公共管理學原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第6章政府工具6.1政府工具研究概述6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.3當代政府治理的新工具公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.1政府工具研究概述6.1.1政府工具研究的由來和發(fā)展從20世紀80年代開始，政府工具受到公共管理學界的重視，出現(xiàn)了不少關(guān)于政府工具方面的論著。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材政府工具研究在公共管理學和政策科學中興起的原因：一是政府管理以及政策執(zhí)行的復雜性使人們對政府工具或手段進行反思，實際的行政管理以及政策執(zhí)行對工具方面知識需求的增長，要求對公共政策問題做更多科學與實證的分析和研究。二是福利國家的失敗以及政府工作的低效率導致人們對工具途徑的政治及意識形態(tài)上的支持。三是當代社會科學實踐性的增強，特別是應(yīng)用性社會科學領(lǐng)域日益介入政府的政策和管理實踐，導致這些學科的學者對包括工具性知識的更多追求。四是公共管理學和政策科學的研究領(lǐng)域自身的擴展導致了政府工具被納入學科的視野之中。6.1政府工具研究概述6.1.2政府工具研究的范圍與途徑薩拉蒙在《政府工具——新治理指南》一書的導論中提出了一個較系統(tǒng)、全面的政府工具研究框架。政府工具的分析有三個層面的理論：一是工具理論；二是選擇理論；三是運行理論。從這三個層面對政府工具的研究，涉及如下幾個基本主題：（1）工具的本質(zhì)特征和主要的選擇特征，以及工具應(yīng)用所產(chǎn)生的結(jié)果；（2）工具應(yīng)用的范圍和模式，以及工具應(yīng)用的趨勢；（3）工具的運行機制，即運用工具所需的機制和條件；（4）工具選擇的動因，包括工具應(yīng)用的環(huán)境，尤其是影響工具選擇的政治因素；（5）工具應(yīng)用中所產(chǎn)生的管理挑戰(zhàn)及其解決辦法；（6）工具的評價，即對工具優(yōu)點和缺點的分析。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.1政府工具研究概述6.1.2政府工具研究的范圍與途徑國外政府工具的研究已形成了多種途徑，根據(jù)前述《公共政策工具》一書的說法，主要有如下四種基本途徑：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）權(quán)變主義。這種途徑又稱工具—背景研究途徑，它所持的是傳統(tǒng)的社會計劃觀點。（1）工具主義。工具主義途徑又稱古典途徑。（2）過程主義。各種工具之間有著重要的差別，沒有哪一種或哪一類的工具具有普遍的適應(yīng)性。（4）建構(gòu)主義。要了解特定工具被采用的脈絡(luò)背景的特殊性，就必須了解這些工具的主觀意義。基本途徑6.1政府工具研究概述6.1.3政府工具研究的理論與實踐意義公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材從理論上說，可以拓寬公共管理學以及政策科學的視野，豐富公共管理學的理論內(nèi)容，完善其學科體系，更好地把握公共管理研究領(lǐng)域的發(fā)展前沿，推動公共管理理論的建構(gòu)。從實踐上說，加強對政府工具的研究，概括、總結(jié)和提煉一整套在國內(nèi)外公共管理實踐中被證明是行之有效的政府工具，可以促進政府治理方式的改進，推動我國行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理的績效及效率，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.2.1工具的識別和分類政府工具既是一種手段，也是一種“客體”(object)，還是一種活動(activity)；政府工具還具有多樣性和動態(tài)性的特征，并非一經(jīng)選定就固定不變，必須不斷地調(diào)整以跟上社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。最常見的定義是：“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多目的的任何事物。”簡單地說，政府工具就是達成政策目標的手段。薩拉蒙認為政府工具有如下三個特征：（1）政府工具有一些共同屬性，這些共同屬性使得這些工具得以識別。（2）每一種工具規(guī)定行動的結(jié)構(gòu)，它不是隨意的或者臨時的，而是一種制度化的行動模式。它規(guī)定誰有權(quán)操作公共項目，其角色是什么，與他人關(guān)系如何。3）這種結(jié)構(gòu)化的行動是一種集體行動。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.2.2工具的特性及其適用情境我們可以對幾種工具的特性做出如下歸納：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）強制性工具，又叫指導性工具（directivetools）或規(guī)制性工具（regulatorytools）。它的特點是用規(guī)制和直接行動的方式對市場組織和社會個體施加影響，以實現(xiàn)期望的政策目標。（2）志愿工具。這種工具是指在所期望實現(xiàn)的任務(wù)上，較少政府介入，而由民間力量或市場自主運作。（3）混合工具（mixedtools）。混合工具是指強制性介于強制性工具和志愿工具之間的那部分政府工具（其中的有些工具本身就是具體的市場化手段），因而混合工具選擇的情境最為廣泛。1）信息和勸導；2）政府補貼；3）產(chǎn)權(quán)拍賣；4）稅收和用者付費。6.2政府工具的理論脈絡(luò)6.2.3工具選擇及其績效公共行政是一個復雜的過程，受到各種各樣的因素的制約，即便認識到某些工具在特定問題上是有效的，政府仍然會由于各種各樣的原因無法使用。政治因素較之效能或效率對于政府工具的選擇有更直接和更大程度的影響。彼得斯則通過對比較政治相關(guān)文獻的整理，篩選出政府工具選擇的五項主要因素，即觀念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、個人（individuals）與國際環(huán)境（internationalenvironment），可簡稱為“5I”模型。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）觀念彼得斯等人認為，觀念與意識形態(tài)影響了政府工具的選擇。