社會穩定風險評估的理解與實施

社會穩定風險評估——建立一個什么樣的社會風

險防范體系？

投資項目的風險評價應當包括哪些內容？關注哪些重點？向來是工程咨詢和投資項

目管理領域中長期、反復爭論的問題。從改革開放30多年的歷史來看，投資項目風

險評價的內容和重點的變化，與我們對經濟社會發展以及投資項目基本屬性的認識水

平保持了高度的一致。從最初在堅持以經濟建設為中心的發展觀以及片面追求經濟總

量快速增長的發展戰略指導下，并在資金短缺、技術落后條件制約下，強調投資項目

的資金風險、技術風險，發展到今天開始更加關注“社會穩定風險”。從微觀角度到

宏觀視角，從關注項目內部風險到外部風險，從強調技術經濟風險到強調社會風險，

從單一的項目角度看問題到考慮項目與外部因素雙向互動分析，投資項目的風險評價

隨著發展觀的轉變不斷深化和豐富。那末，什么是社會穩定風險？哪一些項目需要進

行社會穩定風險分析？誰來判定社會穩定風險的存在及其強度？社會穩定風險的誘

發因素是什么？社會穩定風險產生、形成、擴大和瀑發的過程中，相關行為主體各自

在發揮什么樣的作用？從本篇文章開始，對上述問題展開分析和討論。

一、什么是社會穩定風險及其評估？

自四川省遂寧市2005年初首次頒布有關社會穩定風險評估的辦法一一《重大工程建

設項目穩定風險預測評估制度》以來，社會穩定風險及其評估逐漸在全國各地逐步為

各級政府所認識，重視。近年來，各地紛紛出臺有關社會穩定風險評估的辦法、指南，

用于指導本地區重大投資項目建設或者重大政策制定時對可能面臨的社會穩定風險

的識別、分析、評估。但是，在不同地方所頒布的有關政策文件中，“社會穩定風險”

