政府信息公開的理論與實踐發(fā)展

一《政府信息公開條例》修改中的熱點問題

《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）自2008年5月1日施行以來已八年有余，政

府工作透明度不斷提高，公眾依法獲取政府信息的權(quán)利充分得到保障，但也暴露出諸多問

題。特別是互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的革新、大數(shù)據(jù)時代的到來對政府治理方式提出了新挑戰(zhàn)，社會

公眾對其知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)也提出了更高要求。在2013年第十二屆全國人民代表大

會第一次會議上，楊偉程等代表曾提議制定政府信息公開法，“提出進(jìn)一步明確政府信息以

公開為常例，以不公開為例外的原則；確立公眾對政府信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；建立政府信

息公開監(jiān)督體系；明確政府信息公開的方式、程序等。”在2015年第十二屆全國人民代表

大會第三次會議上，趙冬苓等代表再次提出議案，建議在《條例》的基礎(chǔ)上，制定政府信息

公開法。然而，立法建議并未得到采納，國務(wù)院開始著手推進(jìn)《條例》的修訂工作。國務(wù)院

在2015年的立法工作計劃中將《條例》的修訂工作列為研究項目，在2016年的立法工作計

劃中將《條例》的修改工作列為全面深化改革急需項目。目前，國務(wù)院已經(jīng)啟動《條例》修

訂工作，正在征求意見。理論界和實務(wù)界圍繞修法的熱點問題積極探索，助力推進(jìn)《條例》

的修改。

（一）《條例》修改的基本定位

近年來《條例》的修改工作備受關(guān)注，學(xué)界也對此展開了廣泛討論。“對《條例》內(nèi)容修改

的基本方向目前有兩種不同觀點。一種觀點認(rèn)為，應(yīng)該圍繞條例實施中的具體情況和具體問

題，做出有針對性的修改。正在修改的《條例》體現(xiàn)的就是這一思路。另一種觀點認(rèn)為，

《條例》的修改不僅要解決實施中出現(xiàn)的具體問題，還應(yīng)當(dāng)回應(yīng)信息化發(fā)展新形勢，打造升

級版政務(wù)公開制度。”兩種基本方向都堅持問題導(dǎo)向，認(rèn)為應(yīng)從《條例》實施中暴露的問

題出發(fā)，著力解決實踐中的具體問題，做出切合當(dāng)前社會發(fā)展實際的修改。而不同意見在

于，要不要更進(jìn)一步回應(yīng)時代需求，推進(jìn)政務(wù)公開制度升級。

中國社會科學(xué)院周漢華研究員認(rèn)為，“實踐發(fā)展需要升級版的政務(wù)公開制度，中央對全面推

進(jìn)政務(wù)公開的核心要求也比《條例》更高，對于《條例》實施中棘手的問題需要高度重視，

但《條例》的修改如果處處遷就現(xiàn)實，就必然會產(chǎn)生一退再退的連鎖負(fù)效應(yīng)。打造升級版的

政務(wù)公開制度，實質(zhì)是實現(xiàn)基本要求和更高要求的統(tǒng)一。一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善規(guī)范的政府

信息公開制度，夯實制度基礎(chǔ)；另一方面，要推動體制機制創(chuàng)新，打造升級版政務(wù)公開制

度。具體而言，完善信息公開制度，需要切實有效扭轉(zhuǎn)制度被少數(shù)人過度利用的現(xiàn)象，增強

制度的正當(dāng)性；需要明確、調(diào)整、細(xì)化《條例》相關(guān)規(guī)定，提高《條例》的科學(xué)性；需要優(yōu)

化《條例》結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，提高制度之間的協(xié)調(diào)性。打造政務(wù)公開制度，需要拓寬政務(wù)公開的

廣度與深度，全面推進(jìn)政務(wù)公開；需要促進(jìn)不同制度之間的融合，形成集聚效應(yīng)；需要加強

頂層設(shè)計，推動部門信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同；需要調(diào)整評價與考核標(biāo)準(zhǔn)，擴大公眾參與。”⑵

中國政法大學(xué)王萬華教授認(rèn)為，“完善的政府信息公開制度是開放政府的制度基礎(chǔ)，面對新

的公開立法需求，修法不能僅拘泥于就事論事解決《條例》適用中的具體問題，還需要為公

開政府向開放政府邁進(jìn)提供制度保障。但是，《條例》僅為政府信息公開立法，并非行政公

開立法，修法不應(yīng)將《條例》擴展為行政公開立法。應(yīng)基于《條例》為調(diào)整政府信息公開事

項的法律這一基本定位，處理好《條例》與其他行政公開立法的分工，對新的行政公開立法

要求進(jìn)行分類處理，由不同的行政公開立法予以回應(yīng)。修法的首要任務(wù)即是要將有限公開轉(zhuǎn)

型為充分公開，為開放政府之建設(shè)完善制度基礎(chǔ)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就不能僅滿足于解決行

政機關(guān)在政府信息公開工作中遇到的實際問題，而需突破現(xiàn)有立法框架，擺脫《條例》過強

的政策屬性。進(jìn)而，應(yīng)確立公民對政府信息享有知情權(quán)，《條例》作為信息自由立法所應(yīng)具

有的權(quán)利法的法律屬性，以公民知情權(quán)的實現(xiàn)與保障為基礎(chǔ)重構(gòu)《條例》，確立信息公開原

則，擴展公開范圍，取消限制公民知情權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)機制，完善依申請公開程序。同時，修

法應(yīng)考慮回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代開放政府?dāng)?shù)據(jù)的立法要求，可考慮在總則中明確和完善推進(jìn)開放政

府?dāng)?shù)據(jù)工作的工作體制和保障機制，在《條例》中專設(shè)一章規(guī)定數(shù)據(jù)的采集、保管、更新和

機關(guān)間告知義務(wù)等內(nèi)容，保障開放的政府?dāng)?shù)據(jù)是準(zhǔn)確、合法、及時更新的數(shù)據(jù)，完善開放政

府的內(nèi)部機制和外部機制。”⑶

（二）政府信息的概念界定

《條例》第2條規(guī)定，“政府信息指的是行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一

定形式記錄、保存的信息。”履行職責(zé)是政府信息概念界定的核心要素。2010年國務(wù)院辦

公廳《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》規(guī)定，“行政機關(guān)在日常工作中制作或者

獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所

指應(yīng)公開的政府信息。”該規(guī)定的“一般”與“例外”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是什么，“內(nèi)部管理信

息”和“過程性信息”不公開是否正當(dāng)，都引發(fā)了很多爭議。

實踐中，由于何為履行職責(zé)界定不明，導(dǎo)致實踐中對政府信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。北京市第

四中級人民法院程琥副院長在《〈政府信息公開條例〉的修改》一文中建議，”在修改《條

例》時有必要明確內(nèi)部信息、過程性信息、刑事偵查信息、行政協(xié)議信息和黨務(wù)信息的屬

性。第一，內(nèi)部信息是否屬于政府信息，關(guān)鍵看行政機關(guān)內(nèi)部管理行為與行政機關(guān)履行法定

職貢行為是否存在重合或者交義。如果是重合的，內(nèi)部信息應(yīng)該屬十政府信息；如果存在交

叉，那么交叉部分的內(nèi)部信息應(yīng)該屬于政府信息。行政機關(guān)內(nèi)部管理信息和機關(guān)之間的聯(lián)絡(luò)

