媒體在公共政策形成中的作用及形成機制分析綜述1.1網(wǎng)約車政策中媒體、公眾與政策議程互動模式由前文可知，在網(wǎng)約車政策出臺與改良過程中，媒體、公眾與政策議程都產(chǎn)生了互動，打破了傳統(tǒng)的單向傳播模式。筆者嘗試構(gòu)建網(wǎng)約車政策中媒體、公眾與政策議程的互動模式，以期在三者的互動過程中發(fā)現(xiàn)媒體議程對于公共政策形成的影響。1.1.1政府占主導(dǎo)的議程互動模式在網(wǎng)約車政策議程互動的第一、二階段，政府首先進行了議程設(shè)置，是議程設(shè)置中的主體，此時媒體與公眾作為客體受到了政府影響。政府由于自主性與政策問題的建構(gòu)性首先對社會問題進行了回應(yīng)，出臺了最初的網(wǎng)約車規(guī)范政策，而后媒體報道后引起了公眾的大量討論，媒體議程與公眾議程由此產(chǎn)生。值得注意的是，在新媒體時代下，政策可以不經(jīng)由媒體這一中介而直接作用于公眾，公眾議程直接受到政策議程的影響。圖3.11政府占主導(dǎo)的議程互動模式1.1.2媒體占主導(dǎo)的議程互動模式在“專車第一案”中，媒體作為主體首先進行了議程設(shè)置，此時政策與公眾為客體。媒體報道可以引起政府及決策者的注意，從而影響到政策議程。而媒體通過對報道版面、內(nèi)容的選擇可以影響到公眾對于事件重要性的判斷及情感偏向。公眾也可以經(jīng)由媒體表達利益訴求，或者直接向政府反饋意見。圖3.12媒體占主導(dǎo)的議程互動模式1.1.3公眾占主導(dǎo)的議程互動模式公眾同樣可以作為議程設(shè)置的主體，來影響作為客體的媒體與政府，比如公眾可以利用互聯(lián)網(wǎng)在政府官網(wǎng)進行留言等對政策議程進行直接反饋。但目前研究顯示，雖然公眾對政府議程的直接影響力增強，但公眾仍以借助媒體向政府反饋意見為主。媒體作為中介整合社會輿論，上達至政府從而影響政策議程。圖3.13公眾占主導(dǎo)的議程互動模式1.2媒體在公共政策形成中的作用及形成機制公共政策學(xué)對政策過程的定義較為復(fù)雜，因此筆者在綜合網(wǎng)約車政策的議程互動關(guān)系的基礎(chǔ)上將其簡化為：政策出臺、政策實施與政策改良三個階段。媒體議程與公眾議程、政策議程之間的互動貫穿網(wǎng)約車政策的出臺、實施與改良過程中，反映了媒體在公共政策形成中的作用及形成機制。由于網(wǎng)約車政策出臺初期，媒體議程并未產(chǎn)生，因此在這一政策形成中媒體議程的作用主要體現(xiàn)在政策實施與政策改良階段。1.2.1政策實施：媒體發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”，構(gòu)建輿論傾向乘數(shù)效應(yīng)最初由著名經(jīng)濟學(xué)家凱恩斯所提出，在經(jīng)濟學(xué)中指經(jīng)濟活動中某一變量的增減所引起的經(jīng)濟總量變化的連鎖反應(yīng)程度[美[美]約翰·梅納德·凱恩斯.就業(yè)、利息與貨幣通論.[M].2017年版.隨著網(wǎng)約車事件的發(fā)展，公眾議程中開始輸入多元利益訴求，如網(wǎng)約車填補了市場空白，滿足了乘客出行需求，因此受到了絕大部分乘客的歡迎；私家車車主則能在空余時間利用車輛進行運營活動，獲得額外收入；出租車行業(yè)認為網(wǎng)約車分散了客源，損害了自身利益，要求相關(guān)部門對網(wǎng)約車進行規(guī)范；網(wǎng)約車平臺可以利用網(wǎng)約車增長流量，創(chuàng)新運營模式，不應(yīng)該被定義為黑車；出租車公司的壟斷地位被打破，對網(wǎng)約車持強烈抵制態(tài)度。公眾注意力的集中也激發(fā)了媒體議程設(shè)置的選擇性與交互性。媒體對網(wǎng)約車事件給予高度關(guān)注，開始集中報道，形成了乘數(shù)效應(yīng)。反之，公眾的關(guān)注焦點也受到媒體報道的影響，媒體議程與公眾議程開始互動生長。但在時滯性等原因的影響下，媒體議程與公眾議程間客體顯要性轉(zhuǎn)移方向難以確定。同時由于樣本選擇的局限性，在網(wǎng)約車議題中媒體與公眾誰率先設(shè)置議程無法明晰，有賴于更精確的研究和更復(fù)雜的統(tǒng)計方法。雖然政府在這個階段并未發(fā)布相關(guān)政策，但通過中央交通運輸部的回應(yīng)可以看出政府已經(jīng)了解到相關(guān)利益方的需求，網(wǎng)約車社會效益初見顯現(xiàn)，政府的政策議程設(shè)置自主性和建構(gòu)性在媒體與公眾議程的刺激下不斷發(fā)展。1.2.2媒體“乘數(shù)效應(yīng)”作用的形成機制媒體議程在2015年1月7日“專車第一案”后才出現(xiàn)，“專車第一案”無疑是扣響媒體“乘數(shù)效應(yīng)”的扳機。