并沒有一個統一的概念，而是根據各地自己的理解，提出了不同的表述。有的地方，

僅提出要對可能影響社會稔定的因素進行預測，分析，論證和評估，并未對什么是“社

會穩定風險”做出完整的定義，如《大連高新技術產業園區社會穩定風險評估暫行辦

法》中，將社會穩定風險評估定義為“社會穩定風險評估制度，是指與人民群眾利益

密切相關的重大決策、重大事項等重大決策事項在出臺或者審批前，對可能影響社會

穩定的因素開展科學系統的預測、分析、論證和評估，從源頭上預防、降低、控制

和應對可能產生的社會穩定風險，維護社會穩定，促進社會和諧。”此外一些地方,

不僅對“社會穩定風險”進行了概念的界定，而且對“社會穩定風險評估”進行了

規定。如2022年頒布的《上海市重點建設項目社會穩定風險評估篇章（報告）編制

指南（試行）》中，“社會穩定風險是指因重點建設項目的組織實施而直接或者

間接影響（或者潛在影響）相關者合法權益，產生社會矛盾和不穩定因素，引起群體

性事件或者個體極端事件，影響社會穩定的風險”；“重點建設項目社會穩定風險

評估是指與人民群眾利益密切相關、影響面廣、容易引起社會穩定風險的重點建設

項目在審批審核和組織實施前，對可能影響社會穩定的直接和間接因素開展系統的

調查、研究，進行科學預測、分析和評估，制定風險應對措施和預案，有效規避、

預防、控制重點建設項目實施可能產生的社會穩定風險，最大限度減少不和諧因素,

更好地保障重點建設項目的順利實施”。

為什么各地的社會穩定風險及其評估的基本概念至今沒有一個統一、清晰的界定呢？

原因大致有以下若干方面：一是在中央政府尚未出臺有關社會穩定風險評估的相關辦

法情況下，各地政府只是按照自身的理解，在參考其他地方的經驗基礎上對相關概念

加以界定；二是作為地區間發展不平衡的結果，各地對一些基本概念的理解，特殊是

對以人為本的科學發展觀的理解，是有差異的，從而導致對社會穩定風險及其評估的

概念的理解存在差異；三是各地面臨的發展環境和條件不同，地方政府關注的重點不

同，對社會穩定風險的認識也不同，導致相關概念的界定存在差異。

那末，一個相對來說均為全面的社會穩定風險及其評估的概念應當如何界定呢？從以

人為本的科學發展觀出發、從清晰認識和了解我們當前發展所面臨的約束性條件出

發、從風險產生的前因后果關系出發，社會穩定風險的概念，至少應當包括以下幾個

方面：一是社會穩定風險必然是人的行為所導致的風險，而且是特定事項中主動行為

人與被動行為人之間雙向互動導致的風險；二是社會穩定風險必然集中于當前發展面

臨的主要約束性條件范圍之內，而且是人們普遍關注的、社會矛盾和沖突集中的范圍

之內；三是社會穩定風險必然因特定事項對特定利益相關者所造成的負面影響而產

生，而且在對特定利益相關者的利益（包括物質利益和非物質利益）造成傷害的過程

中產生；四是社會穩定風險的影響或者傷害是雙向性的，不僅對受特定事項影響的利

益相關者造成傷害，而且對特定事項的決策者，如政府、投資者等，也造成損失。從

這幾個方面出發，“社會穩定風險”可以定義為：社會穩定風險，指的是由特定事項

（如投資項目、某個政策、某個決定等）所引起的、因受到特定事項影響且面臨利益

損失的特定利益相關者所做出的各種反應而產生的、造成決策者與受影響利益相關者

相互之間矛盾沖突和損失的、影響社會穩定的各種因素導致的風險。而社會穩定風險

評估，則是由獨立的第三方開展的針對社會穩定風險的預測、分析、論證和評估。

上述定義，與目前各地政府所頒布的有關社會穩定風險評估的辦法、制度有一個明顯

的差別一一用“特定事項”取代了大多數地區所使用的“重大事項”“重大建設項

目”“重大投資項目”“重點建設項目”等概念。為何如此？原因在于，從以人為本

的科學發展觀出發，經濟社會的發展以人的發展為最終目的，任何一個推動經濟社會

變化的行為，特別是掌握公權力的政府行為以及在政府支持下其他主體的行為，都會

在其行為過程中對相關的利益相關者造成影響，并由此面臨受影響利益相關者的反應

和作為。在現實中，惟獨社會穩定風險的大小之分，沒有社會穩定風險的有無之實。

因此，用“特定事項”取代其他概念，也許更具實際意義。

二、社會穩定風險評估的政策目標是什么？

社會穩定風險評估，2005年由遂寧市首創，隨后在各地逐步開展，并受到黨中央和

國務院的重視。2022年10月18日十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民

經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中，對建立社會穩定風險評估機制提出了

明確要求，即“健全黨和政府主導的維護群眾權益磯制，完善人民調解、行政調解、

司法調解聯動的工作體系，整合各方面力量，建立調處化解矛盾糾紛綜合平臺。暢通

和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保隙渠道，建立重大工程項目建設和重大政策

制定的社會穩定風險評估機制，正確處理人民內部矛盾，把各種不穩定因素化解在基

層和萌芽狀態”。2022年3月全國人大通過的《國民經濟和社會發展“十二五”規

劃綱要》中，再次對社會穩定風險評估機制的建立泥出了明確要求，即“完善化解社

會矛盾的領導協調、排查預警、疏導轉化、調解處置機制。加強人民調解、行政調解、

司法調解聯動，整合各方面力量，有效防范和化解勞動爭議、征地拆遷、環境污染、

食品藥品安全、企業重組和破產等引起的社會矛盾。建立重大工程項目建設和重大政

策制定的社會穩定風險評估機制”。

面臨經濟增長的資源環境約束強化、城鄉區域發展不協調、就業總量壓力和結構性矛

盾并存、物價上漲壓力加大、社會矛盾明顯增多的發展環境和條件，有關社會穩定風

險評估的政策要求，是基于保持社會穩定、實現平穩較快發展而提出的，核心是維護

人民群眾的合法權益。而從維護人民群眾的合法權益出發，首先要做到的，是各級政

府的重大事項決策必須建立在社會穩定風險最小化的前提下。因此，在各地陸續出臺

的社會穩定風險評估政策中，維護穩定成為政策目標的首選，而且，將是否會導致社

會穩定風險作為決策的重要依據。

但是，從以人為本的角度看，發展以人的全面發展為核心，而在發展過程中，不可避

免地要涉及到人的利益。任何一個發展的政策或者舉措，或者多或者少都會給特定的

利益相

關者帶來利益，也會給特定的利益相關者造成損失。受益與受損，永遠是發展過程中

共生并存的一對矛盾。沒有絕對、全部受益的發展，也沒有徹底、整體受損的發展。

因此，單純追求社會穩定風險最小化，是不完整的，單純因為維護社會穩定的目標而

否定發展的舉措，也是不可取的。此外一方面，發展是動態的變化過程，在決策前的

低風險判斷，并不等于決策后仍然可以保持低風險。在發展的動態過程中，任何因素

都是會轉換的，同樣會帶來風險。因此，社會穩定風險的預測、分析、論證和評估，

不僅僅是決策前的任務，而且是貫通于整個發展過程中的重要工作。社會穩定風險評

估的政策目標，應當是全過程的，而不是僅僅停留在決策階段。

三、誰來評估社會穩定風險?