信息屬于內(nèi)部信息，豁免對社會公開。一旦內(nèi)部管理信息與公共利益有關(guān)，成為行政機關(guān)履

行職責(zé)中制作或者獲取信息，對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響，就屬于政府信息，應(yīng)

當(dāng)公開。行政機關(guān)之間和行政機關(guān)內(nèi)部行文的請示、報告、批復(fù)、會議紀(jì)要、抄告單等文件

和資料，這些內(nèi)部行文信息，只要作為行政管理依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)予以公開。第二，過程性信息

是否屬于政府信息，關(guān)鍵在于行政機關(guān)正在進(jìn)行的討論、研究或者審查過程是否屬于行政機

關(guān)履行職責(zé)過程。應(yīng)當(dāng)說，討論、研究或者審查行為屬于行政機關(guān)履行職責(zé)的具體環(huán)節(jié)和表

現(xiàn)形式，行政機關(guān)討論、研究、審查行為均屬于行政機關(guān)履行職責(zé)的行為。因此，過程性信

息應(yīng)該屬于政府信息。第三，我國公安、安全、海關(guān)等機關(guān)具有刑事偵查和行政管理的雙重

職能，其在刑事執(zhí)法過程中形成的信息，不屬于政府信息。第四，行政協(xié)議的履行、變更、

解除等顯然屬于政府履行法定職責(zé)行為，由此制作或者獲取的信息屬于政府信息。第五，黨

組織發(fā)布的黨務(wù)信息不符合政府信息的主體要件，黨務(wù)信息不屬于政府信息。”

中國政法大學(xué)王萬華教授也指出政府信息需要重新界定。”《條例》將政府信息限定為'行

政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息'，該定義的問題

在于以信息的形成來源界定政府信息，而沒有將政府信息視為客觀存在之物，造成實踐中對

履行職責(zé)進(jìn)行狹義解釋，其典型表現(xiàn)形態(tài)就是將企業(yè)制作提交給行政機關(guān)的信息排除在政府

信息之外。政府信息依附于一定載體客觀存在，為行政機關(guān)持有、保管，信息的形成方式與

是否應(yīng)當(dāng)將之公開無關(guān)，將信息的形成方式與能否公開相勾連，必然會對可公開的政府信息

形成限縮。修法應(yīng)重新界定政府信息，不再使用‘履行職責(zé)過程中制作或者獲取'的限制，

修改為‘行政機關(guān)保管或者持有的信息'，同時明確信息載體的各種形式，包括文書、記

錄、圖片、電子數(shù)據(jù)、音像等。”⑶

（三）政府信息公開的原則

政府信息公開制度以公開為原則為國際社會普遍遵循。我國的《條例》沒有明確“以公開為

原則、不公開為例外”這一基本原則。由于公開原則的缺失，難以判斷政府信息公開的范

圍，造成了事實上的部分公開政府信息。

首先，《條例》列舉規(guī)定了政府信息公開的范圍。一方面是肯定列舉了應(yīng)當(dāng)公開的事項，包

括主動公開和依申請公開。《條例》第9條肯定列舉了主動公開信息的標(biāo)準(zhǔn)，第10、11、

12條列舉了不同層級政府需要重點公開的信息。同時第13條規(guī)定了依申請公開的內(nèi)容。另

一方面，否定列舉了不公開的范圍。然而，這種列舉的規(guī)定方式并不周延，不可能窮盡所有

政府信息。有的信息既不屬十公升范圍，也沒有被小公開范圍所囊括。公開原則的缺失導(dǎo)致

難以判斷未列舉的事項是否公開，政府信息公開的范圍被限縮。其次，《條例》第13條規(guī)

定，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部

門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。”國務(wù)院辦公

廳還發(fā)文規(guī)定，“行政機關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政

府信息，可以不予提供”。雖然“三需要”是否構(gòu)成對申請人的資格限制這一問題存在爭

論，但三需要確實成為實踐中行政機關(guān)拒絕向申請人公開政府信息的理由之一。最后，《條

例》在總則中規(guī)定，“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和

社會穩(wěn)定。”由于其屬于總則性條款，即便屬于政府信息公開的范圍，行政機關(guān)也可依據(jù)該

條款不公開政府信息。以上三個方面都造成了《條例》事實上的有限公開。

中國政法大學(xué)王萬華教授在《開放政府與修改〈政府信息公開條例》的內(nèi)容定位》一文中指

出，“可公開政府信息的范圍直接決定政府開放程度，政府信息以公開為原則、不公開為例

外是政府信息得以充分公開的基本保障，《條例》在實現(xiàn)權(quán)利法的法律屬性回歸基礎(chǔ)上，還

需要明確規(guī)定政府信息以公開為原則、不公開為例外，為開放政府建構(gòu)充分公開的制度基

礎(chǔ)。目前修法確立此項原則的條件已經(jīng)成熟。首先，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干

重大問題的決定》中明確提出：堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外原則。這一要求在《法治

政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》中得到重申，兩份中央文件為修法奠定了政治基

礎(chǔ)。其次，學(xué)界在《條例》制定之時就有此呼吁，確立這一原則早已形成理論共識。再次，

《條例》實施八年來，行政機關(guān)對政府信息公開工作由不熟悉逐步轉(zhuǎn)化為日常工作，已經(jīng)普

遍建立起正常開展政府信息公開工作的機制，《條例》實施八年的實踐基礎(chǔ)為擴大公開范圍

積累了經(jīng)驗與條件。最后，司法為完善政府信息公開范圍和公開程序創(chuàng)造了積極條件。法院

通過發(fā)布典型案例、指導(dǎo)案例等方式逐步將《條例》實施中不清晰、存在爭議的一些問題予

以明確，有利于修法更好地確定免于公開的例外情形和完善依申請公開程序。”,

（四）政府信息不予公開的范圍

《條例》對政府信息公開的例外規(guī)定主要體現(xiàn)在兩個條款：一是《條例》在第二章公開的范

圍中規(guī)定，“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)

權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個

人隱私的政府信息，可以予以公開。”二是《條例》在總則中規(guī)定，“行政機關(guān)公開政府信

息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。”此外，2010年國務(wù)院辦公廳

《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》規(guī)定：“行政機關(guān)在口常工作中制作或者獲取

的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)

公開的政府信息。”相較于其他國家.我國對政府信息不予公開的范圍規(guī)定得不清晰、不明

確、不全面，導(dǎo)致了信息公開的范圍邊界不清，實踐中難以明確把握。

確定政府信息不予公開的例外范圍是信息公開制度的核心與關(guān)鍵。如果對不予公開的例外事

項界定不清，將直接導(dǎo)致公開的范圍難以確定，更難以實現(xiàn)公開原則。可以說，政府信息公

開的目標(biāo)一定程度上有賴于不予公開的政府信息范圍的厘定。中國政法大學(xué)王敬波教授在

《什么不能公開？一一信息公開例外事項的國際比較》中指出，“界定不公開信息是決定信

息公開范圍的基礎(chǔ)。如何確定哪些信息不公開，從世界范圍看，大致存在二種方式。第一種

方式是'信息屬性標(biāo)準(zhǔn)'，這種方式是以信息的屬性作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，也就是先判斷是否屬于

