政治與公共管理學院行政學導論第四章行政體制

加快行政管理體制改革，建設服務型政府。

——黨的十七大報告

學習目標教學目的和要求：通過本章的學習，了解行政體制的含義，理解行政體制的特點，掌握行政體制的類型，熟練掌握我國行政體制的結構與功能。教學重點和難點：行政體制的含義、行政體制的類型。本章教學內容第一節行政體制的概述第二節行政體制的類型復習思考題第一節行政體制概述一、行政體制的含義二、行政體制的特點三、行政體制的作用一、行政體制的含義（一）行政體制的含義行政體制指政府系統內部行政權力的劃分、政府機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。行政體制是圍繞行政權力的劃分和運行而形成的制度化的關系模式。行政體制的五個構成要素權責體系——核心職能結構體系——起點組織結構體系——物質載體運行機制——活力體現規章制度體系——規范體系二、行政體制的特點行政體制的特點BECDA鮮明的政治性

歷史的繼承性相對的滯后性嚴格的系統性較強的穩定性

行政體制三、行政體制的作用科學的行政體制能夠提高政府生產力，提高行政效率；科學的行政體制能夠大幅度地全面地促進社會發展，提高國家的競爭力；科學的行政體制能夠造就大批的優秀的國家各級各類公務員；科學的行政體制是公共行政民主化的保證；科學的行政體制能夠確保公民的各種權利和生命與財產。行政體制作用的具體體現：決定一個國家中央政府的權力劃分；決定一個國家的政府集權與分權的程度；決定政府各部門的權力行使范圍和程度以及它們之間的相互關系；決定中央政府與地方政府之間的關系；決定行政系統的運行機制和運行程序；決定行政效率；最終影響到一個國家的政治和經濟發展以及社會進步。第二節行政體制的類型以行政權力的劃分作為標準，可以把行政體制分為：中央政府體制、地方政府體制、中央與地方關系體制和行政區劃體制。一、中央政府體制二、地方政府體制三、中央與地方關系體制四、行政區劃體制一、中央政府體制所謂中央政府體制是指一個國家的最高國家行政權力和政府職能的劃分、政府的組織形式和活動方式等制度的總稱。中央政府體制可分為：內閣制、總統制、半總統制、委員會制、部長會議體制和國務院體制。行政體制的類型之中央政府體制

起源國家最高權力機關

國家元首

實際權力中心

代表國家內閣制英國國家議會國王、天皇內閣首相公民選的總統或總理印度、日本、德國、加拿大總統制美國總統總統總統巴基斯坦、埃及、墨西哥半總統制法國總統總統、總理總統奧地利、葡萄牙、俄羅斯聯邦委員會制瑞士聯邦委員會總統、總理聯邦委員會部長會議體制蘇聯部長會議主席部長會議國務院制中國全國人大主席全國人大國務院

（一）內閣制

又稱議會制、議會政府制、議會內閣制、責任內閣制等，起源于18世紀的英國。其他采用內閣制的國家：亞洲的印度、日本、泰國、新加坡、斯里蘭卡等；歐洲的荷蘭、比利時、德國、丹麥等；北美的加拿大等。內閣制的特點：議會為國家最高權力機關；內閣首相或總理是國家實際權力中心，他不僅是政黨領袖、政府首腦，也是議會領袖；內閣是國家的決策中心；政府或內閣不向國家元首負責，但必須向議會負責。英國內閣的組成：議會大選后英王任命多數黨的領袖為首相授權首相組閣首相提出閣員名單（從本黨議員中）英王任命（二）總統制