社會穩定風險評估中，一個必須回答的問題是，誰米評估？誰是評估主體？在各地現

行的社會穩定風險評估辦法中，毫無例外地將有關重大事項的決策者、管理者或者責

任

主體確定為評估主體。這種規定，已經受到了廣泛的質疑。質疑的原因，在于所謂“當

局者迷、旁觀者清”。要求重大事項的決策者、管理者或者責任主體在完成或者履行

自身

職能的同時，又要評價自身工作的社會穩定風險程度，還要根據社會穩定風險的強度

否定自己的工作，是不可能的。更何況，在我國現行行政管理體制下，政府部門擁有

的管理權限非常之大，自我約束和外部約束不能徹底到位，單純依靠自我否定，是無

法保證社會穩定風險評估的客觀性和公正性的。

那末，是否應當像投資項目管理中那樣引入獨立的第三方進行社會檢定風險評估呢？

答案是肯定的。一些地方的規定中，工程咨詢機構作為社會穩定風險評估的承擔單位

被引入到相關工作中，不僅能夠做到相對客觀公正，同時也可以利用工程咨詢機構具

備的專業知識和技能對社會穩定風險進行分析評價。這種做法，彌補了單純依靠重大

事項決策者、管理者或者責任主體自己評估自己存在的缺陷，改善了社會穩定風險評

估

的質量，提高了評估結論的客觀性和公正性。

但是，只是引入工程咨詢機構作為獨立的第三方開展社會穩定風險評估，還是不夠的。

其原因在于，工程咨詢機構作為一個市場主體，其遑供的智力服務是有償的°在委托

工程咨詢機構進行重大事項的社會穩定風險評估時，委托者是要付費的。而這種建立

在經濟利益基礎上的委托代理關系，決定了工程咨詢機構保護委托者利益的傾向性，

是一種無法避免的缺陷。

那末，社會穩定風險的評估，究竟應當由誰作為評估主體呢？

遵循以人為本的科學發展觀，我們必須充分認識到，人是發展的推動者，也是發展成

果的承受者，無論發展的成果好與壞。同時，在發展過程中，人又是發展的評價者。

一項政策、一個項目，其影響是好還是壞，作為主動行為人，決策者、管理者的自身

利益不受重大事項影響，以完成任務或者履行職能為主要目的，其觀點總是帶有特定

的

傾向性，很難做到客觀公正。惟獨受到重大事項影響的人，作為被動行為人，才干從

自身的根本利益出發，去分析、評價一項政策、一個項目對其造成的影響。因此，對

社會穩定風險的評估，產應當重映亭見,是受重大事項影響的利益相關者的意見。

換句話說，嬖!響的這一

選擇，基于重大事項與受影響群體之間的雙向互動，基于人們對自身利益進行保護的

基本要求，基于以人為本的科學發展觀。_________________

要實現受重大事項影響的利益相關者對社會穩定風險的評估，需要

fo從國外經驗看，在投資項目的分析評價中引入利益相關者的參預，己經取得了良

好的效果。國內的情況，則是尚未建立有效的參預機制。從各級政府的角度，盡管科

學發展觀的提出及貫徹落實已經有多年，但在傳統的官本位思想支配下，對民眾參預

政府管理和決策，還有很大的認識誤區。

參預機制的作用，突出表現在以下幾個方面：一是通過利益相關者的參預，管理者、

決策者可以了解到受重大事項影響的群體的真實需求、愿望，以修訂重大事項的方向

和目標；二是通過利益相關者的參預，促進管理者、決策者與受影響群體之間的溝通

和理解；三是通過利益相關者的參預，使其成為重大事項管理、決策主體的一員，將

其利益訴求轉化為重大事項的目標，使重大事項成為其自身的追求，減少矛盾傳統，

降低風險。

社會穩定風險評估一一建立一個什么樣的社會風

險防范體系？（二）

2022年8月16FI,國家發改委以發改投資（2022）2492號文發布了《國家發展改革委

重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”；并即將

生效。該辦法的頒布實施，標志著中央政府層面有關重大投資項目社會穩定風險評估工

作機制和管理辦法正式建立，將對投資項目的前期管理產生重大影響。那末，”暫行辦

法”的意義、目的、作用何在？對投資項目的分析評價工作以及項目的審批、核準和備

案管理有什么影響？社會穩定風險評估與項目分析評價其他內容之間的相互關系又是

如何？本文對此進行分析。

一、“暫行辦法”進一步明確了社會風險管理在項目前期工作中的突

出地位

技術、財務、經濟、環境、資源和社會等諸多因素，共同構成為了投

資

項目前期管理中的核心要素。由于管理理念以及發展條件的原因，

投資體制改革以前，在投資項目管理中，技術、財務、經濟等項目內

部可控因素向來是重點考慮的要素，而環境、資源和社會等其他項

目無法實施內部控制的要素，或者說項目面臨的外部性條件，卻不

是分析、評價和管理的重點。2004年投資體制改革實施以來，隨著

科學發展觀的貫徹落實以及對發展面臨的環境和條件的進一步認識，

投資項目前期管理中，開始注重項目內部要素和外部性條件的共同

管理，如項目申請報告通用文本中所規定的分析評價內容要求就體

現出政府針對投資項目外部性的控制和管理。但是，“見物不見人”

始終是投資項目管理和分析評價中的一個普遍現象。盡管國家發改

委在項目申請報告通用文本中提出了“社會影響分析”的要求，但

并未將其作為一個獨立的部份單獨列出，也未在項目核準管理中突

出有關社會風險的特殊要求，而是將其與其他外部性管理要素并

列。除此，在企業投資項目的備案管理以及政府投資項目的審批管理

中，均未明確提出社會風險管理的要求。這種狀況，與黨中央和國

務院強調堅持以“以人為本”的科學發展觀指導經濟社會發展、指導

各項管理工作，還有一定差距。而在實際工作中，投資項目建設引起

的社會矛盾和沖突，受項目影響的社會群體對項目的反應，特別是

對項目的排斥、反對，已經構成為了投資項目建設面臨的最大風險。

社會風險因素構成為了對經濟社會發展的最大威脅。

“暫行辦法”的頒布實施，是對上述投資項目管理中存在的不足之處

的一個修補。按照“暫行辦法”的規定，國家發改委審批、核準或者

核報國務院審批、核準的在中華人民共和國境內建設實施的固定資產

投資項目，在審批、核準前均要進行社會穩定風險的評估，并明確將

社會穩定風險的等級作為項目審批、核準與否的前提條件一一項目存

在高風險或者中風險時，國家發改委不予審批、核準和核報。這一規

定，意味著社會穩定風險的管理構成為了項目前期管理的前置性條件,

也標志著政府對投資項目的前期管理進一步向外部性管理傾斜。此

外，按照“暫行辦法”的規定，“社會穩定風險分析應當做為項目可

行性研究報告、項目申請報告的重要內容并設獨立篇章”，進一步突

出了社會穩定風險評估的獨立性。如果說2022年開始的投資項目節

能評估審查，代表了投資項目涉及的物質要素的外部性管理，此次

社會穩定風險評估辦法的出臺，就代表了社會要素的外部性管理。

“暫行辦法”的頒布實施，不僅進一步明確了社會風險因素管理在投

資項目前期工作中的突出地位，也進一步體現出科學發展觀在投資項

目管理中的進一步貫徹落實，這是“暫行辦法”最積極的意義c

二、注重決策前的風險判斷以及風險的預防和化解是一大特色

“暫行辦法”第一條規定，“為促進科學決策、民主決策、依法決策，

防范和化解社會矛盾，建立和規范重大固定資產投資項目社會穩定風

險評估機制，制定本辦法”。從此規定可見，“暫行辦法”側重于投

資項目決策前的社會風險預防。從風險控制的角度出發，在項目決策

前對可能引起、面臨的社會風險進行預判，是符合風險從源頭進行控

制的基本要求的，強調決策前的社會穩定風險防范，有積極的意義。

除了要求項目單位在組織開展重大項目前期工作時要對社會穩定風

險進行調查分析、咨詢相關群眾意見、查找并列出風險點、風險發生

的可能性及影響程度外，“暫行辦法”還要求項目單位提出防范和化

解風險的方案措施，并提出采取相關措施后的社會穩定風險等級建

議，又強調了社會穩定風險的化解，更具積極意義。

但是，從投資項目建設的全過程管理出發，僅僅強調決策前的社會穩

定風險預防和化解，卻又是不夠的。投資項目的建設，有幾個基本

特征：一要在特定的社會環境和條件下進行；二是一個動態變化的

過程，而且是一個和當地社會、相關群體不斷發生互動關系的過程；

三是受項目影響的群體在與項目的互動過程中，總會因與項目的關

系發生動態變化而不斷提出新的利益訴求；四是一旦項目與受影響

群體之間的動態利益平衡被打破，總會有新的矛盾和沖突產生，形

成持續不斷的社會風險。在這些基本特征下，僅僅注重項目決策前的

風險判斷確實是不夠的。固然，作為“暫行辦法”，還有進一步完善

和改進的空間。就目前而言，在發展理念、管理理念尚未徹底轉變，

投資建設面臨的社會環境和條件尚未惡化到某種程度的情況下，“暫

行辦法”的出臺，對于在投資項目建設中重視社會風險因素的作用，

已經具有非常積極的作用。

三、社會穩定風險評估的要求覆蓋了所有項目類型

國家發改委頒布的“暫行辦法”，按照投資體制改革后建立的投資管

理權限合理劃分的基本要求，僅合用于國家發改委負責審批、核準

或者核報國務院審批、核準的投資項目。表面看，似乎“暫行辦法”

