第九章

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蔣秋菊、田冠軍、石恒貴、謝繼蘊《政府審計》（第1版）

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政府績效審計

學習目標：1.掌握我國政府績效審計的概念2.了解政府績效審計的發展3.掌握政府績效審計的內容和評價的指標體系4.熟悉政府績效審計的方法和程序4目錄Contents第一節政府績效審計概述第二節政府績效審計的主要內容和評價指標第三節政府績效審計的基本程序和方法6引例：殘疾人保障專項資金審計

2010年南京市下關區審計局對該區2008年度和2009年度的殘疾人聯合會（以下簡稱下關區殘聯）殘疾人保障專項資金的使用情況進行了審計。審計組將街道和社區對資金的使用情況作為了審計的重點。審查了開辦費的使用是否合理、有無擠占挪用；人員工資的發放是否及時，發放標準是否符合規定，是否存在克扣工資現象；是否存在虛報冒領，截留專項資金的情況；審查了每個項目每個街道是否都制定了專門的管理制度及考核辦法，執行是否有效；是否建立相應的人員管理檔案，人員錄用手續是否合規完整，錄用的人員是否符合規定，程序是否規范，是否公平；殘疾人員對項目是否滿意，項目是否達到了預期效果。7案例引入：殘疾人保障專項資金審計審計小組針對審計中發現的殘疾人保障專項資金會計核算不規范、配套資金不到位、違規發放補貼等問題，提出了建立統一的殘疾人保障專項資金專戶，將全部資金納入專戶管理，按具體用途進行分賬核算等加強財務管理的建議。建議區殘聯制定聘用人員崗位工作考核標準與獎懲辦法，激發了殘疾人就業管理所人員的工作熱情。在財務管理、采購和公務招待方面加強財務管理，完善審批程序。同時，建議各街道組建一個殘疾人保障項目綜合管理機構，改變原來的項目主管部門牽頭管理的模式，統一對殘疾人保障項目和人員進行專項管理，啟動具有區域特點的殘疾人保障項目，讓更多的殘疾人得到更多的照顧和就業機會。8案例引入：殘疾人保障專項資金審計將績效審計與財務審計相結合，真實性、合法性和效益性相統一開展。審計內容既包括反映財務收支方面，也包括效益、效果方面。由于沒有有效利用績效審計方法，績效評價的標準和指標不明確，當然還有審計人員主觀上對績效審計不重視，對績效審計的開展存在畏難情緒，所以導致審計實施只突出了合法性內容，對政策分析關注不夠，政策效果審計調查點到為止，績效審計的目標未能完全實現。9案例引入：殘疾人保障專項資金審計01第一節政府績效審計概述一、政府績效審計的產生與發展二、政府績效審計的含義三、政府績效審計的特點一、政府績效審計的產生與發展

國外政府績效審計萌芽于二十世紀四十年代，但各國績效審計開展并沒有得到法律明確規定，實踐中也只有零星開展。而真正現代意義的績效審計形成于二十世紀六七十年代，以各國法律賦予審計機關進行績效審計的職責為標志。

尤其是在20世紀70年代以后，政府績效審計在美國、加拿大、英國等國家得到了廣泛的應用。11發展歷程（美國）12

40年代：嘗試推行

70年代：

準則化、法定化

60年代：轉向3E審計50年代末：集財務審計、經濟性審計、效率性審計為一體

80年代：完善90年代：成熟發展歷程（美國）40年代：嘗試推行50年代末：集財務審計、經濟性審計、效率性審計為一體1945年:美國國會要求會計總署按照民間審計的原則和程序審查政府公司，要求報告公司的財務狀況、資本損失，并對政府資本報酬和股利支付提出建議，進一步對公司是否按照既定目標有效經營進行判斷。

會計總署成立了公司審計部（科爾曼.安德魯斯）實行財務審計與效益審計，受到國會的強烈支持，“政府績效審計之父”

