來看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的收益相對較低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的回報率相對較低，周期較長，使得金融機構(gòu)的資金回報速度較慢。與其他貸款業(yè)務(wù)相比，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的利率水平通常受到政策限制，難以提高，進一步降低了金融機構(gòu)的收益空間。為了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，政府通常會對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的利率進行調(diào)控，要求金融機構(gòu)降低貸款利率，這使得金融機構(gòu)的利潤空間受到壓縮。一些金融機構(gòu)為了控制風險，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款設(shè)置了較高的門檻，如要求提供額外的擔保、提高首付比例等，這也增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資難度和成本，導致貸款需求減少，進而影響了金融機構(gòu)的收益。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的管理成本較高也是金融機構(gòu)積極性不高的重要原因。金融機構(gòu)需要投入大量的人力、物力和時間來評估農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值、審核貸款申請、監(jiān)督貸款使用等。由于農(nóng)村地區(qū)信息相對不暢通，金融機構(gòu)獲取農(nóng)地經(jīng)營權(quán)相關(guān)信息的難度較大，需要花費更多的成本進行調(diào)查和核實。在評估農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值時，缺乏統(tǒng)一的評估標準和專業(yè)的評估機構(gòu)，金融機構(gòu)往往需要自行組織評估，這增加了評估成本和風險。貸款發(fā)放后，金融機構(gòu)還需要對貸款的使用情況進行跟蹤監(jiān)督，防止貸款被挪用，這也增加了管理成本。4.2.2貸款額度與期限不合理當前，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的貸款額度和期限難以滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實際需求，這在一定程度上限制了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。在貸款額度方面，金融機構(gòu)通常根據(jù)農(nóng)地的評估價值、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營能力和信用狀況等因素來確定貸款額度。然而，由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估缺乏科學統(tǒng)一的標準和方法，金融機構(gòu)往往對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值評估較為保守，導致貸款額度較低。不同地區(qū)的農(nóng)地價值差異較大，同一地區(qū)的農(nóng)地價值也會受到土地質(zhì)量、地理位置、種植作物等因素的影響，這使得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估難度較大。一些評估機構(gòu)在評估農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值時，主要考慮土地的租金收益，而忽視了土地的潛在增值空間和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營能力等因素，導致評估價值偏低。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在申請貸款時，往往需要提供大量的證明材料，且貸款審批程序繁瑣，這也增加了貸款難度，使得實際獲得的貸款額度難以滿足需求。一些農(nóng)業(yè)企業(yè)在擴大生產(chǎn)規(guī)模時，需要大量的資金用于購置設(shè)備、建設(shè)廠房等，但由于貸款額度限制，無法獲得足夠的資金支持，影響了企業(yè)的發(fā)展。貸款期限方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有明顯的季節(jié)性和周期性特點，從播種到收獲需要較長的時間，且農(nóng)業(yè)項目的投資回報期也相對較長。然而，目前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的期限普遍較短，一般在1-3年之間，難以與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期相匹配。這使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在貸款到期時，可能還沒有獲得足夠的收益來償還貸款，不得不面臨還款壓力，甚至可能導致貸款逾期。一些種植果樹的農(nóng)戶，從種植到結(jié)果需要3-5年的時間，在這期間需要持續(xù)投入資金用于果園的管理和維護，但由于貸款期限較短，農(nóng)戶在貸款到期時還沒有收獲果實獲得收益，無法按時償還貸款。較短的貸款期限也不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行長期規(guī)劃和投資，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在申請貸款時，往往需要根據(jù)貸款期限來安排生產(chǎn)計劃，但由于貸款期限過短，他們不敢進行大規(guī)模的投資和長期的規(guī)劃，只能選擇一些短期的、收益較低的項目，這不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級和發(fā)展。4.2.3缺乏完善的風險分擔機制完善的風險分擔機制是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)健康發(fā)展的重要保障。