只

合用于審批類和核準類項目，備案類項目未納入管理范圍之內。實際

上，按照投資體制改革的總體要求，審批、核準和備案管理的權限

劃分，與各級投資主管部門的事權、投資項目的類型直接相關。審

批和核準的管理權限，按照投資資金來源、重大項目和限制類項目

的性質進行劃分，中央政府投資的項目以及特定的重大項目和限制

類項目由國家發改委負責管理或者核報國務院管理，地方政府投資

的項目以及特定的重大項目和限制類項目，由各級地方政府負責管

理。而備案類項目，實行屬地管理一一地方政府負責管理。按照“

暫行辦法”第十一條的規定，“各級地方發展改革部門可參照本辦法,

建立健全本地區重大項目社會穩定風險評估機制”，社會穩定風險

評估的要求實際上覆蓋了所有項目類型，包括實行備案管理的企業

投資項目。

備案管理的項目，其投資主體是企業，在投資項目管理制度中，與

核準管理的企業投資項目相對應一一凡是企業不使用政府性資金投

資建設《政府核準的投資項目目錄》以外的項目，除國家法律法規和

國務院專門規定禁止投資的項目，均實行備案管理。核準類項目，因

其具有明顯或者較強的外部性影響而受到政府的管理和控制，而且

政府對企業提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開辟

利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止浮

現壟斷等方面進行核準。而備案類項目，是為了充分發揮市場配置

資源的基礎性資源，按照市場經濟體制的要求落實企'也投資自主權

的結果。但是，在現行體制下，備案管理并非對企業投資項目放任

不管，在備案

登記過程中，政府仍然要從規劃、產業政策、行業準入標準、節能等

方面對企業投資項目進行必要的審核，引導和管理企業投資。當社會

穩定風險評估成為項目前期管理的前置性條件時，企業投資項目的備

案管理中，必須加入社會穩定風險評估的管理要求。另一方面，實

行備案管理的企業投資項目，并不因為其不在《政府核準的投資項目

目錄》中就沒有外部性影響。根據上述投資項目建設的幾個基本特

征，任何一個投資項目，不論其投資主體是政府還是企業，不論其納

入審批、核準還是備案管理，均改變不了與當地社會存在互動關系、

并可能因此產生社會矛盾和沖突、形成社會風險的根本性質。因此，

所有類型的投資項目均應當進行社會穩定風險評估。

四、獨立但不孤立是社會穩定風險評估與其他項目分析評價要求的

基本關系

按照“暫行辦法”的要求，“社會穩定風險分析應當做為項目可行性

研究報告、項目申請報告的重要內容并設獨立篇章”。這一要求，強

調了社會穩定風險評估的獨立性。但是，在實際工作中，應當注意社

會穩定風險評估與投資項目分析評價的其他內容之間的因果關系，獨

立但不孤立，是社會穩定風險評估與其他分析評價內容的基本關系。

社會穩定風險，由項目引起，因項目而產生，與項目同時存在，兩者

之間密切聯系，共生共存。項目的產品或者功能、技術方案、建設規模、

建設地點等諸多因素，均會引起相應的社會矛盾和沖突，并產生社

會風險。比如，最直接的，建設多大的規模、選擇什么地點建設決定

了項目將對哪些人、多少人、什么社會造成影響；生產什么樣的產

品、采用什么樣的工藝技術，決定了可能產生什么樣的環境影響并進

一步影響到當地社會。諸如此類，項目方案的構成，每一個組成部

分都與項目產生的社會影響以及由此引起的社會風險密切相關。在

投資項目的分析評價中，技術、財務、經濟、環境等方面的內容，必

然與社會風險有著密切的聯系。因此，社會穩定風險評估，作為投資

項目分析評價中的重要組成部份，與其他分析評價的內容相互聯系，

獨立但并不孤立。

從投資項目評價方法體系的構成看，我國現有的項目評價方法包括了

技術評價、財務評價、經濟評價、環境影響評價、社會影響評價和社

會評價等6個組成部份。每一種評價方法的評價理念、思路、指標

均合用于一個投資項目某一個方面的分析評價，并以相關的評價結

論來衡量、判斷項目在某一個方面的可行性。同時，每一種評價方

法應用的結果，又都是相互聯系的，最終落實到“人”的身上。比如，

技術評價解決的是技術、工藝、設備的先進性、合用性、可靠性等問

題，財務和經濟評價解決的是項目的財務收益、經濟效益問題，環境

影響評價解決的是項目與自然環境的相互適應問題，社會影響評價解

決的是項目產生的社會影響問題，社會評價解決的是項目與當地社

會的相互適應水平、社會風險問題。應用各種評價方法的最終目的，

是為了衡量和判斷投資項目各個方面的可行性。而項目作為一個整

體，其各個方面的可行性并不能孤立存在，而是密切聯系在一起的。

相對而言，社會影響評價和社會評價方法解決的是項目的“社會”