某一類型的信息，如果屬于法律規(guī)定的不予公開類型的信息，則不公開。大部分國家都是此

種立法形式，將某些信息界定為國家秘密信息、個人隱私信息、商業(yè)秘密信息，并根據(jù)這些

信息的屬性決定該等信息不公開。第二種形式是以信息公開可能造成的損害為判斷標(biāo)準(zhǔn)，可

以稱為'公開損害標(biāo)準(zhǔn)'。如瑞士的《關(guān)于行政透明原則的聯(lián)邦法律》和塞爾維亞的《信息

公開法》就采用了這種形式。第三種方式是以時間段作為信息不公開的'時間標(biāo)準(zhǔn)'，規(guī)定

在特定時間段內(nèi)信息不公開。如阿塞拜疆《獲取信息法》第35條中以列舉的形式，提出了

各種予以豁免公開的信息類型，這些不予以公開的信息都是在一定期限內(nèi)不予以公開。”⑺

王敬波教授還提到，“雖然各國信息公開法列舉的事項不同，但還是有些信息成為各國信息

法共同排除公開的事項。國家秘密，需要保密的議會信息和司法信息，影響公共管理運行、

法律實施或者政府履職的信息，政府內(nèi)部事務(wù)信息，相關(guān)主體的訴訟信息、以保密為條件從

第三方獲得的信息、個人隱私或者公開可能造成對于人身健康和人身安全潛在危險的信息，

知識產(chǎn)權(quán)信息，商業(yè)秘密，基于法律等職業(yè)需要保密的信息，基于特定資源保護(hù)需要保密的

信息，特別法規(guī)定不公開的信息等類型的信息，均屬于信息公開的例外事項。”卜域外這些

得到普遍認(rèn)同的不予公開的事項可以為我國修改《條例》所借鑒，以期進(jìn)一步明確、細(xì)化我

國不予公開的政府信息范圍。

《條例》的修改應(yīng)明確、細(xì)化不公開的政府信息范圍。第一，明確國家秘密、商業(yè)秘密和個

人隱私的范圍。國家秘密的范圍是由《保守國家秘密法》界定的，范圍比較寬泛。雖然《反

不正當(dāng)競爭法》對商業(yè)秘密做出了界定，但界定得很模糊，具體哪些屬于經(jīng)濟信息、經(jīng)營信

息難以把握。而我國現(xiàn)有的法律體系中并無個人隱私的定義，不同人群的隱私保護(hù)程度、公

開信息的范圍應(yīng)不同。第二，刪除《條例》中的“三安全一穩(wěn)定”條款。“國家安全、公共

安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定”均屬于公共利益范疇，范圍難以確定，實踐中難以認(rèn)定。第

三，內(nèi)部信息附條件豁免公開。行政管理實踐中的內(nèi)部信息樣態(tài)十分復(fù)雜，不宜簡單化地以

內(nèi)部管理信息為由而拒絕公開，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)部信息與政府職能之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，以及是否

實際影響了公民的合法權(quán)益作為是否公開的判斷標(biāo)準(zhǔn)。第四，過程性信息附條件豁免公開。

因為行政程序尚在進(jìn)行，行為尚未成熟，所以一般認(rèn)為過程性信息豁免公開。一旦程序終

結(jié)，過程性信息也應(yīng)當(dāng)公開。而且，過程性信息中有部分客觀信息，如事實信息和統(tǒng)計信息

是可以在程序進(jìn)行中對外公開的。第五，刑事偵查信息不予公開。刑事偵查行為是《刑事訴

訟法》的調(diào)整范圍，不屬于政府信息公開的范I韋I。

（五）依申請公開的受理程序

《條例》對依申請公開政府信息的程序規(guī)定較為簡單，僅規(guī)定了行政機關(guān)的答復(fù)程序，并未

規(guī)定信息公開申請的受理程序。《條例》第21條規(guī)定：“對申請公開的政府信息，行政機

關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：（一）屬于公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人獲取該政府信息的

方式和途徑；（二）屬于不予公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由；（三）依法不屬于

本行政機關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開

機關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請人該行政機關(guān)的名稱、聯(lián)系方式；（四）申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告

知申請人作出更改、補充。”由于缺乏對依申請公開政府信息受理程序的規(guī)定，導(dǎo)致行政機

關(guān)一收到公開申請便進(jìn)入答復(fù)程序，沒有對政府信息公開申請進(jìn)行過濾、甄別的環(huán)節(jié)，也無

法在受理時識別出申請人濫用信息公開申請權(quán)的行為并對其進(jìn)行規(guī)制，導(dǎo)致行政成本的增

加，司法資源的浪費。

北京市第四中級人民法院程琥副院長認(rèn)為，“《條例》修改時有必要對受理程序和答復(fù)程序

作出適當(dāng)區(qū)分。受理程序主要包括以下三方面內(nèi)容。第一，受理機構(gòu)。《條例》第4條規(guī)

定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)指定機構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)本行政機關(guān)政府信息公開方面的工作。實踐中，由于行

政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不同，政府信息公開的負(fù)責(zé)機構(gòu)也不同，出現(xiàn)了由辦公室、信息中心、

新聞處、法制處、信訪辦等不同機構(gòu)負(fù)責(zé)政府信息公開工作的情況。從保障社會公眾方便快

捷地獲取政府信息角度出發(fā)，有必要指定具體機構(gòu)統(tǒng)一承辦政府信息公開事宜，實現(xiàn)一個窗

口對外。第二，受理方式。行政機關(guān)受理政府信息公開申請主要包括當(dāng)場受理和其他方式受

理兩種方式。其」當(dāng)場受理。當(dāng)場受理主要針對申請人直接到行政機關(guān)提出申請的情形。

當(dāng)場受理方式重在解決如果受理機構(gòu)能夠當(dāng)場答復(fù)，即無須進(jìn)行書面答復(fù)的問題，這事實上

是對申請進(jìn)行分流處理的重要環(huán)節(jié)。其二，其他方式受理。對于申請人以信函等方式提出的

政府信息公開申請，行政機關(guān)收發(fā)室與受理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好工作銜接和及時移轉(zhuǎn)，避免出現(xiàn)信

函已經(jīng)被收發(fā)室簽收并開始計算時限而受理機構(gòu)卻遲遲沒有收到申請信函從而拖延答復(fù)導(dǎo)致

違法問題。第三，補正程序和效力問題。實踐中，某些行政機關(guān)對于申請人的申請是否符合

申請條件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在原本申請內(nèi)容明確但行政機關(guān)認(rèn)為不明確，要求申請人多次補正

問題，或者以補正方式代替答復(fù)。對于補正的效力以及行政機關(guān)是否繼續(xù)對補正信息進(jìn)行審

查或終結(jié)審查，都需要明確規(guī)定。”⑼

（六）政府信息公開的主體

根據(jù)《條例》第2條和第36條的規(guī)定，我國政府信息公開的主體包括行政機關(guān)和法律、法

規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。《條例》第17條規(guī)定，“行政機關(guān)制作的政府信

息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政

府信息，由保存該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開。”由此可知，制作和保存政府信息的行政

