構建風險分級管控和隱患排查治理

雙重預防機制基本方法

（征求意見稿）

國家安全監管總局遏制重特大

事故工作協調小組2017年3

月

目錄

1求i?..??—??2?3“i?ii?i?ii———?一?”“一??-?????一一?一???????一??”-?”?

1.1繪制目的——一一……————……一一1

1.2總體思格....................._——……一__……._1

1.3總體目標.“3“.._—........._.......—一.........._1

1.4MM______.......______________??????一???????一????“??一2

2枸建企業雙重預防工作機制----------------------------------------------3

2.1工作目標與卷本頁來..............—...........—....3

2.1.1工作「尿----------------------------------------3

2.1.2工作機構械-----------------------------------3

2.1.3工作前----------------------------------------4

2.2人員培訓____一4

2.3尺險得訊與評砧一....................__........一-........—.........一5

2.3.1信2收生。準務5

2.3.2尺管播識5

2.3.31《能計伯6

2.4尺總分段與管控一一“……一一.—...7

2.4.1娘分n-----------------------------------------7

2.4.214口消單----------------------------------------9

2.4.3分空游技----------------------------------------9

2.5馴企業安全頻―…一…._…“一一一….一…一…“-1°

2.6克善企業總斷精治理體系…一....._......._......一......一.......一…_....._1°

2.6.111

2.6.2aitRim11

2.6.3鼬腿化水平----------------------------11

2.7柩成企業常梯的雙馴防機制一一一一一11

13

3整防工作.i,———mm…m—…，i

3.1工幃標與基檔來_——.....__…一....——_——13

3.1.11：作目標---------------------------------------13

3.1.21本瞞13

3.2R內能識與if砧?........._.......一_......__.....一一.....一-14

3.2.1拼網14

3.2.21嫡.以14

3.2.3嫄粕-------16

3.3R檢分級與管控…“…__.…_一一.17

3.3.1加徵-----------------------------------....._17

3.3.2風俗管扭.............—......17

3.3.3瞄際-------18

3.4鄲轆市安全j調圖_…__….?…一一…_…一._—”””?18

3.5克根市恩西能理體系....._......_.......一.....一…“一.......-19

3.5.1完善工作陋-------------------------------------19

35.2加的嬸1S0自理___________________________-20

3.5.3-----------------------------------------------21

3.6形成城市常態化的雙重預防機制............................................22

4保障措施.......................................................................23

4.1加強組織領導............................................................23

4.2加強政策機制建設........................................................23

4.3加強專業機構和隊伍建設.................................................23

4.4加強智能化、信息化建設.................................................24

4.5加強精準化安全監管......................................................24

附件1:幾種常用的風險控制方法與基木原則.....................................-25

附件2：基于潛在生命損失的整體風險分析方法.....................................27

附件3：層次分析法..............................................................31

附件4：模糊綜合評價法..........................................................33

附件5：區域整體風險評估案例....................................................37

附件6：國外某城市風險評估案例..................................................42

附件7：3個重點行業重大隱患判定標準（征求意見稿）.............................47

附錄1：標本兼治遏制重特大事故工作指南.........................................59

附錄2：實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見......................66