可行性，之外的評價方法解決的是“物質”的可行性，兩者結合，

才是投資項目可行性的全部。

五、評估論證是確保社會穩定風險評估結論真實可靠的前提條件

“暫行辦法”中，對社會穩定風險評估工作的開展進行了規定，包括

兩個方面。一個方面是項目單位在開展重大項目前期工作時，應當

進行社會穩定風險的評估，在其組織編制的可行性研究報告、項目申

請報告中，必須包含社會穩定風險評估的內容。另一個方面，是規定

在項目決策管理過程中，各級人民政府或者其有關部門應當指定相

應的評估主體，對項目單位完成的社會穩定風險分析開展評估論證。

這兩個方面的規定，實際上是投資項目咨詢評估制度在社會穩定風

險評估工作中的具體應用。由項目單位組織進行的社會穩定風險評

估及評估結果，無論是由項目單位自行完成的，或者是由項目單位

委托相關工程咨詢機構完成的，只是從項目單位的角度分析的社會

穩定風險狀況。對于各級人民政府或者其有關部門來說，對項目單

位完成的社會穩定風險分析結果進行再評價、再論證，檢驗其結論

的真實性、準確性和可靠性，是科學決策的要求。固然，即使是

由各級人民政府或者其有關部門組織完成的評估論證結論，也需要

一個必要的前提條件，即各級政府能否真正站在客觀、公正的立場,

從保護群眾利益、維護

社會穩定的角度看待事關本地區經濟社會發展的重大項目建設的必

要性。

社會穩定風險分析的咨詢評估制度安排，對工程咨詢機構的業務能

力、知識結構、評價理念等提出了新的要求。一方面，現有的工程

咨詢機構由于歷史原因，在社會風險分析評價方面還存在知識不足、

能力不高、理念落后等問題，另一方面，有關社會風險分析評價的

技術規范、理論方法還有待于進一步發展、完善。因此，盡快出臺

與“暫行辦法”配套的社會穩定風險評估的技術規范，是近期的重要

工作之一。此外，社會穩定風險評估與投資項目社會評價之間是什么

樣的關系，也有待進一步理清，理順。

社會穩定風險評估——建立一個什么樣的社會風

險防范體系？（三）

至今為止，2022年8月16日頒布的《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩

定風險評估暫行辦法》己經正式實施了兩個多月，不僅新申報項目需要按照像關要求

編制項目的社會穩定風險評估報告，而且已經上報但尚未完成審批、核準手續的項目

還需要補充相關評估報告。在實踐中，針對暫行辦法的基本定位、責任主體、功能作

用、實施操作等方面，各地方政府、項目單位、工程咨詢機構和相關人員，還缺乏全

面的理解和掌握，在實際應用方面存在不少疑惑。本期文章對上述有關問題進行分析，

以匡助各地、各有關機構和人員準確理解社會穩定風險評估的制度安排和相關政策。

一、社會穩定風險評估是項目前期分析評價中的重要組成部份

投資項目社會穩定風險評估的要求，是項目前期管理中浮現的最新要求，其基本定位，

仍然沒有脫離自2004年投資體制改革以來，國務院要求建立的投資項目前期綜合化、

多元化管理模式確定的范疇。與規劃、產業政策、行業準入標準、土地利用、環境保

護等因素構成的對投資項目的約束性要求相同，社會穩定風險評估只無非是在綜合化

多樣化管理模式下，針對投資項目面臨的外部風險展開的分析評價，只無非是政府履

行宏觀調控和必要的行政管理職責而增加的對投資項目外部性影響進行管理的一個

組成部份而已。在《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦

法》中，明確規定社會穩定風險評估是項目前期管理的強制性條件，就是將社會穩定

風險評估納入到項目前期管理綜合化、多元化管理體制的清晰要求。

那末，如何理解將社會穩定風險評估定位于項目前期管理的一個組成部份呢？首要的

原因，在于當前我國所面臨的發展環境和條件，與過去相比，己經有很大的改變。如

“十二五”規劃綱要中所分析判斷的，“我國發展中不平衡、不協調、不可持續問題

依然突出，經濟增長的資源環境約束強化，投資和消費關系失衡，收入分配差距較大，

科技創新能力不強，產業結構不合理，農業基礎仍然薄弱，城鄉區域發展不協調，就

業總量壓力和結構性矛盾并存，物價上漲壓力加大，社會矛盾明顯增多，制約科學發

展的體制機制障礙依然較多”。其中，社會矛盾明顯增多、收入分配差距較大等，均

與當前經濟社會發展所面臨的社會風險密切相關。在投資項目建設的過程中，改革開

放初期面臨的資金短缺、技術落后等項目內部性因素約束作用較強的局面，在經歷了

30多年的改革開放后，隨著經濟實力的增強以及技術進步的加快，投資項目建設面

臨的，更多的是外部性因素的約束作用，環境、生態、土地、資源、能源、社會等方

面的約束作用不斷擴大和憎強。因此，在項目前期管理中，加強和提高對社會風險的

控制和管理要求，在投資項目的分析評價中，加入社會穩定風險評估的內容，提前、

及早發現、分析風險，預防風險，成為一個必然、自然的選擇。

實踐中，如何看待社會稔定風險評估工作？基本答案由上述分析可知一一社會穩定分

析評估只無非是投資項目前期分析評價的一個重要內容而已，并沒有脫離投資項目評

價的范圍。如果有一定的特殊性，只無非體現在3個方面而己：一是社會穩定風險評

估是投資項目分析評價的最新要求，而且必須在項目前期分析評價中設置獨立篇章；

二是社會穩定風險評估的重點是對項目與受影響群體之間的互動關系引起的社會矛

盾和沖突以及由此導致的社會風險；三足地方政府在社會穩定風險評估工作中扮演重

要的角色.