然而，當前我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押缺乏有效的風險分擔機制，主要表現(xiàn)為擔保機構(gòu)參與度低和保險覆蓋不足等問題。擔保機構(gòu)在風險分擔中起著重要作用。但在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押領(lǐng)域，擔保機構(gòu)的參與度普遍較低。一方面，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押風險相對較高，擔保機構(gòu)出于風險控制的考慮，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押擔保業(yè)務(wù)持謹慎態(tài)度。由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值評估難度較大，且處置變現(xiàn)存在困難，一旦出現(xiàn)違約，擔保機構(gòu)可能面臨較大的損失。在一些地區(qū)，擔保機構(gòu)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押擔保業(yè)務(wù)的風險評估較為嚴格，要求提供高額的反擔保措施，這使得許多農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以滿足條件，無法獲得擔保支持。另一方面，擔保機構(gòu)與金融機構(gòu)之間的合作機制不完善。在風險分擔比例、信息共享等方面存在分歧，影響了雙方的合作積極性。一些擔保機構(gòu)希望與金融機構(gòu)按照較高的比例分擔風險，而金融機構(gòu)則認為自身已經(jīng)承擔了較大的風險，不愿意承擔過高的風險分擔比例，雙方難以達成一致。擔保機構(gòu)與金融機構(gòu)之間的信息溝通不暢，擔保機構(gòu)難以全面了解金融機構(gòu)的貸款政策和風險狀況，金融機構(gòu)也難以獲取擔保機構(gòu)的擔保能力和風險控制措施等信息，這也增加了合作的難度。保險作為風險分擔的重要手段，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押中的覆蓋不足。目前，我國農(nóng)業(yè)保險的險種相對較少，主要集中在一些常見的農(nóng)作物和養(yǎng)殖品種上，對于一些特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的保險需求難以滿足。一些種植特色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶，由于缺乏相應(yīng)的保險產(chǎn)品，在面臨自然災(zāi)害和市場風險時，無法得到有效的保障，增加了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的風險。農(nóng)業(yè)保險的保障水平較低，賠付額度難以彌補農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的全部損失。在發(fā)生自然災(zāi)害或市場價格波動時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可能會遭受較大的經(jīng)濟損失，但保險賠付往往只能覆蓋部分損失，剩余部分仍需由農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自行承擔，這也影響了保險在風險分擔中的作用。例如，某地區(qū)的蔬菜種植戶在遭受臺風災(zāi)害后，農(nóng)作物受損嚴重，但由于保險賠付額度有限，種植戶仍然面臨著巨大的經(jīng)濟壓力，無法按時償還農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。保險市場的發(fā)展還不夠成熟，保險機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和理賠效率有待提高。一些保險機構(gòu)在理賠過程中存在手續(xù)繁瑣、理賠時間長等問題，導致農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在遭受損失后無法及時獲得賠償，影響了他們購買保險的積極性。4.3市場環(huán)境層面的制約4.3.1土地流轉(zhuǎn)市場不健全目前，我國土地流轉(zhuǎn)市場存在諸多問題，嚴重制約了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的發(fā)展。在信息不對稱方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息的發(fā)布和獲取渠道有限，且缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的信息平臺。農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往難以全面、及時地獲取土地流轉(zhuǎn)信息，導致土地供需雙方難以有效對接。在一些偏遠農(nóng)村地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)信息主要依靠口頭傳播或在村委會公告欄張貼簡單信息，這使得信息傳播范圍狹窄，時效性差。一些有土地流轉(zhuǎn)需求的農(nóng)戶，由于無法及時了解到合適的土地信息，導致土地閑置；而一些想擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，也因難以找到符合要求的土地而無法實現(xiàn)發(fā)展目標。這不僅影響了土地資源的優(yōu)化配置，也降低了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的市場價值，進而增加了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的難度。因為金融機構(gòu)在評估農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押價值時，會考慮土地的流轉(zhuǎn)可能性和市場需求情況，信息不對稱導致的土地流轉(zhuǎn)不暢，會使金融機構(gòu)對抵押物的變現(xiàn)能力產(chǎn)生擔憂，從而影響其開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的積極性。交易平臺不完善也是土地流轉(zhuǎn)市場的突出問題。雖然部分地區(qū)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，但這些交易平臺在功能、服務(wù)和管理等方面還存在不足。