60年代：轉向3E審計（空軍海軍的維護費支出審計，不動產管理審計、郵件業務收益審計、人事管理審計）70年代：準則化、法定化1972年：會計總署制定了《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》，正式確立了3E審計師的地位，首次提出了效益審計。（目的：檢查財務活動和遵循現行法律和規定的情況；評價管理工作的經濟性和效率性；評價在實現預期成果過程中的項目成果）1974年：國會通過了《預算與充公法》，要求會計總署的審計范圍超越財務事項，轉向項目評估，標志績效審計走向法制化。發展歷程（美國）80年代：完善1981年：會計總署發布第二份“政府審計準則”1988年：第三份“政府審計準則”，并將經濟性、效率性審計準則和項目結果審計準則合并，形成“績效審計準則”90年代：成熟（進一步修訂，績效審計就是包括經濟性、效率性和項目審計）2004年：具有83年歷史的美國審計總署改變了其機構名稱的用詞，從GeneralAccountingOffice變為GovernmentAccountabilityOffice,體現了美國審計工作重心由會計審計向責任審計的變更。發展歷程（美國）發展歷程:中國

自1983年我國建立社會主義審計制度至今，政府績效審計從其思想萌芽、經歷試點探索直至現在的全面推進，成效顯著。思想萌芽階段（1991-2001）1991年，審計署首次提出：“在開展財務審計的同時，逐步向檢查有關內部控制制度和效益審計方面延伸”試點探索階段（2001-2006）審計署對一些項目實施了績效審計。2004年審計署組織了對河口清淤工程效益審計，從“經濟性、效率性、效果性、適當性、環境性”五個方面，對項目的建設效益進行了評價。2006年，在審計署統一組織的22個項目中，績效審計項目有14個。全面推進階段（2006年至今）審計署在《2006至2010年審計工作發展規劃》中提出，將“全面推進效益審計，促進轉變經濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設資源節約型和環境友好型社會”作為審計工作的主要任務，從審計內容和審計方式上堅持“兩個并重”作為完成該項任務的保障。它標志著政府績效審計已經成為今后審計工作的重點內容和發展方向，政府績效審計進入了全面推進階段。17二、績效審計的含義關于績效審計名稱的由來：從國際范圍來看（1）早期有諸多叫法，如“綜合審計”“效率審計”“貨幣價值審計”“效果審計”“經營審計”“管理審計”等。（2）1986年世界審計組織第十二屆國際會議發表悉尼總聲明以后，績效審計成為通用的叫法。（3）1988年美國修訂《政府審計準則》改用“績效審計”18二、績效審計的含義

關于績效審計名稱的由來：從中國來看

（1）我國早期一般稱為“經濟效益審計”，即使在2008年以前，“績效審計”的稱謂也僅限于經濟特區制定的審計監督條例，或者一些年輕學者的論文之中，而官方和老一輩學者仍在用“經濟效益審計”的叫法。

（2）2008年審計署制定的工作計劃中明確使用“績效審計”。19二、績效審計的含義

績效審計是指對對公共機構的財政經濟管理活動的經濟性、效率性和效果性進行審查，并做出獨立、客觀、系統的評價，以檢查公共資源責任和提高績效為目標的一種獨立的經濟監督活動(也稱三E審計)

“3E”審計已發展至“5E”審計（經濟性economy、效率性efficiency、效果性effectiveness、環境性environment、適當性equity）經濟性審計效率性審計效果性審計

績效審計的基本內涵21三、政府績效審計的特點1.審計目的在于提高績效2.審計對象具有廣泛性3.審計方法具有科學性和綜合性4.審計作用側重于建議5.審計標準具有多樣性02第二節政府績效審計的主要內容和評價指標一、政府績效審計的主要內容二、政府績效審計的評價指標23一、政府績效審計的主要內容1.公共財政資金績效審計2.公共投資項目績效審計3.國有企業經營績效審計4.公共政策執行績效審計24二、政府績效審計的評價指標1.公共財政資金績效審計2.公共投資項目績效審計3.國有企業經營績效審計4.公共政策執行績效審計25（一）公共財政資金績效審計