二、社會穩定風險評估涉及到多元化的責任主體

按照《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》的規定，

在投資項目的社會穩定風險評估中，涉及到多個責任主體：項目單位、項目所在地人

民政府或者其有關部門、地方政府或者其有關部門指定的評估主體、國務院有關部門、

立展品戛舞蹈馥的舞^那末，

各個責任主體在社會穩定風險評估中各自扮演什么樣的角色？起什么樣的作用？哪

一個責任主體是最終決策者呢？

回答這些問題，還是必須回到社會穩定風險評估的基本定位上。既然社會穩定風險評

估是投資項目前期管理中的一個組成部份，是項目前期管理的前置性條件，是投資項

目分析評價中的重要內容，那末，對社會穩定風險評估中多個責任主體的角色、作用

的認識，還是得從現行的項目前期管理制度入手。司時，還要注意《國家發展改革委

重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》的合用對象是誰的問題。

按照現行投資項目前期管理的工作機制安排，一個投資項目的審批、核準、備案，涉

及到4類責任主體，包括：項目單位，對項目的申報程序是否符合有關規定，申報材

料是否真實，是否按照經審批或者核準的建設內容進行建設負責，并承擔投資項目的

資

金來源、技術方案、市場前景、經濟效益等方面的風險；政府行政管理部門，按照各

自的職能分工分別對投資項El涉及到本部門管理權限內的事物履行行政管理職能并

承擔責任；金融機構，按照國家有關規定對申請貸款的項目獨立審貸，對貸款風險負

責；工程咨詢機構等中介服務機構，對各自承擔的中介服務，如咨詢評估結論負責。

《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》中明確的社會

穩定風險評估的各個責任主體，并沒有脫離這4類責任主體的劃分范圍。從這一點出

發，在社會穩定風險評估工作中，項目單位，包括中央管理企業，應當對投資項目社

會穩定風險調查的真實性負責；地方政府或者其有關部門、國務院有關部門、省級發

改革部門、國家發改委等作為行政管理部門，按照職能分工履行相應的行政管理責任;