一些農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心設(shè)施簡陋，缺乏專業(yè)的交易設(shè)備和場地，無法滿足日益增長的土地流轉(zhuǎn)交易需求。交易平臺的服務(wù)內(nèi)容單一，主要集中在土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布和合同簽訂等基礎(chǔ)服務(wù)上，在土地價值評估、法律咨詢、融資服務(wù)等方面的服務(wù)能力較弱。在土地價值評估方面，由于缺乏專業(yè)的評估團隊和科學的評估方法，交易平臺往往難以準確評估土地經(jīng)營權(quán)的價值，導致土地流轉(zhuǎn)價格不合理，影響了土地流轉(zhuǎn)的公平性和效率。一些交易平臺的管理不規(guī)范，交易流程不透明，存在信息泄露、違規(guī)操作等風險，這也使得農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對交易平臺的信任度不高，阻礙了土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。流轉(zhuǎn)價格形成機制不合理同樣困擾著土地流轉(zhuǎn)市場。當前，土地流轉(zhuǎn)價格主要由供需雙方通過協(xié)商確定，缺乏科學合理的定價依據(jù)。土地流轉(zhuǎn)價格往往受到土地地理位置、土地質(zhì)量、種植作物、市場行情等多種因素的影響，但在實際定價過程中，這些因素難以得到全面、準確的考量。在一些地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)價格主要參考周邊土地的流轉(zhuǎn)價格，而忽視了土地的實際生產(chǎn)能力和市場需求變化，導致價格與價值背離。一些土地流轉(zhuǎn)價格過高，超出了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的承受能力，使得土地流轉(zhuǎn)難以達成；而一些土地流轉(zhuǎn)價格過低，損害了農(nóng)戶的利益，影響了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性。不合理的流轉(zhuǎn)價格形成機制，不僅影響了土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展，也給農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押帶來了風險。因為金融機構(gòu)在確定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款額度時，通常會參考土地流轉(zhuǎn)價格，不合理的價格會導致貸款額度與抵押物實際價值不匹配，增加了金融機構(gòu)的風險。4.3.2土地價值評估體系缺失專業(yè)、統(tǒng)一的土地價值評估機構(gòu)和評估標準的缺失，給農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押帶來了重重困難。從評估機構(gòu)來看，目前我國農(nóng)村地區(qū)缺乏專業(yè)的土地價值評估機構(gòu)，大多數(shù)土地價值評估工作由一些不具備專業(yè)資質(zhì)的中介機構(gòu)或金融機構(gòu)自行承擔。這些機構(gòu)往往缺乏專業(yè)的評估人員和科學的評估方法，評估結(jié)果的準確性和可靠性難以保證。一些中介機構(gòu)為了追求業(yè)務(wù)量，在評估過程中可能存在隨意性和主觀性，導致評估價值與實際價值偏差較大。金融機構(gòu)自行評估時，由于缺乏專業(yè)的評估知識和經(jīng)驗，往往只能采用簡單的方法進行評估，難以全面考慮土地的各種因素，使得評估結(jié)果不夠科學合理。在評估標準方面，我國尚未建立統(tǒng)一的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估標準，各地在評估過程中采用的方法和標準各不相同，導致評估結(jié)果缺乏可比性。不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源狀況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點等存在差異，這使得土地價值評估變得復雜多樣。一些地區(qū)主要根據(jù)土地的租金收益來評估土地價值，而忽視了土地的潛在增值空間、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營能力等因素；另一些地區(qū)則采用成本法或市場比較法進行評估，但在具體操作過程中，由于缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范，不同評估人員對同一宗土地的評估結(jié)果可能相差較大。缺乏統(tǒng)一的評估標準，不僅增加了金融機構(gòu)評估農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值的難度和成本，也容易引發(fā)金融機構(gòu)與抵押人之間的糾紛。因為金融機構(gòu)在確定貸款額度時，需要依據(jù)準確的土地價值評估結(jié)果，而評估標準的不統(tǒng)一，使得金融機構(gòu)難以判斷評估結(jié)果的合理性，從而影響貸款決策。抵押人也可能對評估結(jié)果不滿意，認為評估價值過低，影響其融資需求的滿足。4.3.3農(nóng)民認知與參與度低農(nóng)民對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押政策認知不足、參與意愿不高，這在很大程度上限制了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的推廣和發(fā)展。從認知不足的原因來看，一方面，農(nóng)村地區(qū)信息傳播渠道相對有限，農(nóng)民獲取政策信息的途徑主要是通過村委會宣傳、親戚朋友告知等，這些渠道的信息傳播效率較低，且容易出現(xiàn)信息不準確、不全面的情況。一些地方政府在宣傳農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押政策時，方式單一，內(nèi)容枯燥，缺乏針對性和實效性，導致農(nóng)民對政策的理解和接受程度不高。另一方面，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押政策涉及到復雜的法律、金融知識，對于文化水平相對較低的農(nóng)民來說，理解起來存在一定難度。