總統制，起源于18世紀末期的美國，是總統既為國家元首，又為政府首腦的中央政府組織形式。其他實行總統制的國家：亞洲的巴基斯坦、印度尼西亞、伊朗等；非洲的埃及、南非、津巴布韋等；拉丁美洲的墨西哥、巴西、危地馬拉、阿根廷、委內瑞拉、智利等?？偨y制的特點總統由全國選民選舉產生，不需要議會批準；總統是國家的權力中心和決策中心；總統組織和領導內閣，各部部長是內閣成員；總統對議會通過的法案有簽署權，并且有否決權。美國聯邦政府結構示意圖美國總統的權力在行政方面，總統有權處理國家事務和聯邦政府的各種工作?？偨y是美國武裝部隊的總司令，可召集各州的國民警衛隊為聯邦服務。宣戰權屬國會，在戰爭和緊急情況下，經國會授權，總統擁有更大的權力。在立法方面，總統可以否決國會通過的任何法案，除非兩院中各有2／3多數票推翻他的否決，否則該法案就不能成為法律。總統可以向國會建議立法?？偨y還享有委托立法權。在司法方面，總統有權任命聯邦最高司法官員，但須獲得參議院的認可。總統還可以對任何被判處破壞聯邦法律的人（被彈劾的人除外）作完全或有條件的赦免。在外交事務方面，總統是負責處理對外關系的主要官員。他任命駐外大使、公使和領事（須經參議院認可）。總統有權與外國締結條約，但須經參議院2／3多數票的批準；而總統與外國簽訂的一切行政協定，卻不需經參議院的同意。（三）半總統制

半總統制是介于總統制和內閣制之間的一種中央政府體制。半總統制起源于法國，是總統制的變形。其他采取半總統制的國家：奧地利、芬蘭、冰島、葡萄牙、愛爾蘭、贊比亞、坦桑尼亞和蘇聯解體后的俄羅斯聯邦。半總統制的特點：