在這個過程中，哪些因素在起作用促成了扳機的扣動，又經(jīng)過哪些環(huán)節(jié)使得媒體議程得以影響到公眾議程與政策議程？筆者在整理歸納案例后，提出了媒體“乘數(shù)效應(yīng)”的內(nèi)在形成機制。需求性是促使媒體發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”的重要因素周紅悅周紅悅.媒體對政策議程的作用研究,[D].中南大學(xué)，2016.在需求性之上，突發(fā)事件是社會問題向政治問題轉(zhuǎn)化的導(dǎo)火索。而在網(wǎng)約車政策的出臺與改良過程中，導(dǎo)火索無疑是2015年1月7日的“專車第一案”。在該案發(fā)生以前，媒體與公眾對網(wǎng)約車政策關(guān)注甚少，媒體議程與公眾議程尚未出現(xiàn)。但在該案發(fā)生以后，媒體發(fā)現(xiàn)了該案的新聞價值并對此進行了規(guī)模性的報道。由于它牽涉到大多數(shù)社會成員的利益，因此吸引了許多公眾的注意力并獲得了受眾的反饋。經(jīng)由媒體作用，“專車第一案”成為網(wǎng)約車政策中的標志性事件和里程碑。此外，信息積累也是社會問題轉(zhuǎn)化的重要條件之一。只有新聞媒體對事件進行大批量大規(guī)模的報道，才能引起社會的廣泛關(guān)注。不過媒體的關(guān)注雖然在引導(dǎo)社會輿論中作用匪淺，但是只有媒體報道引發(fā)社會輿論，從而引起政策制定者的關(guān)注，社會問題才能成功向政策問題轉(zhuǎn)化。值得一提的是，我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，痛點頗多，許多社會問題如就業(yè)、醫(yī)療、教育問題等一經(jīng)媒體報道就引起社會廣泛討論，容易引發(fā)社會動蕩，媒體要謹慎對待。綜上所述，媒體對“專車第一案”進行廣泛而持續(xù)的深入報道，形成了媒體議程并發(fā)揮了“乘數(shù)效應(yīng)”。媒體的議程設(shè)置引起全社會范圍內(nèi)的激烈討論，媒體議程和公眾議程的相互作用進而給政策制定者施加輿論壓力，迫使他們回應(yīng)社會關(guān)切，對現(xiàn)有政策進行相關(guān)改革。在這個過程中，媒體通過對公眾議程與政策議程的影響，將社會問題轉(zhuǎn)化成政策問題。1.2.3政策改良：媒體上傳下達，發(fā)揮“平衡器”作用政府在發(fā)出征集意見稿后，聽取全社會的意見改進了網(wǎng)約車政策。在政策改良階段，媒體主要自上而下宣傳政策、自下而上監(jiān)督政府，發(fā)揮著政府與公眾之間平衡器的作用。在自上而下宣傳政策時，媒體主要發(fā)揮了告知、釋義與說服作用，并通常在一篇報道中實現(xiàn)這三種作用。2015年10月交通運輸部通過《征集意見稿》后，三家樣本媒體對此進行了深入持續(xù)的宣傳，主題集中在解讀與宣傳政策、報道政策執(zhí)行典范等。通過媒體的宣傳作用，社會公眾提高了對國家現(xiàn)行網(wǎng)約車相關(guān)政策的了解程度，兩者間的信息溝通效率也因此提高。在自下而上監(jiān)督政府時，媒體引導(dǎo)、監(jiān)督并反饋著社會輿論。隨著《征求意見稿》的發(fā)布，公眾的利益訴求逐漸明確，比如乘客希望政府與平臺加強監(jiān)管，保障乘客出行的安全性；網(wǎng)約車平臺要求公開透明的準入原則與市場環(huán)境等。公眾的合理訴求通過媒體上達至政府，中央政府也為維護社會穩(wěn)定，兼顧效率與公平，積極吸收多元公眾利益訴求，主動向媒體與公眾征求意見，與媒體議程、公眾議程頻繁互動，最終形成《暫行辦法》。1.2.4媒體“平衡器”作用的形成機制媒體的發(fā)揮“平衡器”作用時，實際也是發(fā)揮自上而下的宣傳模式與自下而上的監(jiān)督模式的過程。筆者將在這一節(jié)對媒體這一“平衡器”作用的具體形成機制進行剖析。首先在自上而下的宣傳模式中，媒體在了解國家政策的基礎(chǔ)上，將出于新聞價值、受眾知識文化水平、等因素重新編碼現(xiàn)有政策信息，并以專家解讀政策等方式進行政策傳播。筆者引進香農(nóng)—韋弗的傳播模式來進一步說明該過程，可以簡單將其理解為媒體作為發(fā)射器將訊息轉(zhuǎn)變?yōu)樾盘枺鼙娮鳛榻邮掌魍ㄟ^信道接收信號。但由于在傳播過程中噪音的干擾，受眾將選擇性的接收信息，這也造成了對信息理解的偏差。在自下而上的監(jiān)督模式中，媒體主要通過向政策制定者反饋政策執(zhí)行中的情況，來促進政策的完善。傳播學(xué)引進了維納的控制論，衍生出的反饋系統(tǒng)可以解釋這一過程。具體而言，傳者將受到受者的反饋影響，從而調(diào)整傳者此后的傳播行為。在公共政策形成的過程中，該理論即指媒體與公眾對政府政策進行監(jiān)督反饋，政府決策者在收到社會意