爆機構:對貸款是否面臨社會穩定風險進行獨立判斷，并在此基礎上獨立決策，承

擔相應的風險；工程咨詢機構等勾，在祓受項以、政府行政管理部門

后，對社會穩定風險閨、J笫俅負

另一方面，按照現行項目審批、核準的程序要求，凡是上報國家發改委審批、核準或

者

核報國務院審批、核準的項目，地方政府、省級發展改革部門、國務院有關部門、中

央管理企業都必須按照項目管理程序的規定，出具相關的意見。因此，在社會穩定風

險評估工作中，無論是項目單位組織完成的項目可行性研究報告或者項目申請報告，

是地方政府或者其有關部門指定的評估主體組織完成的咨詢評估報告以及國務院有關

部門、省級發改委部門、中央管理企業出具的有關社會穩定風險評估報告的意見，對

于國家發改委來說，都是項目申報的必要文件。國家發改委在咨詢評估制度的規定下，

在決策前，可委托相關的工程咨詢機構對有關項目的社會穩定風險進行咨詢評估。

實踐中，不少人對項目所在地人民政府或者其有關部門指定的評估主體組織完成的社

會

穩定風險評估報告有不同的認識。如有的人認為，此類評估報告已是地方政府對項

目單位完成的社會穩定風險評估結論的咨詢評估，可以作為決策依據。但是，這種認

識并不許確。原因有多個。一是沒有注意《國家發展改革委重大固定資產投資項目社

會穩定風險評估暫行辦法》的合用對象。在該暫行辦法合用于國家發改委審批、核準

或者核報國務院審批、核準的固定資產投資項目的情況下，任何地方政府、兩關部門

項目單位或者其委托的工程咨詢機構完成的社會穩定風險評估報告，均只能構成項目

申

請、申報材料，并非國家發改委的最終決策依據。二是沒有注意到為什么地方政府需

要小具有關社會穩定風險評估報告。在政府履行社會公共管理職能的過程中，無論是

政府投資項目還是企業投資項目，因項目導致的社會風險，都是政府公共管理的職責

所在，維護社會穩定是各級政府的基本職能，因此，地方政府有責任對社會穩定風險

作出判斷。三是目前采用“評估”這一術語帶來了誤解。在工程咨詢專業領域內，“評

估”有其特定的含義，通常解釋為項目決策管理部門對項目單位、下級政府申報的項

目材料進行的再分析、再評價。實質上，在《國家發展改革委重大固定資產友資項目

社會穩定風險評估暫行辦法》中，項目單位、項目所在地人民政府或者其有關部門、

國

務院有關部門、省級發展改革部門、中央管理企業組織完成的或者出具的社會穩定風

險

評估報告或者意見，其實均屬于“評價”的范疇，惟有國家發改委委托工程咨詢機構

完

成的咨詢意見，才是真正的“社會穩定風險評估”C

三、社會穩定風險評估的具體承擔單位應當是工程咨詢機構

按照現行的投資體制要求，投資項目前期論證的有關文件，包括項目建議書、可行性

研究報告、項目申請報告、節能評估報告、環境影響評價報告等投資項目分析評價報

告，都必須由具備相應資質、資格的工程咨詢機構承擔。社會穩定風險評估報告，作

項目單位自行編制社會穩定風險評估報告以及地方政府或者其有關部門自行編制社會

穩定風險評估報告，都有可能。但是，從投資項目管理的基本要求來說，無論是企業

投資項目還是政府投資項目，均要按照有關規定要求，委托獨立的第三方工程咨詢機

構編制投資項目分析評價報告，固然也包括社會穩定風險評估報告。

工程咨詢作為一種智力服務，是工程咨詢機構在國家有關規定要求下，通過自身掌握

的專業技術和技能的應用，為委托者提供的專業服務。社會穩定風險評估的內容，需

要“對社會穩定風險進行調查分析，征詢相關利益群體的意見，查找并列出風險點、

風險發生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采取相關措施

后的社會穩定風險等級建議”。這樣一個專業性的工作，由項目單位、地方政府或者

其

有關部門指定的評估主體自行完成，是不可能保證評估工作質量的。事實上，在《國

家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》中,J目關的規定雖

然并不那末清晰，但是，脫期要求，

曰1J涮巾玄不公AtJNIWHInfix.口o

除了要滿足投資項目前期管理的基本要求外，社會穩定風險評估報告必須由工程咨詢

機構進行編制的原因還有此外一個。眾所周知，“當局者迷，旁觀者清”是人們認識、

了解、掌握事物變化的基本特征。在與自身有著密切的利益關系時，在項目建設與項

目單位的自我發展密切聯系在一起的時候，很難指望項目單位會對社會穩定風險做出

客觀的分析，得出社會穩定風險較高、項目不可行的結論。同樣，在一個重大投資項

目對當地經濟有較大影響，如增加稅收、擴大就業、招商引資等利益的情況下，地方

政府出于發展的需要，同樣傾向于自我肯定，而不是自我否定。希冀自身利益與投資

項目捆綁在一起的利益主體對社會穩定風險做出客觀的評估，面臨著內在性的缺陷。

從此角度出發，工程咨詢機構承擔社會穩定風險評估的具體工作任務，是保證評估結

論科學、客觀、公正的基礎條件之一。

此外，對國家發改委來說，按照項目決策管理的制度要求，為確保決策的科學化、民

主化，必須按照國務院關于投資體制改革的基本要求，在決策管理中引入咨詢評估制

度。在重大固定資產投資項目社會穩定風險評估作為項目前期管理的一個組成部份的

條件下，也需要委托具備資質、資格的工程咨詢機構對項目單位、地方政府遞交的社

會穩定風險評估報告進行咨詢評估，以確保決策依據的準確性。

四、地方政府在社會穩定風險評估中扮演雙重角色，發揮兩種作用

與其他項目前期管理如與核準申請報告的管理相比，社會穩定風險評估的程序多了一

個一一項目所在地人民政府或者其有關部門指定的主體組織對項目單位做出的社會穩

定風險分析開展評估論證，并可采取多種方式方法廣泛聽取各方面意見，然后分析判

斷并確定風險等級，提出社會穩定風險評估報告。這一要求，與投資項目前期管理的

其他管理不同一一其他內容的管理過程中，地方政府履行的是中央和地方政府分級管

理模式卜的管理者角色，其作用是對投資項目前期管理的內容進行初步審查。而在社

會穩定風險評估中，要求地方政府對項目單位做出的社會穩定風險分析展開評估論

證，意味著地方政府應當對項目單位提出的社會穩定風險評估結論進行再檢驗，然后

才干上報國家發改委提出項目的申報。在這個過程中，一方面，社會穩定風險評估作

為項目前期管理要求的內容之一，地方政府要履行其正常的管理職責，另一方面，社

會風險一旦浮現，在現行管理體制下，地方政府是第一責任人，因此，其對項目單位

提出的社會穩定風險評估結論必須進行再檢驗，從源頭防范社會穩定風險。

投資項目管理體制的改革與發展（之十一）社會穩

定風險評估一建立一個什么樣的社會風險防范

體系？（四）

《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會稔定風險評估暫行辦法》頒布實施以

來，在國家發改委尚未出臺有關重大固定資產投資項目社會穩定風險評估技術大綱，

缺乏有關工作規范的情況下，有關機構和人員除了對該辦法內容的理解存在較多疑惑

外，更多的問題集中在具體的操作層面，如社會穩定風險評估的取費及其標準、工作

流程、評估內容及其重點、評估報告（篇章）的結構等。這些問題來自在項目單位、

地方政府、咨詢公司等具體從事投資項目管理、分析評價的機構和一線人員，帶有較

強的普遍性。本期文章，將對這些問題進行分析。

一、取費標準有政策規定，但可以商議確定

取費標準是什么？按照哪一個具體的政策規定確定相關的工作經費？是項目單位、咨

詢機構甚至包括地方政府或者其有關部門在重大固定資產投資項目社會穩定風險評估

工作推進過程中普遍關心的一個問題。回答這一問題，需要從兩個方面來展開。一是

社會穩定風險評估工作的基本定位，二是現行投資項目前期工作咨詢收費的政策規

定。

按照“暫行辦法”第三條的規定，“社會穩定風險分析應當做為項目可行性研究報

告、項目申請報告的重要內容并設獨立篇章”，表明社會穩定風險評估工作仍然是項