經全民投票當選的總統是國家元首，但又掌握行政權，總理是名義上的政府首腦。憲法規定行政權屬于總統和總理。這樣，政府實際上有兩個行政首長?？偫眍I導政府，對議會負責，而不對總統負責?？偨y是實際的權力中心，他不對任何機關負責，但是他有很多權力。議會通過譴責案即對政府不信任投票案或對政府的政策進行否決時，總理必須向總統提出辭職。（四）委員會制委員會制又稱合議制，是指國家最高行政權不是集中掌握在總統或總理的手中，而是由議會產生的委員會集體行使的政府體制。委員會制起源于瑞士（1848年），兼具總統制和內閣制的特點。委員會制的主要組織形式國家的最高行政機關是由聯邦議會選舉產生的聯邦委員會。聯邦委員會是聯邦議會的執行機關，必須服從并執行聯邦議會所做的決定和政策，無權否決聯邦議會所通過的法律和決議，也無權解散聯邦議會。聯邦委員會的組成人員由政黨推薦，議會選舉產生，但委員不對其所屬政黨負責，而只對委員會集體負責。聯邦委員會設正、副主席各一人，由聯邦議會從七人委員會中選舉，任期一年，不得連任。聯邦主席對外代表國家，地位與其他委員完全相同。聯邦委員會采取合議制，一切政務均須集體議決，以委員會名義執行。（五）部長會議體制部長會議體制是蘇聯1946年建立的一種中央政府的組織形式，后來一些社會主義國家和發展中國家也相繼采用。部長會議體制的特點：部長會議由國家最高權力機關選舉產生，是國家最高權力機關的執行機關，對國家最高權力機關負責。部長會議由部長會議主席、第一副主席、副主席、各部部長、各國家委員會主席和其他有關人員組成，有權按照憲法來領導和管理國家一切政務。部長會議主席團是其常設機構，由部長會議主席、第一副主席和副主席組成，實行合議制。國務院制的特點國務院是國家最高行政機關，由每屆全國人民代表大會第一次會議產生，是中國最高權力機關——立法機關的執行機關。國務院對全國人民代表大會及其常委會負責并報告工作。國務院各部、各委員會實行部長、主任負責制。國務院組成人員由總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成。國務院總理由國家主席提名，經全國人民代表大會全體代表過半數通過，由國家主席任命。國務院其他組成人員由總理提名，經全國人民代表大會全體代表過半數通過，由國家主席任命。國務院實行總理負責制，總理領導國務院，副總理和國務委員協助工作?？偫碚偌椭鞒謬鴦赵喝w會議和國務院常務會議。國務院工作中的重大問題，必須經過全體會議和常務會議討論。二、地方政府體制地方政府體制是地方政府按照一定的法律或標準劃分的政府組織形式。地方政府體制可以分為如下幾種類型：自治體地方政府、行政體地方政府、民主集中制地方政府。（一）自治體地方政府英國地方政府形式是最典型的自治體地方政府體制。美國和許多前英屬殖民地國家也實行這種地方自治體制。自治體地方政府體制的特點地方自治政府具有“議行合一”的特點，行政與立法分權比較模糊，沒有一個十分確定的強有力的地方行政首長。地方政府具有獨立地位和法人地位，這種地位一般由議會立法授予或法律授予。地方政府功能：為生產提供必要的基礎設施。中央政府與地方政府在法律上是一種伙伴關系，但實際上中央政府也對地方政府進行立法監督、行政監督和財政監督。（二）行政體地方政府德國地方政府是典型的行政體地方政府。德國地方政府體制對奧地利、瑞士、荷蘭、比利時和斯堪的納維亞半島國家的地方政府體制有決定性的作用，也影響了俄羅斯、匈牙利以及明治維新時期的日本。行政體地方政府的特點德國地方政府實行公共行政的隸屬原則，是建立在“地區整體從屬”的基礎之上的。各級政府部門對本級政府負責，下級政府整體對上級政府負責。聯邦政府負責制定政策、法律和規章，但大部分是由州政府負責執行，地方政府具有地方自治單位和下級行政機關的雙重屬性。上級政府僅履行下級政府不能履行的社會公共管理職能。聯邦政府負責制定全國性的法律、政策，除國防、外交、鐵路和郵政等涉及主權和全國性的事務外，其他事務委托給州政府負責管理，州政府把這些行政職能分配給州政府職能部門和地方各級政府。聯邦政府、州政府和地方政府由有關的法律確保它們的法律地位，它們在法律上和理論上是一種平等的關系，是一種輔助關系，而實際上是一種上下隸屬的不平等關系。（三）民主集中制地方政府中國地方政府是以民主集中制為原則的政府形式。它以馬列主義、毛澤東思想的組織理論為指導，總結了我黨革命根據地時期政權建設的歷史經驗，吸取了其他社會主義國家政權建設的經驗教訓，結合我國的歷史傳統，形成了中國特色的地方政府體制。民主集中制地方政府的特點：中國地方政府是中央人民政府的下級執行機關，下級政府是上級政府的執行機關。各級地方政府由各級人民代表大會選舉產生，是各級人民代表大會的執行機關。各省、直轄市有一定的自主權，自治區有自治權，香港特別行政區和澳門特別行政區有高度自治權。各級地方政府必須接受上級和同級的中國共產黨中央委員會的領導，執行黨的常委會和委員會所做的決定和制定的政策。三、中央與地方關系體制（一）中央集權制復合制國家集權制與單一制國家集權制。優點：利于統一指揮與領導；利于國家完整統一；利于整合國家各種資源；對環境反映靈活，決策快，效率高。缺點：容易僵化；家長制；地方缺乏積極性；濫用權力與尋租行為。（二）分權制聯邦分權制與單一分權制。優點：地方充分自主；地方有很強的積極性與創造性；利于地方民主建設。缺點：地方割據；地方主義。四、行政區劃體制行政區劃體制，是指根據一定的原則將全國領土劃分為若干部分和若干層次的管理區域，并設置相應行政機關的組織體制。行政區劃應該以有效管理為原則，地域不宜過大，人口不宜過多。地域過大、人口過多不利于有效管理。（一）行政區劃體制的原則政治原則尊重歷史傳統的原則有效管理原則有利于發展的原則民族自治原則行政區劃體制的原則（二）行政區劃的類型

行政區劃可分為傳統型、發展型和特殊型。傳統型：依據歷史行政區域的建制而進行行政區域的劃分。發展型：是現代社會發展和城市化的必然產物，以城市為代表。特殊型：由于政治需要、經濟發展需要或社會發展需要，或者由