（2）利益（3）個人基于利益的考慮，相關(guān)的政治行動者往往致力于影響政策過程，以期政府選擇使其收益最大而成本負擔最小的政府工具。某些個人對于政府工具的選擇扮演了較具影響力的角色。（4）制度在特定的制度下可能形成對于政府工具的偏好，這種偏好可能源于過去的歷史背景因素、學習經(jīng)驗、專業(yè)訓練等因素。（5）國際環(huán)境來自其他國家、國際組織或國際協(xié)議的國際壓力已經(jīng)成為公共管理的一項關(guān)鍵因素，也影響了政府對于工具的選擇。6.2.3工具選擇及其績效“5I”模型：6.2政府工具的理論脈絡(luò)公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材6.3當代政府治理的新工具6.3.1市場化工具公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．民營化。民營化是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方，通過市場的作用，依靠市場的力量來提高生產(chǎn)力，搞活國營企業(yè)。2．用者付費。公眾在消費政府提供的公共服務(wù)時也要適量繳費，誰消費誰付費。3．合同外包：合同外包把民事行為中的合同引入公共管理的領(lǐng)域中來，它必須以合同雙方當事人協(xié)商一致為前提，變過去單方面的強制行為為一種雙方合意的行為。4．特許經(jīng)營：公共管理中的特許經(jīng)營是由公共部門授予私人企業(yè)經(jīng)營和管理某項公用事業(yè)的權(quán)利，通過特許協(xié)議明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，承擔相應(yīng)的風險，從而達到公共管理目的的一種工具。6.3當代政府治理的新工具6.3.1市場化工具公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5．憑單制：憑單制是一種借用私人市場憑單的理念和技術(shù)來改造公共服務(wù)供給的政府改革工具。6．分散決策：分散決策其實就是分權(quán)與權(quán)力下放的過程，其主要目的是通過賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授權(quán)的下級組織或單位能夠更加獨立，能夠自由地與其他組織進行競爭。7．放松管制：放松管制就是在市場機制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對價格和市場進入的管制，使企業(yè)在制定價格和選擇產(chǎn)品上有更多的自主權(quán)。8．產(chǎn)權(quán)交易：產(chǎn)權(quán)指的是人們操縱一項事物的排他性權(quán)利，它由使用權(quán)、收益權(quán)、決策權(quán)和讓渡權(quán)等組成。9．內(nèi)部市場“廣義的內(nèi)部市場是指任何把生產(chǎn)和購買職能相分離的公共部門改革；狹義的內(nèi)部市場是指對行政部門自身提供的某種服務(wù)供自己使用的模式進行改革（也就是市場模擬）。”6.3當代政府治理的新工具6.3.2工商管理技術(shù)公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．全面質(zhì)量管理：全面質(zhì)量管理（totalqualitymanagement，TQM）則是以質(zhì)量為中心，建立在組織全體員工參與基礎(chǔ)上的一種管理，其目的是通過顧客、本組織成員和社會收益來達到長期成功。2．目標管理：目標管理（managementbyobjectives，MBO）是通過參與式的目標設(shè)置、實施和評價等活動來管理組織的一種方法。3．績效管理：績效管理（performancemanagement）是利用績效信息協(xié)助設(shè)定績效目標，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告符合目標的管理過程。4．戰(zhàn)略管理：戰(zhàn)略管理（strategymanagement）是管理者有意識地進行政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達成目標之行為，亦指制定、實施和評價使組織能夠達到目標的跨功能決策的藝術(shù)或科學。6.3當代政府治理的新工具6.3.2工商管理技術(shù)公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5．顧客導向：以顧客為中心，即從顧客的角度開展活動和提供服務(wù)；以追求顧客滿意為基本精神；以社會和顧客的期待為理想目標。6．標桿管理：標桿管理是一個認識和引進最佳實踐，以提高績效的過程，是一個幫助機構(gòu)發(fā)現(xiàn)其他組織更高績效水平（標桿）的過程，并盡量了解它們是怎么樣達到那種水準的，以便使產(chǎn)生那種水準的做法和程序得以運用到自己的組織機構(gòu)中。7．流程再造：流程再造是20世紀80年代初在美國出現(xiàn)的。再造是對公司的流程、組織結(jié)構(gòu)和文化等進行徹底的、急劇的重塑，以達到績效的飛躍。6.3當代政府治理的新工具6.3.3社會化手段公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．社區(qū)治理：社區(qū)治理的優(yōu)點在于：不花或者很少花政府的錢；調(diào)動公民積極參與，受到廣泛的支持和歡迎。但是，社區(qū)治理作為一種政策工具，往往只能作為一種輔助工具來使用。2．個人與家庭：作為一種政策工具，個人與家庭可以做好政府無法做或做不好的許多事情，可以減輕政府的負擔。但是，它也同樣只能作為一種輔助工具來使用。3．志愿者服務(wù)：志愿者服務(wù)的最大優(yōu)點是創(chuàng)新，即創(chuàng)造性地迅速確認并滿足需求的能力。由志愿者提供社會服務(wù)還可以減少對政府行動的需要或減輕政府的負擔。6.3當代政府治理的新工具6.3.3社會化手段公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4．公私伙伴關(guān)系：首先，廣義上指公共和私人部門共同參與生產(chǎn)與提供物品和服務(wù)的任何安排；其次，它指一些復雜的、多方參與的并被民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項目；最后，它指企業(yè)、社會賢達和地方政府為改善城市狀況而進行的一種正式合作。5．公眾參與及聽證會：政府決策民主化要求增強政府決策的透明度，建立公眾參與的制度，賦予公眾在國家決策上的發(fā)言權(quán)，