機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織是信息公開的主體。但《條例》并沒

有規(guī)定行政機關(guān)從其他行政機關(guān)獲取的政府信息，應(yīng)當(dāng)由制作機關(guān)公開還是由保存機關(guān)公

開。實踐中對這一問題的處理也比較模糊，導(dǎo)致可能出現(xiàn)二者均公開或二者互相推諉均不公

開的情況。對于政府信息公開主體不明的問題，有學(xué)者立足于《條例》的修改建言獻(xiàn)策，也

有學(xué)者超出政府信息公開制度本身，嘗試從行政組織法確定的行政機關(guān)自身的權(quán)力邊界入手

解決這一問題。

北京市第四中級人民法院程琥副院長認(rèn)為，“在絕大多數(shù)情況下，政府信息的制作機關(guān)原則

上是該信息公開的義務(wù)機關(guān)，因為制作機關(guān)對其制作的政府信息的公開具有天然優(yōu)勢，比其

他行政機關(guān)更能了解政府信息的內(nèi)容及相關(guān)背景資料，對于政府信息是否應(yīng)予公開無疑更具

有判斷權(quán)。如果行政機關(guān)從公民、法人或者其他組織那里采集、獲取的政府信息，由保存機

關(guān)負(fù)責(zé)公開。當(dāng)行政機關(guān)從其他行政機關(guān)那里獲取的政府信息，應(yīng)當(dāng)由制作機關(guān)或是保存機

關(guān)公開，應(yīng)當(dāng)從效率性、安全性、經(jīng)濟性、秩序性等方面考慮，申請人申請的政府信息，確

定由制作機關(guān)或者保存機關(guān)公開時，一般以'誰制作誰公開’為原則，由制作機關(guān)作為政府

信息的公開主體，以'誰保存誰公開'為例外，特殊情形下可以由保存機關(guān)作為政府信息的

公開主體。”.

東南人學(xué)孟鴻志教授在《政府信息公開主體的重構(gòu)一一以“三張清單”制度為路徑》一文中

指出，“我國政府信息公開主體問題的根源在于行政權(quán)力（行政職權(quán)和行政職責(zé)）的歸屬主

體缺乏明確制度規(guī)制。解決政府信息公開主體問題的有效路徑不能局限于政府信息公開制度

本身，還需要具體行政行為法律制度確定的行政機關(guān)權(quán)力與行政相對人權(quán)利的邊界，更需要

基于行政組織法律制度確定行政機關(guān)自身的權(quán)力邊界，而后者正是構(gòu)建我國政府信息公開主

體制度的關(guān)鍵。‘權(quán)力清單''責(zé)任清單’和‘負(fù)面清單’基本內(nèi)涵劃定的行政機關(guān)權(quán)責(zé)邊

界可以劃定政府信息公開主體‘必須公開'‘可以公開‘和‘不公開’的邊界，進(jìn)而完善行

政組織法律制度，從根本上解決包括政府信息公開主體在內(nèi)的行政主體職責(zé)劃分問題，明確

政府信息公開中具體的制作、保存和公開機關(guān)。“

（七）政府信息公開申請人資格

《條例》第13條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特

殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府

信息。”此外，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意

見》規(guī)定，“行政機關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信

息，可以不予提供。”“三需要”是否構(gòu)成對申請人的資格限制這一問題尚存爭議。一種觀

點認(rèn)為，“三需要”是對申請人的資格限制性規(guī)定。申請人申請政府信息公開，必須滿足

“三需要”的資格條件，否則不能申請。另一種觀點認(rèn)為，“三需要”不構(gòu)成對申請人資格

的限制，本質(zhì)上屬于申請的理由。例如，北京市第四中級人民法院程琥副院長認(rèn)為，“'三

需要'不應(yīng)作為申請人資格條件。實踐中，一旦把‘三需要'作為申請人資格的限制條件，

就需要提供相關(guān)證據(jù)加以證明，而'三需要'的相關(guān)證據(jù)以及證明標(biāo)準(zhǔn)無論對于申請人、行

政機關(guān)還是法院而言都難以把握，‘三需要’標(biāo)準(zhǔn)事實上難以操作。在《條例》修改中需要

進(jìn)一步明確'三需要’的適用范圍和條件，如果要作為申請人資格條件，應(yīng)當(dāng)考慮還有沒有

其他更科學(xué)且易操作的條件，否則即便設(shè)定限制條件，也很難實施。”⑵

《條例》修改中也可以考慮廢止“三需要”條款。這一條款假定了與信息具有特殊關(guān)聯(lián)的人

較之與信息無特殊關(guān)聯(lián)的人享有更大的利益，因此前者可以獲得該信息、，后者不能獲得該信

息。但這種假設(shè)與政府信息公開制度的基礎(chǔ)相違背。國外立法則普遍確立信息自由使用原

則，無一國根據(jù)信息的使用目的來決定是否將信息向申請人公開。判斷信息是否向申請人公

開的唯一標(biāo)準(zhǔn)是該信息是否屬于公開的范圍，至于該信息與申請人是否具有某種特殊關(guān)聯(lián)，

則不構(gòu)成公開的條件。因此，應(yīng)當(dāng)廢除三需要條款所設(shè)置的限制性規(guī)定，申請人所申請的信

息即使不與之具有生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要，只要該信息的公開不直接帶來損害性后果

就應(yīng)當(dāng)公開。將知情權(quán)的實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來，也有利于更好地保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)。

（八）小結(jié)

學(xué)界圍繞《條例》修改展開了熱烈討論，提出了多方面建議，這反映出《條例》在實踐中存

在的諸多問題已嚴(yán)重影響了公眾依法獲取政府信息權(quán)利的充分實現(xiàn)，不能適應(yīng)現(xiàn)實需要和時

代發(fā)展，急需做出調(diào)整。修改《條例》對建設(shè)法治政府、開放政府具有重要意義，本報告選

取了本年度理論界與實務(wù)界圍繞《條例》修改討論較為廣泛的幾個問題，包括修法的目標(biāo)，

政府信息概念的重新界定，公開原則的確立，不予公開的政府信息范圍的明確細(xì)化，依申請

公開程序規(guī)定的補充完善，政府信息公開義務(wù)主體的明確，政府信息公開申請人資格限制的

取消七個方面作為主要研究對象，以期全面地展示《條例》修改中的熱點和難點問題，不斷

完善我國的政府信息公開制度。

二政府信息公開訴訟研究

自2008年5月《條例》實施以來，實踐中政府信息公開案件大幅上升，政府信息公開類案

件已經(jīng)成為行政訴訟案件中新的增長點，引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。以北京市為例（見圖

1）,2013年北京各級法院共受理各類政府信息公開行政案件1346件，比2012年496件增

長171%。2014年受理2101件，比2013年同比上升56%,其中受理政府信息公開一審案件

1032件，同比增長27.6%。2011?2012年，北京法院政府信息公開行政訴訟占行政案件的

比例約為12%,2013年政府信息公開案件的比例上升至13%,2014年約占一、二審行政案件

總數(shù)中的26%。皿信息公開案件占比大幅增長，客觀上推動了政府信息公開制度的完善，有

利于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。然而，近年來，實踐中反映較為突出的問題是政

府信息公開申請權(quán)被少數(shù)人過度利用，在涉及土地資源、城市管理等領(lǐng)域尤為明顯。個別被

拆遷人對拆遷補償安置處理不滿，在窮盡了救濟手段后，轉(zhuǎn)而通過提起大量的政府信息公開

申請和訴訟等行為，以謀求獲取新的證據(jù)，或給政府施加壓力，或單純?yōu)榱税l(fā)泄不滿。信息

公開制度的異化增加了行政機關(guān)和司法機關(guān)的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重浪費行政和司法資源。目前，如何