公共財政資金績效審計在實踐中主要表現為項目支出績效審計和預算部門（單位）整體支出績效審計。26（一）公共財政資金績效審計項目支出績效審計評價指標體系表一級指標二級指標三級指標成本指標經濟成本1.單位成本2.資金節約或超支率社會成本實施項目對社會發展、公共福利等方面可能造成的負面影響生態環境成本實施項目對自然生態環境可能造成的負面影響產出指標數量指標1.建設規模；2.營運能力質量指標1.設備故障率；2.項目竣工驗收合格率時效指標工程按時完工率效益指標經濟效益1.預期收益率；2.預期年化收益率；3.預期直接經濟效益；4.預期引領行業帶來的間接經濟效益；5.預期投資回收期社會效益1.預期就業貢獻率；2.預期財政貢獻率生態效益預期生態效益27（一）公共財政資金績效審計預算部門績效審計評價指標體系表一級指標二級指標三級指標經濟績效指標資金使用的經濟性1.經費的結余和自給：經費結余率、財政補助比率2.經費支出：人均經費、單位工作經費、公共經費支出比率、公共經費支出結構比例、人員工資下降率3.資產使用：人均資產4.預算執行：支出預算完成率、收入預算完成率、預算收支平衡率公共管理的效率性1.內設機構合規率2.人員精簡率3.工作完成情況：人均完成工作指數、計劃期內工作完成率4.公共資源使用成果率項目效果性1.項目資金：項目資金到位率、項目資金使用率、項目超支率、未完工程設施占用率2.工程完工進度：項目實施進度、平均建設工期3.工程成本：支出項目成本收益率、項目成本降低率、項目質量優質品率、項目質量合格率社會績效指標公共服務1.基礎設施建設；2信息公開程度；3.公民滿意度管理績效指標組織結構與人員配備1.組織結構設置的合理性；2.人員的編制及超缺編情況；3.人員的業務水平以及職業道德水平內部控制單位的內部控制制度的建設和執行情況業務流程業務流程制度的合法合理性以及執行效果28（二）公共投資項目績效審計

公共投資項目績效審計指標體系主要從經濟績效、社會績效、管理績效、生態環境績效和可持續發展績效5各方面來設置1.經濟績效評價指標

經濟績效是對項目建成投產（或交付使用）后實際取得的經濟效益進行綜合評估、評價。

主要指標有:成本控制指標、財務收益指標、投資回收指標和財政貢獻指標四個方面29（二）公共投資項目績效審計2.社會績效評價指標

社會績效評價是在調查和預測擬建項目產生的社會效益時，分析項目所在地社會環境的適應性與可接受程度

主要指標有:就業效益指標、資源利用指標、社會和諧程度指標3.社會績效評價指標

項目管理活動主要包括立項審批、管理和監督、招投標和采購、項目實施、竣工驗收等

主要指標有:資金管理指標、工程質量指標、建設工期指標30（二）公共投資項目績效審計4.生態環境績效和可持續發展績效評價指標

生態環境績效和可持續發展績效是指投資項目要符合國民經濟、資源、環境和社會的穩定協調發展，在資源和環境得到合理利用和保護的條件下，取得最大的經濟效益和社會效益。

生態環境績效主要指標有:環境影響指標、生態影響指標、資源開發利用指標

可持續發展績效主要指標：經濟增長可持續指標、環境與資源可持續指標31（三）國有企業績效審計

結合5E績效審計目標，國有企業績效審計指標體系可以在結合企業戰略發展規劃的基礎上從以下三個方面進行構建

1.管理績效指標

管理績效評價包括企業發展戰略的確立與執行、經營決策、發展創新、風險控制、基礎管理、行業影響等方面

2.經濟績效評價指標

經濟績效是對企業經營者的業績評價

主要指標有:盈利能力、償債能力、營運能力和發展能力四個方面

3.社會責任績效

是指企業履行社會責任的能力和效果，即企業在一定時期內履行社會責任所創造的社會價值，主要通過社會評價指標來反映

主要指標：承擔環保責任、支持地方和社會發展、對利益相關者的責任32（四）公共政策執行績效審計

公共政策執行的績效審計主要是檢查政策執行的效果和效率情況。

一是檢查政策執行所花費的成本是否超出預定的預算限制，即政策執行的經濟性。

二是檢查政策執行是否收到預期效果，即政策執行的效果性。

三是結合成本和收益兩個方面，綜合評價政策執行的績效，即政策執行的效率性。33（四）公共政策執行績效審計

1.經濟性指標：是指在公共政策執行過程中所投入的各項資源的質與量以及分配狀況。2.效果性指標：是指公共政策結果是否實現公共政策的預期目標及其實現程度、是否解決公共政策問題等。重點審查公共政策目標的實現程度，以及公共政策投入的資金效益、生態效益和社會效益。3.效率性指標：是指政策投入產出比率，最有效的政策是以最低成本獲得最大收益的政策。主要在于評價公共政策是否以最低成本、最有效地實現公共政策的預期目標。34（四）公共政策執行績效審計

4.公平性指標：是指公共政策所投入的工作量，以及產生的績效在社會不同群體間公平分配的程度。公共政策的類型不一樣，所反映的公平性的角度與觀點也不一樣。

5.適當性指標：是指公共政策目標和所表現出的價值偏好，以及所依據