附錄3：全面加強安全生產源頭管控和安全準入工作的指導意見......................73

附錄4：生產安全事故隱患排查治理規定（修改意見稿）............................79

附錄5：煤礦重大生產安全事故隱患判定標準.......................................88

附錄6：4個典型企業安全風險管控案例............................................95

II

1總體要求

1.1編制目的

為深入貫徹《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》，落

實國務院安委會辦公室《標本兼治遏制重特大事故工作指南》和《關于實施遏

制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》，服務各級政府、有關部門和

企業科學構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作機制，制定本

文件。

1.2總體思路

以安全風險辨識和分級管控為基礎，以隱患排查和治理為手段，把風險控

制挺在隱患前面，從源頭系統識別風險、控制風險，并通過隱患排查，及時尋

找出風險控制過程可能出現的缺失、漏洞及風險控制失效環節，把隱患消滅在

事故發生之前。

全面辨識和排查崗位、企業、區域、行業、城市安全風險和隱患，采用科

學方法進行評估與分級，建立安全風險與事故隱患信息管理系統，重點關注重

大風險和重大隱患，采取工程、技術、管理等措施有效管控風險和治理隱患。

構建形成點、線、面有機結合，持續改進的安全風險分級管控和隱患排查

治理雙重預防性工作機制，推進事故預防工作科學化、智能化，切實提高防范

和遏制重特大事故的能力和水平。

1.3總體目標

到2017年底，試點城市初步建立安全風險分級管控和隱患排查治理雙重

預防機制，形成企業安全風險自辨自控、隱患自查自治，政府領導有力、部門

監管有效、企業責任落實、社會參與有序的工作格局，提升安全生產整體預控

能力，夯實遏制重特大事故的堅實基礎。

?各類企業要針對本企業類型和特點，制定科學的程序和方法，全面開

展安全風險辨識和隱患排查；采用相應的評估方法確定安全風險和隱

1

患等級，從組織、制度、技術、人員能力、應急等方面對安全風險進

行有效管控、對隱患進行治理，形成安全風險受控、事故隱患自治的

雙重預防機制和運行模式。

?各地區、各有關部門要根據本地區、本行業領域特點，分行業制定安

全風險分級管控和隱患排查治理的制度規范，明確安全風險和隱患的

類別、評估分級方法和依據。督促指導轄區及企業落實安全生產主體

責任，推動建立統一、規范、高效的安全風險分級管控和隱患排查治

理雙重預防機制，建立更加科學、精準、高效的安全監管執法制度。

1.4基本原則

(1)突出風險，實施分級管控

以風險管控為主線，運用現代風險管理和事故預防理論，構建基于風險、

系統化、規范化的雙重預防機制，規范具體工作程序和方法，緊盯重大風險和

重大隱患，牢牢抓住遏制重特大事故的重點行業領域和環節。

(2)持續改進，實現動態管理

通過辨識風險，排查隱患，并落實風險管控和隱患治理責任，實現安全風

險辨識、評估、分級、管控和事故隱患排查、整改、消除的閉環管理。風險分

級管控和隱患排查治理在閉環管理中不斷完善、持續改進。

(3)整合資源，實現體系融合

要把風險分級管控、隱患排查治理和安全生產標準化等工作有機結合。通

過全面辨識風險，夯實標準化工作基礎；通過風險分級管控，消除或減少隱患；

通過強化隱患排查治理，降低事故風險；通過標準化體系規范運行，促進雙重

預防機制有效實施。

(4)試點先行，循序推進建設

各地區要積極探索創新，抓住重點地區、重點行業領域、重點單位和因素，

針對構建雙重預防性工作機制的各個環節，采取工程、技術和管理等措施，確

定一批試點地區和企業，先行先試，盡快形成一批可復制、可借鑒的經驗做法，

分地區分行業循序推進雙重預防機制建設。

2

2構建企業雙重預防工作機制

2.1工作目標與基本要求

2.1.1工作目標

企業構建雙重預防機制至少要實現以下工作目標：

（1）建立安全風險清單和數據庫；

（2）制定重大安全風險管控措施；

（3）設置重大安全風險公告欄；

（4）制作崗位安全風險告知卡；