在保障公民知情權(quán)的基礎(chǔ)上有效規(guī)制個別人濫用政府信息公開制度，成為亟待解決的難題。

（一）《條例》實施以來政府信息公開案件的司法審判概況

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院何淵副教授等在《政府信息公開案件的司法審判狀況一一基于司法

案例的評估分析》一文中，通過北大法寶檢索了自《條例》實施以來至2015年4月4日的

1327件政府信息公開的爭議案例°以此作為研究對象，梳理并分析了案件的省份分布、當(dāng)

事人身份、案件數(shù)量、終審法院級別、勝訴率、上訴率、案件爭議焦點、法條引用等情況，

較為全面地展示出《條例》實施以來政府信息公開案件司法審判的大致情況。"

1.案件的省份分布與經(jīng)濟發(fā)展程度相關(guān)。據(jù)統(tǒng)計，案件發(fā)生地省份分布排名前五的分別為上

海、北京、浙江、江蘇和廣東，這些地區(qū)是經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和人均可支配收入較高的省市。可

見，經(jīng)濟發(fā)展水平及人均可支配收入的高低與政府信息的需求及知情權(quán)的保護(hù)要求成正相

關(guān)。在上海、北京等這些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和人均可支配收入較高的地區(qū)，政府信息對公民產(chǎn)生

了更為重要的影響，相比其他經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)及人均可支配收入較低的地區(qū)，這些地區(qū)的公

民對知情權(quán)的實現(xiàn)更加重視，對政府信息的需求也更為強烈。

2.與公民利益密切相關(guān)的領(lǐng)域所涉及的行政機關(guān)易成為被告，原告多為公民個人。在對當(dāng)事

人身份的統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)，被告和公開義務(wù)機關(guān)中人民政府、國土資源和房屋管理部門、住房和

城鄉(xiāng)建設(shè)部門、規(guī)劃部門和公安部門排在前五位。這些行政領(lǐng)域的共同特征是與公民的生

產(chǎn)、生活息息相關(guān)，與公民利益的關(guān)聯(lián)度越大、與行政權(quán)力越密切的領(lǐng)域，所涉及的行政機

關(guān)越容易成為被告。反觀原告，在政府信息公開案件中，原告多為公民個人，法人或者其他

組織較少提起信息公開訴訟。

3.信息公開案件數(shù)量逐年激增，促使政府更為開放透明。在依據(jù)“審結(jié)日期”指標(biāo)對1327

件案例進(jìn)行分類時發(fā)現(xiàn)，2008年審結(jié)的案例僅為10件，2009年為71件，2010年為132

件，2011年為140件，2012年為172件，2013年為261件，2014年激增至491件。對案件

數(shù)量的統(tǒng)計表明，政府信息公開案件數(shù)量逐年上升，而且上升速度不斷加快。隨著立案登記

制的確立，相信未來政府信息公開案件數(shù)量還會保持增長趨勢。《條例》的實施促使政府信

息公開案件數(shù)量激增，也使得政府對政府信息持更為開放的態(tài)度。

4.信息公開案件的終審判決大多由中級法院作出。對終審法院的級別進(jìn)行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，基層法

院作為終審法院的有179件，約占總數(shù)的14%。中級法院作為終審法院的有878件，約占總

數(shù)的67%。高級法院作為終審法院的有254件，約占總數(shù)的19%。最高法院沒有作過有關(guān)信

息公開案件的終審判決。中級法院是作出終審判決的主力軍，原因是被告的層級比較高，直

接由中級法院一審，或者因原告上訴至中級法院二審。政府信息公開案件是一種較新的行政

訴訟類型，審判難度較大，涉及原告切身利益，上訴率較高，由級別較高的法院作出終審判

決更加權(quán)威、專業(yè)，更有利于實現(xiàn)利益平衡。

5.原告勝訴率低，上訴率高。據(jù)統(tǒng)計，一審原告的勝訴率僅為13%,而被告的勝訴率卻高達(dá)

86%。而二審的情況與一審幾乎一致。我國政府信息公開行政案例最顯著的特點就是原告勝

訴率低，且有不斷下滑的趨勢。相應(yīng)地，在82%的案件中原告會上訴，只有在18%的案件中

原告接受一審的判決。當(dāng)然，原告的勝訴率低也不絕對等于公民的知情權(quán)未得到保護(hù)。從實

踐中的一些案例來看，雖然法院判決原告敗訴，但原告事實上可能已在庭審前或庭審中獲得

了政府信息。

6.政府信息公開案件的爭議焦點集中在政府信息的判斷、公開與否、公開程序、不予公開范

圍和公開職責(zé)等問題。在對案件爭議焦點的統(tǒng)計分析中，政府信息、范圍、申請條件、公開

職貢、公開方式、公開程序、監(jiān)督保障及公開與否，是主要的爭點類型。具中政府信息的判

斷、公開與否、公開程序、不予公開范圍和公開職責(zé)是排名前五的涉訴爭點。具體而言，

“政府信息的判斷”主要爭議為“是否構(gòu)成政府信息”以及“政府信息是否存在”這兩個問

題。“不予公開范圍”主要爭議在于對“國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私”，“國家安全、

公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”，“過程性信息”及“內(nèi)部信息”等的認(rèn)定。“公開職

責(zé)”主要爭議系由誰公開政府信息的問題。“公開程序”主要爭議系答復(fù)、告知補正、說明

理由、征詢意見及送達(dá)等政府信息公開的程序。

（二）政府信息公開領(lǐng)域濫用訴權(quán)問題

《條例》的實施在保障公民知情權(quán)、促進(jìn)政府開放透明的同時，也滋生了大量重復(fù)申請、濫

訴等問題。這種濫用政府信息知情權(quán)、濫用訴權(quán)的行為給行政機關(guān)和法院造成了不必要的負(fù)

擔(dān)，嚴(yán)重浪費行政和司法資源。在《行政訴訟法》修改后實行立案登記制的背景下，如何在

保障公民對政府信息知情權(quán)的同時又有效規(guī)制個別人利用政府信息公開制度濫用權(quán)利，成為

擺在行政機關(guān)和司法機關(guān)面前的一大難題。由于我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中缺失對濫用申請權(quán)、

濫用訴權(quán)行為的規(guī)制手段，司法機關(guān)為解決這一問題積極發(fā)揮能動作用。《最高人民法院公

報》2015年第11期刊登了“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”（以

下簡稱陸紅霞案），為通過司法進(jìn)路解決政府信息公開訴權(quán)濫用問題提供了一種示例。

1.實踐中濫用申請權(quán)、濫用訴權(quán)的表現(xiàn)

《條例》實施以來，政府信息公開制度被異化為另一個信訪制度的傾向越發(fā)明顯。少數(shù)人利

用信息公開制度多次、重復(fù)、頻繁申請、濫訴現(xiàn)象較為突出，陸紅霞案是典型極端事例，但

實踐中的濫用申請權(quán)和訴權(quán)行為不在少數(shù)。武漢大學(xué)法學(xué)院鄭濤通過在中國裁判文書網(wǎng)檢索

2013?2015年信息公開案件發(fā)現(xiàn)，同一原告多次起訴信息公開的案件高達(dá)134件,其中最

少的一位原告起訴了10次，最多的高達(dá)295次，平均每位原告提起30次訴訟。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，