許多農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)抵押的具體流程、風險和收益等缺乏清晰的認識，擔心在抵押過程中會失去土地經(jīng)營權(quán)，影響自身的生活保障。農(nóng)民參與意愿不高也受到多種因素的影響。傳統(tǒng)觀念的束縛是一個重要因素，土地對于農(nóng)民來說不僅是生產(chǎn)資料，更是生活保障和情感寄托。長期以來，農(nóng)民形成了對土地的深厚依賴，擔心土地經(jīng)營權(quán)抵押后，一旦無法按時償還貸款，會失去土地，從而失去生活的根基。農(nóng)村社會保障體系不完善也加劇了農(nóng)民的擔憂。目前，我國農(nóng)村社會保障水平相對較低，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障覆蓋面有限，保障水平不高。農(nóng)民在面臨生活風險時，土地往往是他們最后的保障。因此，在社會保障體系不完善的情況下，農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)抵押持謹慎態(tài)度，不愿意輕易嘗試。一些地區(qū)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押實踐中存在的問題，也影響了農(nóng)民的參與積極性。如貸款手續(xù)繁瑣、貸款額度低、貸款期限短等，使得農(nóng)民覺得通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押獲得的收益不足以彌補風險，從而降低了參與意愿。農(nóng)民認知與參與度低，使得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押缺乏廣泛的群眾基礎(chǔ)，難以形成規(guī)模化的市場，這不僅影響了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，也制約了農(nóng)村金融市場的發(fā)展和創(chuàng)新。五、國內(nèi)外農(nóng)地抵押的經(jīng)驗借鑒5.1國外農(nóng)地抵押制度與經(jīng)驗5.1.1美國的農(nóng)地抵押模式美國構(gòu)建了自上而下的農(nóng)地金融體系，將全國劃分為12個農(nóng)業(yè)信用區(qū)，每個區(qū)設(shè)立聯(lián)邦土地銀行，下設(shè)農(nóng)村貸款合作社。這種體系結(jié)構(gòu)使得農(nóng)地金融服務(wù)能夠廣泛覆蓋全國農(nóng)村地區(qū)。借款農(nóng)戶首先向農(nóng)村貸款合作社提出貸款申請，合作社對農(nóng)戶的信用狀況、經(jīng)營能力以及土地價值等進行詳細評估和審核。在評估過程中，會綜合考慮農(nóng)戶的種植歷史、農(nóng)產(chǎn)品市場前景、土地的肥力和地理位置等多方面因素。審核通過后，農(nóng)戶即可獲得貸款。美國農(nóng)地抵押的資金主要通過發(fā)行土地債券籌集。聯(lián)邦土地銀行憑借其良好的信用和政府的支持，在資本市場上發(fā)行土地債券，吸引投資者購買。債券的發(fā)行期限和利率根據(jù)市場需求和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期進行合理設(shè)定。這種融資方式為農(nóng)地抵押提供了充足的資金來源，保障了農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的持續(xù)開展。例如，在2020年，美國某農(nóng)業(yè)信用區(qū)的聯(lián)邦土地銀行通過發(fā)行土地債券籌集資金，為區(qū)內(nèi)眾多農(nóng)戶提供了農(nóng)地抵押貸款，支持他們擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。在風險防范方面，美國建立了完善的農(nóng)業(yè)保險制度。政府通過補貼等方式鼓勵農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然風險和市場風險。當發(fā)生自然災(zāi)害或農(nóng)產(chǎn)品價格大幅波動時，保險可以為農(nóng)戶提供一定的經(jīng)濟補償，保障他們的還款能力，從而降低金融機構(gòu)的貸款風險。美國還注重信用體系建設(shè)，通過完善的信用評級機構(gòu)和信用信息共享平臺，金融機構(gòu)能夠全面了解農(nóng)戶的信用狀況，對信用不良的農(nóng)戶采取相應(yīng)的風險控制措施，如提高貸款利率、要求提供額外擔保等。5.1.2日本的農(nóng)地抵押制度日本的農(nóng)地金融組織呈三層級形式，最基層是農(nóng)戶以土地入股基層信用合作社，各基層信用合作社入股府縣信用聯(lián)合會，府縣信用聯(lián)合會再入股中央金融公庫。這種層級結(jié)構(gòu)使得農(nóng)地金融組織之間形成了緊密的合作關(guān)系，增強了系統(tǒng)的穩(wěn)定性和抗風險能力。社員申請貸款無需擔保，這降低了農(nóng)戶貸款的門檻，提高了他們獲得資金的便利性。日本農(nóng)地金融組織的資金來源主要是郵政儲蓄存款。郵政儲蓄在日本具有廣泛的網(wǎng)點和大量的儲戶，為農(nóng)地金融提供了穩(wěn)定的資金支持。通過將郵政儲蓄資金引入農(nóng)地金融領(lǐng)域，滿足了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對資金的需求。例如，在某地區(qū)，當?shù)氐幕鶎有庞煤献魃缋绵]政儲蓄存款，為眾多農(nóng)戶提供了購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和擴大種植面積所需的貸款。日本建立了完善的風險控制機制。其中，“農(nóng)業(yè)信用保險機制”發(fā)揮著重要作用。當農(nóng)戶無法按時償還貸款時，保險公司按照保險合同約定向金融機構(gòu)進行賠付，分擔了金融機構(gòu)的風險。“農(nóng)業(yè)災(zāi)害預防機制”通過加強對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的監(jiān)測和預警，提前采取預防措施，降低災(zāi)害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，保障農(nóng)戶的還款能力。“存款保險機制”則保障了郵政儲蓄存款的安全，穩(wěn)定了農(nóng)地金融組織的資