目前期論證中的一個有機組成部份，因此，相關的評估工作取費，應當按照像關政策

規定的標準來確定。

1999年，為了規范、統一建設項目前期工作咨詢收費標準，原國家計委頒布了《國

家計委關于印發建設項目前期工作咨詢收費暫行規定的通知》（計價格[1999]1283

號），對建設項目前期工作的咨詢收費，包括建設項目專題研究、編制和評估項目建

議書或者可行性研究報告以及其他與建設項目前期工作有關的咨詢服務收費進行了

明確規定。至今，該通知仍然有效，還是投資項目前期論證工作取費標準的政策依據。

因此，重大固定資產投資項目社會穩定風險評估工作的取費，應當按照此政策的規定

執行。

但是，該通知畢竟是十余年前出臺的政策，這么多年以來，非但價格水平已經發生了

極大的變化，而且，更加重要的是投資項目的管理、評價要求隨著投資體制的改革，

也已經發生了很大變化。投資項目分析論證的范圍、內容、深度、難度等都已經遠遠

超過十余年前的水平，繼饃直接套用該通知的具體標準，無疑是不符合實際恃況的。

那末，既要按照政策規定收費，又要符合當前的實際情況，怎么辦呢？提醒讀者注意，

該通知在確定咨詢收費基本標準的同時，為投資項目前期論證工作收費預留了一個

“活口”，即第八條規定，”工程咨詢收費實行政府指導價。具體收費標準由工程咨

詢機構與委托方根據本規定的指導性收費標準商議確定”。在此規定卜，目前的重大

固定資產投資項目社會穩定風險評估工作收費，根據項目的基本情況、影響范圍、工

作難度等可預測的因素，委托與受委托雙方可以通過商議來確定。

在取費方式上，是將社會穩定風險評估的取費與可行性研究報告、項目申請報告的取

費合并，一次性收取，還是與后者分開，單獨收取？答案是視具體情況而定C如果社

會穩定風險評估工作較為復雜，不確定性較強，宜單獨收取。如果社會穩定風險評估

工作相對簡單，工作量不大，可合并收取。但是，不管是哪一種方式，在確定費用時，

都要注意，受相關利益群體行為多樣化、社會因素復雜化、風險不確定等因素影響，

社會穩定風險評估的工作量是難以確定的，所需費用同樣難以固定，適當的“準備

金”或者“豫備費”是有必要的。

二、3個責任主體先后銜接，各走各的工作流程

按照“暫行辦法”的規定，重大固定資產投資項目社會穩定風險評估共涉及到3個責

任主體：項目單位、地方玫府或者其有關部門、國家發改委。在社會穩定風險評估工

作中，3個責任主體各自有各自的責任，相關的工作先后銜接，各走各的工作流程。

首先，項目單位要按照“暫行辦法”的要求，在重大項目前期工作中，對項目可能引

發的社會穩定風險進行調查、分析和評價。在這一階段，項目單位僅從自身的角度出

發，在項目建設所需相關投入已經具備的情況下，對項目影響范圍內可能存在的社會

穩定風險進行分析論證，判斷項目建設是否具備必要的外部環境和條件，是否面臨社

會風險。在整個社會穩定風險評估工作中，項目單位完成的調查、分析和評價，是第

一步工作，不僅是項目單，立自身對相關風險的判斷，也是后續地方政府或者其有關部門、

國家發改委分析判斷社會穩定風險的基礎。需要注意的是，無論項目單位自己進行還

是委托工程咨詢機構進行社會穩定風險評估，評估的結論僅僅代表項目單位自身的意

見，是有天然的缺陷的一一受制于追求自身發展和獲取自我利益，項目單位完成的評

估結論不可避免地帶有特定的傾向性，而且往往帶有單向性的思維以及偏重于微觀分

析的特點，難以對宏觀、全局以及項目與社會之間的互動關系做出準確的分析。項目

單位的社會穩定風險評估報告（篇章）完成后，與項目可行性研究報告或者項目申請

報告同時向地方政府投資主管部門遞交，申報。

其次，在項目單位完成的社會穩定風險評估報告（篇章）基礎上，地方政府或者其有

關部門根據“暫行辦法”的規定，需指定一個“評估主體”對由項目單位完成的社

會穩定風險分析（結論）進行評估論證。由地方政府主導完成的社會穩定風險評估

論證，與項目單位完成的分析評價不同，是站在履行政府公共管理職責、維護當地社

會穩定、推進地方經濟社會和諧發展的角度，對重大固定資產投資項目可能產生的

社會穩定風險及其后果迸行分析評價。一方面，要從地方發展需要的大局出發，綜

合考慮項目與當地社會的相互適應狀況，決定項目的取舍，另一方面，要從履行投

資項目管理的職能出發，完成對項目的外部性管理和控制，包括社會風險的管理和

控制。在一階段的工作，是社會穩定風險評估工作流程的中間環節，起著承上起下

的作用。地方政府或者其有關部門指定的評估主體，需在項目單位涕交的評估報

告（篇章）基礎上，展開獨

立的社會穩定風險分析、評價，是對項目單位完成的相關報告（篇章）的再分析論證，

取得的結論，是地方政府允許項目進行建設與否的依據。如果地方政府完成的評估報

告（篇章）結論認定項目引起的社會穩定風險是可控的，按照審批、核準管理制度的

耍求，由地方政府投資主管部門向國家發改委遞交、上報項目申報材料。

第三，在地方政府出具意見的基礎上，項目申報材料由國家發改委進行或者核報國務

院進行審批、核準管理。管理過程中，如果有必要，國家發改委可以委托相關的工

程咨詢機構在咨詢評估中對項目的社會穩定風險進行再次的評估論證。咨詢評估過

程中，項目單位完成的社會穩定風險分析報告（篇章）、地方政府完成的社會穩定

風險評估報告，均是評估論證的基礎。但是，受委托的工程咨詢機構，必須站在國家

宏觀調控、宏觀管理的角度，對項1=1的社會穩定風險進行評估論證，對國家發改委負

責。

3個主體，各有各的工作流程，彼此相互獨立，但相互之間又有銜接一一項目單位從

自身利益出發完成的社會穩定風險分析報告（篇章）構成地方政府從地方經濟社會發

展角度完成的評估報告的基礎，地方政府完成的評估報告構成為了國家發改委從宏觀

角度再次評估論證的基礎。這樣一個工作流程中，每一個責任主體都是從自身角度

出發分析、評價、論證同一個項目及其可能引起、面臨的社會穩定風險，工作的對象

相同，但判斷標準不同。

三、3個主體完成的風險評價內容各有側重，互為補充

雖然一切具體的要求都應當等待國家發改委頒布社會穩定風險評估的技術大綱后才

能確定，但對于目前就必須上報有關社會穩定風險分析報告、評估報告的項目單位和

地方政府而言，有一點是可以確定的，即站在不同的位置和立場上，基于不同的利益

訴求和出發點，各自承擔的社會穩定風險分析報告、評估報告的內容是有差別的，各

有各的側重點。

按照“暫行辦法”的要求，項目單位完成的社會穩定風險分析報告，其內容主要包括

“風險點、風險發生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采

取相關措施后的社會穩定風險等級建議”。地方政府或者其有關部門指定的評估主體

完成的評估報告，其內容主要包括“項目建設實施的合法性、合理性、可行性、可控

性，可能引起的社會穩定風險，各方面意見及其采用情況，風險評估結論和對策建

議，風險防范和化解措施以及應急處置預案等”。而國家發改委委托咨詢評估的相

關內容，在“暫行辦法”中沒有進行詳細的規定。

從這些可見的規定看，相關的內容要求較為簡略，未提出詳細的要求。那末，如何確

定項目單位和地方政府承擔的報告的內容和重點呢？從項目單位角度，在社會穩定風

險分析報告（篇章）中，最主要的任務是分析、建立項目與當地社會之間的相互影響、

相互作用的邏輯關系，主要分析的內容包括：（1）項目的影響范圍及其基本狀況，

包括行政區域和自然區域；（2）項目影響范圍內，受項目影響的人及其受到的項目

影響；（3）受影響的人口對項目的反應以及可能產生的風險；（4）項目單位針對受

影響人口反應的應對措施；（5）采取相關的應對措施后，人們的反應變化及風險發

生的可能性和影響程度的變化；（6）風險等級。通過這6個方面的分析，項目單位

站在自身的立場上，對項目可能引起的社會穩定風險進行分析。

項目單位在分析過程中，需要注意以下幾個方面：第一，一定要建立項目與受影響人

口反應之間的因果關系，