16.2%的信息公開申請者具有頻繁訴訟行為，即實踐中將近1/6的訴訟行為是在短時間內(nèi)連

續(xù)多次提出的。網(wǎng)由此可見，政府信息公開領(lǐng)域濫用申請權(quán)、濫用訴權(quán)的問題突出，已經(jīng)嚴(yán)

重影響了政府信息公開制度的運行、浪跟了行政和司法資源。

政府信息公開領(lǐng)域的濫用申請權(quán)、濫用訴權(quán)行為在實踐中表現(xiàn)出一些共同的特點。最高人民

法院行政庭耿寶建法官等指出，實踐中信息公開領(lǐng)域濫用申請權(quán)和濫用訴權(quán)主要有三種表現(xiàn)

形式：第一，對征地拆遷補償安置不服而反復(fù)申請信息公開。許多當(dāng)事人在農(nóng)村集體土地征

收、城市房屋拆遷安置等行為引發(fā)的行政案件敗訴后，為了謀求法律規(guī)定之外的不正當(dāng)利

益，往往重新開辟“戰(zhàn)場”，通過反復(fù)多次申請信息公開，試圖發(fā)現(xiàn)政府行為中的不合法、

不規(guī)范之處，為增加安置補償創(chuàng)造條件。第二，極個別職業(yè)申請人提起針對某些部門的大部

分申請。從實踐情況來看，單個申請人提起的信息公開申請和案件數(shù)量的記錄，不斷被刷

新。比如公民鄭某等人向國家某部委提出的政府信息公開申請，迄今已達(dá)七萬份，且鄭某等

人的此類申請仍然可能不斷增加。在這樣的申請中，申請人明知其請求不會得到支持，但仍

然反復(fù)、持續(xù)提起申請利訴訟。第三，政府信息公開案件當(dāng)事人“抱團”現(xiàn)象突出，不遵守

審判秩序現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。有的當(dāng)事人故意分別申請、分別起訴，并形成“批量訴訟”。有的

還分別針對行政執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)、每道程序分別提出申請，分別訴訟。有的還形成了部分村

民、同社區(qū)居民集體就類似或關(guān)聯(lián)問題提起集團訴訟和重復(fù)訴訟。而一旦人民法院公開開庭

審理，則往往會聚積大量當(dāng)事人共同旁聽、共同施加影響和壓力

2.政府信息公開訴訟中濫用訴權(quán)的認(rèn)定

目前我國在行政訴訟中如何認(rèn)定濫用訴權(quán)尚無法律依據(jù)。學(xué)界對訴權(quán)濫用規(guī)制的研究主要集

中在民事領(lǐng)域，而行政訴訟研究中的關(guān)注點主要是受案范圍、原告資格等旨在保障公民訴權(quán)

的內(nèi)容，鮮有學(xué)者系統(tǒng)性研究對行政訴訟中原告濫用訴權(quán)行為規(guī)制的問題。然而，實踐中一

個個鮮活的案例反映出在行政訴訟中濫用訴權(quán)的行為已不是個例，在政府信息公開訴訟中尤

為凸顯。最具影響力的就是陸紅霞案。”'在陸紅霞案中，法院以濫用訴權(quán)為主要理由駁回陸

紅霞的起訴。

在現(xiàn)行立法缺乏有關(guān)規(guī)制濫用申請權(quán)、訴權(quán)規(guī)定的情況下，如何認(rèn)定政府信息公開訴訟中濫

用申請權(quán)、訴權(quán)的行為，成為今年理論和實踐研究的重點。北京人學(xué)法學(xué)院沈麗教授總結(jié)了

陸紅霞案審理法院提出的一系列認(rèn)定知情權(quán)、訴權(quán)濫用事實的考慮因素，包括：申請或起訴

數(shù)量眾多、申請信息或訴訟請求內(nèi)容相同或類似、申請信息或訴訟請求繁多而瑣碎、申請明

知不屬于政府信息范疇的信息或已經(jīng)知曉的信息、起訴明顯缺乏訴的利益、信息申請或訴訟

目的背離《條例》或《行政訴訟法》宗旨、起訴違背誠實信用原則、公共機構(gòu)多次溝通仍執(zhí)

意申請或訴訟、公共資源的使用失衡等。沈巖認(rèn)為，“陸紅霞案裁判既沒有對濫用政府信息

公開申請和訴訟給出精準(zhǔn)的、必須嚴(yán)格遵循的定義，也沒有指出具體的構(gòu)成要件為何，而是

間接提示認(rèn)定濫申請、濫訴的考慮因素。在司法應(yīng)對此類問題尚處起步探索階段之際，這是

一種開放的、經(jīng)驗的、試錯的姿態(tài)，是值得肯定的。”加

也有學(xué)者考察民事、行政兩大訴訟中濫用訴權(quán)的關(guān)聯(lián)與差異，在陸紅霞案基礎(chǔ)上總結(jié)出行政

濫訴構(gòu)成要件理論。浙江大學(xué)光華法學(xué)院梁藝認(rèn)為，“陸紅霞案重要的理論基礎(chǔ)是運用民事

訴訟中的誠實信用原則對濫用訴權(quán)行為進(jìn)行規(guī)制。”梁藝論證了民事訴權(quán)及其規(guī)制理論在行

政訴訟法中參照適用的可能性，同時也提出這種參照適用并非毫無限制，不能照搬套用。梁

藝提出，“濫用行政訴權(quán)的構(gòu)成要件包括主觀惡意與濫訴行為。主觀惡意是指提起訴訟系為

了追求不正當(dāng)目的，例如提起涉及商業(yè)秘密的信息公開訴訟，意圖侵害第三人權(quán)益等。對濫

用行政訴權(quán)的行為可以參照適用《民事訴訟法》第13條對誠實信用的要求進(jìn)行規(guī)制，但應(yīng)

當(dāng)以窮盡現(xiàn)有規(guī)范為前提，對于沒有相應(yīng)規(guī)范依據(jù)的盡量不認(rèn)定為濫用訴權(quán)。”①)

3.司法規(guī)制政府信息公開訴訟中濫用訴權(quán)之評析

陸紅霞案中，法院在缺乏法律依據(jù)的情況下，行使司法權(quán)解決政府信息公開領(lǐng)域突出的訴權(quán)

濫用問題，通過個案裁判為規(guī)制行政訴權(quán)濫用提供重要參考，是適度發(fā)揮司法能動作用解決

實踐問題的有益嘗試。學(xué)界在肯定陸紅霞案積極意義的同時，也提出了一些質(zhì)疑。主要有四

個方面：第一，司法機關(guān)不應(yīng)在缺乏實定法的情況下限制特定當(dāng)事人的訴權(quán)；第二，對起訴

權(quán)限制的權(quán)力可能會被司法機關(guān)濫用；第三，法官不應(yīng)“超越”本案的爭議而自行調(diào)查取證

并認(rèn)定與本案“無關(guān)”的事實；第四，應(yīng)當(dāng)通過修改《條例》的方式由行政機關(guān)解決此類問

題。⑵誠然，《條例》、《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋都沒有針對濫用申請權(quán)、濫用訴權(quán)

行為的立法，司法機關(guān)對公民的知情權(quán)、起訴權(quán)作出限制，容易被質(zhì)疑是對公民法定權(quán)利的

限制。

我國目前對政府信息公開領(lǐng)域濫用訴權(quán)的規(guī)制采用了司法規(guī)制進(jìn)路，也促使我們重新認(rèn)真思

考司法的功能。正如耿寶建、周覓所說，司法機關(guān)裁判權(quán)的適度“擴張”，也是應(yīng)對糾紛解

決“泛司法化”的無奈之舉。近年來由于各種原因，糾紛和矛盾的處理存在“泛司法化”傾

向，越來越多的社會矛盾，社會轉(zhuǎn)型期各種各樣的壓力，均已經(jīng)傳導(dǎo)到司法領(lǐng)域，司法在承

載社會各界殷切希望的同時，也被賦予了諸多不切實際的功能，承受著各種“不能承受之

重”。,司法在解決社會問題方面具有局限性，不能寄希望于通過司法途徑解決所有的行政

糾紛與社會矛盾。在法治國家、法治政府建設(shè)過程中，還應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建多元糾紛化解機制有

效化解社會轉(zhuǎn)型期的各種矛盾。

對于實踐中反映強烈的政府信息公開領(lǐng)域的濫用申請權(quán)、起訴權(quán)問題，較為理想的方案，應(yīng)

該由立法對濫用申請權(quán)和訴權(quán)的行為進(jìn)行明確規(guī)定。濫訴是一個世界性問題，關(guān)于規(guī)制濫訴

的國際立法經(jīng)驗可.為我國將來的立法提供借鑒。例如，英國于1896年制定了全世界第一部

專門規(guī)制濫訴的法律一一《濫訴法》。《濫訴法》明確規(guī)定了認(rèn)定濫訴的權(quán)限、程序及濫訴

的要件，其規(guī)定“任何人在沒有任何合理理由的情況下，習(xí)慣性或持續(xù)性地提出糾纏無理的

訴訟”，即可認(rèn)定為濫用訴權(quán)，但是認(rèn)定濫訴者的結(jié)論必須公開。在信息公開領(lǐng)域，英國

《信息自由法》第14節(jié)專門規(guī)定：“對于滋擾性的信息公開申請，公共機構(gòu)無須履行處理

信息公開申請的職責(zé)。公共機構(gòu)已經(jīng)處理過的信息公開申請，申請人重復(fù)提出類似申請的，

公共機構(gòu)無需再次處理。但是，申造的時間間隔超過合理程度的除外”。⑶法律明文規(guī)定濫

訴等問題能夠為司法審判提供法律依據(jù)，為公民行為提供有效指引。但由于立法自身的局限

性難以為濫訴等行為劃定清晰的界限，規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，抽象、概括的條文在實踐應(yīng)用中也

無法徹底解決問題。

在無實定法明文規(guī)制濫用申請權(quán)、濫訴行為的情況下，司法機關(guān)在處理該問題時是否有更好

的應(yīng)對方式？沈巖認(rèn)為，更好的司法應(yīng)對，必須鑲嵌在一個更好的整體制度之中。這個制度

應(yīng)當(dāng)至少包括以下內(nèi)涵：第一，體現(xiàn)知情權(quán)和訴權(quán)保障在優(yōu)先考慮基礎(chǔ)上與公共資源有效利

用平衡的精神；第二，對申請和訴訟的濫用以及相應(yīng)的處理，提供基礎(chǔ)性的立法規(guī)定和投

權(quán)；第三，建立行政、司法以及其他可能的權(quán)威機構(gòu)有效聯(lián)動的應(yīng)對機制，包括但不限于被

申請機構(gòu)的先行處理、信息申請異議的集中處理、信息申請?zhí)幚砘蚓葷乃痉▽彶榈鹊姆至?/p>

和聯(lián)動；第四，完善逐案解決和集中處理、行為機制和金錢機制有機結(jié)合的應(yīng)對制度，授予

權(quán)威的集中處理機構(gòu)針對不同濫用情形的裁量權(quán)。工可見，對任何一個復(fù)雜問題的解決都不

是一個獨立的方法能夠有效解決的，陸紅霞案為司法機關(guān)能動解決政府信息公開領(lǐng)域的濫訴

問題提供了一個創(chuàng)新可行的思路，但對信息公開制度異化的規(guī)制還需要立法、行政、司法等

領(lǐng)域建立系統(tǒng)性的制度安排。

三政府信息公開理論研究新發(fā)展

2016年，行政法學(xué)界對信息公開制度的研究主要圍繞《條例》的修改完善、域外經(jīng)驗介

紹、信息公開訴訟、政務(wù)公開等內(nèi)容展開，產(chǎn)生了一批優(yōu)秀研究成果。其中，學(xué)界對于《條

例》修改中的熱點問題和信息公開司法實踐問題的研究在上文已進(jìn)行專門介紹，在此不再贅

述。本年度學(xué)界重點梳理介紹了域外的信息公開經(jīng)驗，為完善我國的政府信息公開制度提供

有益借鑒。同時，對政務(wù)公開制度的研究也是今年學(xué)界理論研究的重點。

（一）政府信息公開制度的域外經(jīng)驗

本年度共出版了6部有關(guān)政府信息公開的專著，有3部是介紹信息公開的國際經(jīng)驗，分別是

王敬波著的《政府信息公開：國際視野與中國發(fā)展》⑶、王敬波主編的《五十國信息公開制

度概覽》⑵和后向東著的《信息公開的世界經(jīng)驗》王敬波的《政府信息公開：國際視野

與中國發(fā)展》研究了“信息公開的基本界定、信息公開的范圍、主動公開信息與政府?dāng)?shù)據(jù)開

放、公開信息的申請、依申請公開信息的決定、信息公開中的公共利益衡量、信息公開的管

理體制、信息公開的監(jiān)督和救濟、信息公開的收費”共九個方面的內(nèi)容。此外，王敬波主編

的《五十國信息公開制度概覽》一書，系統(tǒng)介紹了50個國家的信息公開法律制度及實踐狀

況，范圍遍及五大洲，包括韓國、日本等11個亞洲國家，德國、英國等26個歐洲國家，美

國、加拿大等7個美洲國家和尼日利亞等3個非洲國家，等等。內(nèi)容上包括對上述國家的信

息公開立法概況、信息公開范圍、信息公開方式及程序、主管機構(gòu)、爭議解決和發(fā)展現(xiàn)狀等

方面的介紹。后向東所著《信息公開的世界經(jīng)驗》一書，對于如何探尋信息公開的世界經(jīng)驗

做出了可貴探索。截至2015年10月，全世界出臺信息公開法律的主權(quán)國家有103個。這其

中，有80余個國家的信息公開法律有著較為權(quán)威的英文文本，在80余個國家中，本書精心

挑選了16個具有代表性的國家作為研究樣本。本書以9個要素作為對各國信息公開法進(jìn)行

解構(gòu)的基本框架，并以這一框架作為國際比較和總結(jié)提煉世界經(jīng)驗的基本參照。“九要素樞

架”的提出，不僅解決了總結(jié)世界經(jīng)驗的基準(zhǔn)問題，更進(jìn)一步深化了人們對信息公開法律制

度的認(rèn)識。信息公開域外經(jīng)驗的介紹對我們掌握世界信息公開發(fā)展經(jīng)驗，促進(jìn)我國信息公開

制度的理論研究和實踐發(fā)展具有重要意義。

（二）信息公開的更高要求一一全面推進(jìn)政務(wù)公開

隨著人類逐漸邁入互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時代，公眾對知情權(quán)、參與權(quán)的需求高漲，政府開放數(shù)據(jù)

運動在世界范圍內(nèi)展開，時代的變革也對政府信息公開提出了更高要求。陽光是最好的防腐

劑，在新時代下，陽光不僅具有傳統(tǒng)意義上的防腐功能，還將推動建設(shè)更為開放、透明的政

府。

1.《條例》實施之前的政務(wù)公開

周漢華系統(tǒng)梳理了《條例》實施之前我國的政務(wù)公開制度，“1987?2007是政務(wù)公開制度

的初步探索階段。政務(wù)公開制度起源于自下而上的村務(wù)公開探索。1987年制定的《村民委

員會組織法（試行）》第17條首先對村委會應(yīng)當(dāng)按期公布收支賬目進(jìn)行規(guī)范。此后，1990

年中共中央《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國村級組織建設(shè)工作座談會紀(jì)要〉的通知》要求'增加村務(wù)公開

的力度，接受村民對村民委員會工作的監(jiān)督‘。1994年中共中央在《關(guān)于加強農(nóng)村基層組

織建設(shè)的通知》中提出要抓好‘村務(wù)公開制度建設(shè)‘。1998年，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于在

農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》，全面促進(jìn)村務(wù)公開制度發(fā)展。2000年，

中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》，開啟政務(wù)公開

制度發(fā)展的新格局。2002年，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于實行廠務(wù)公開制度的通知》，擴大公

開制度的適用領(lǐng)域。2005年，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》，促進(jìn)

警務(wù)公開、稅務(wù)公開、立法公開、審判公開、檢務(wù)公開、校務(wù)公開、兩公開一監(jiān)督等各種形

式的公開探索。20年的政務(wù)公開探索經(jīng)驗是我國政務(wù)公開制度的初級階段，這一階段對政

務(wù)公開并不做強制性要求，公開與否的隨意性較大，公開的實效難以保證。”由

2008年《條例》的出臺開啟了我國政務(wù)公開制度發(fā)展的新篇章。周漢華指出，”《條例》

在幾個方面實現(xiàn)了重大突破：第一，過去各種形式的政務(wù)公開大多屬于單方面的承諾，《條

例》將公開從單方面的承諾變成申請人的權(quán)利、政府機關(guān)的義務(wù)，實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。第二，

政務(wù)公開原先大多限于辦事制度公開，有些地方形象地稱之為辦事過程與結(jié)果‘兩公開'。

《條例》不但要求政府機關(guān)公開辦事過程與結(jié)果，還要公開手中掌握的政府信息，大大地擴

大了公開的范圍。第三，政務(wù)公開的程序比較簡單，并且只有主動公開一種形式。《條例》

規(guī)定的程序更為規(guī)范和嚴(yán)格，尤其是依申請公開的引入，實現(xiàn)了程序上的革命性變革。第

四，政務(wù)公開原先都沒有正式救濟途徑，只能采用傳統(tǒng)的反映意見或申訴等方式，作用非常

有限。《條例》設(shè)計行政復(fù)議、行政訴訟等法定救濟途徑，以監(jiān)督政府機關(guān)依法公開信息。

第五，政務(wù)公開對配套制度的要求相對比較簡單，如設(shè)立公告欄、發(fā)放便民卡等。《條例》

要求政府機關(guān)必須準(zhǔn)備政府信息目錄、公開辦事指南、發(fā)布年度報告、指定專門機構(gòu)與人

員、提供查閱條件、在法定時限內(nèi)作出答復(fù)、建立違法責(zé)任追究制度等，打開了政府信息資

源管理和行政體制改革的末端環(huán)節(jié)，倒逼政府機關(guān)進(jìn)行系統(tǒng)變革。”㈤《條例》至今實施已

近九年，政務(wù)公開的廣度不斷擴展，深度不斷加深，促進(jìn)政府更為開放、透明，很大程度上

提高政府的治理能力和治理水平，在法治政府建設(shè)過程中取得了可喜的成績。

2.新形勢對政務(wù)公開的新要求

近年來，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)滲透至社會生活的各個領(lǐng)域，并已經(jīng)在公共衛(wèi)

生、商業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域創(chuàng)造了一系列創(chuàng)新應(yīng)用，現(xiàn)代信息技術(shù)也必將影響和改變政府的治理方

式。互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的革新將會使獲取、儲存、處理信息變得更為方便快捷，公眾對知情

權(quán)、參與權(quán)的需求也將更為強烈，時代的變革對政府信息公開提出了更高要求。中央對全面

推進(jìn)政務(wù)公開也提出更高要求以順應(yīng)時代需求。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國

若干重大問題的決定》提出全面推進(jìn)政務(wù)公開，“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，

推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。”《法治政府建設(shè)實施綱要

(2015—2020年)》再次重申全面推進(jìn)政務(wù)公開，“強調(diào)創(chuàng)新政務(wù)公開方式，加強互聯(lián)網(wǎng)

政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)，提高政務(wù)公開信息化、集中化水平。”2016

年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，明確

提出“公開透明是法治政府的基本特征，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，推進(jìn)行政決策

公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開。依法依規(guī)明確政務(wù)公開的主體、內(nèi)容、

標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序，加快推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單公開。堅持改革創(chuàng)新，注重精

細(xì)化、可操作性，務(wù)求公開實效，讓群眾看得到、聽得懂、能監(jiān)督。強調(diào)以社會需求為導(dǎo)

向，以新聞媒體為載體，推行'互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)'，擴大公眾參與，促進(jìn)政府有效施政。”周

漢華將中央對于全面推進(jìn)政務(wù)公開的核心要求歸納為兩個方面：“一是公開的全面性和系統(tǒng)

性，這是‘四個全面'戰(zhàn)略布局的必然要求，是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要

環(huán)節(jié)，是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵之舉，是實現(xiàn)對權(quán)力監(jiān)督制約的治本之策。二是要把群眾'看

得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督'作為評價公開是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)的是以公眾為中心的

現(xiàn)代治理理念，是網(wǎng)絡(luò)時代的必然要求，目的是擴大公眾參與，建設(shè)服務(wù)型政府。”冏中央

對全面推進(jìn)政務(wù)公開的要求比對信息公開的要求更高，政務(wù)公開是更為全面、更加系統(tǒng)的公

開，是公眾參與更為廣泛、更加深入的公開。

3.政務(wù)公開制度的創(chuàng)新內(nèi)容

互聯(lián)網(wǎng)信息時代的發(fā)展將會給政府治理帶來很多創(chuàng)新，政府信息公開制度也必須做出相應(yīng)回

應(yīng)。政務(wù)公開制度是在信息公開制度基礎(chǔ)上對新形勢的創(chuàng)新回應(yīng)，主要包括以下幾個方面：

第一，拓寬公開范圍。北京大學(xué)姜明安教授指出，就公開的內(nèi)容而言，政務(wù)公開包含信息公

開。政務(wù)公開的“政務(wù)”包括公權(quán)力運作中動態(tài)的活動和靜態(tài)的信息，而政府信息僅指行政

權(quán)運作的靜態(tài)信息和行政權(quán)運作獲取的靜態(tài)信息。,政務(wù)公開的內(nèi)容除了信息公開外，還應(yīng)

當(dāng)包括會議公開、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、過程公開等內(nèi)容。不僅公開靜態(tài)的政務(wù)信