（5）繪制企業安全風險I四色分布圖；

（6）繪制企業作業安全風險比較圖；

（7）建立安全風險分級管控制度；

（8）建立隱患排查治理制度；

（9）建立隱患排查治理臺帳或數據庫；

（10）制定重大隱患治理實施方案；

（11）建立安全風險與隱患排查信息管理系統。

2.1.2工作機構與制度

企業應有專門負責雙重預防機制建設的工作機構，該機構不應是一個臨時

性的機構，其主要職責是牽頭組織各部門分崗位、分工種全面開展風險辨識和

隱患排查，并在企業內部逐步建立風險管控與隱患排查治理工作體系。

企業應制定或完善本企業雙重預防機制建設的相關工作制度和工作方案，

明確工作目標、實施內容、責任部門、保障措施、工作進度和工作要求等相關

內容。工作制度和工作方案應具體、有針對性，職責明確，便于實施。

雙重預防機制建設不是一另起爐灶II,是基于風險，對企業現有安全生產管

理體系，特別是隱患排查治理體系和安全生產標準化體系的完善與補充，是安

全管理制度系統性、針對性、實用性的提升過程。

構建雙重預防機制需要掌握科學的方法與手段，尤其是風險辨識評估等工

作，企業應配備相應的專業人員。在企業自身技術力量或人員能力暫時不足的

3

情況下，可聘請外部機構或專家幫助開展相關工作。

2.1.3工作程序

企業可參照圖2-1所示的基本程序，逐步推進本企業雙重預防機制建設。

圖2，雙重預防機制建設基本程序

2.2人員培訓

構建雙重預防機制涉及到企業全體員工，為確保構建工作順利、高效開展，

確保雙重預防機制建立后有效運轉，必須強化對全體員工的培訓。

強化對專業技術人員的培訓。要使專業技術人員首先具備雙重預防機制建

設所需的相關知識和能力，再通過他們將相關知識和理念傳播給全體員工，帶

領全體員工以正確的方法工作，確保雙重預防機制建設工作順利開展。

通過培訓提升全體員工的風險意識。對于大部分企業來說，安全風險分級

管控是一個新鮮事物，要通過各種形式向全體員工宣傳風險管理的理念，使員

工充分認識安全風險分級管控對于保障員工安全的重要作用，真正樹立起風險

4

意識。

組織對全體員工開展有針對性的培訓。要組織對全體員工開展關于風險管

理理論、風險辨識評估方法和雙重預防機制建設的技巧與方法等內容的培訓，

使全體員工掌握雙重預防機制建設相關知識，尤其是具備參與風險辨識、評估

和管控的能力，為雙重預防機制建設奠定堅實的基礎。

2.3風險辨識與評估

2.3.1信息收集與準備

企業應精心組織、策劃，收集、處理風險辨識評估相關資源與信息，確保

風險辨識評估全面、充分。

在開展風險辨識與評估前.，要做好前期的信息收集與準備，至少包括：

（1）相關法規、政策規定和標準；

（2）相關工藝、設施的安全分析報告；

（3）詳細的工藝、裝置、設備說明書和工藝流程圖；

（4）設備試運行方案、操作運行規程、維修措施、應急處置措施；

（5）工藝物料或危險化學品的理化性質說明書；

（6）本企業及相關行業事故資料。

2.3.2風險辨識

企業風險辨識必須以科學的方法，全面、詳細地剖析生產系統，確定危險

有害因素存在的部位、存在的方式、事故發生的途徑及其變化的規律，并予以

準確描述。

企業應從地理區域、自然條件、作業環境、工藝流程、設備設施、作業任

務等各個方面進行辨識。充分考慮分析“三種時態”和“三種狀態”下的危險

有害因素，分析危害出現的條件和可能發生的事故或故隙模型。

“三種時態”是指過去時態、現在時態、將來時態。過去時態主要是評估

以往殘余風險的影響程度，并確定這種影響程度是否屬于可接受的范圍；現在

時態主要是評估現有的風險控制措施是否可以使風險降低到可接受的范圍；將

來時態主要是評估計劃實施的生產活動可能帶來的風險影響程度是否在可接受

的范圍。

5

“三種狀態”是指人員行為和生產設施的正常狀態、異常狀態、緊急狀態。

人員行為和生產設施的正常狀態即正常生產活動，異常狀態是指人的不安全行

為和生產設施故障，緊急狀態是指將要發生或正在發生的重大危險，如設備被

迫停運、火災爆炸事故等。

可采用《生產過程危險和有害因素分類與代碼》（GB/T13861）分析生產過

程的危險有害因素，包括人的因素，如心理和生理性因素、行為性因素；物的

因素，如物理性、化學性、生物性因素；環境因素，如室內外作業環境、地下

作業環境等因素；管理因素，如安全管理機構、責任制、規章制度等因素。

也可采用《企業傷亡事故分類》（GB6441）對危險因素進行分類，可劃分

為物體打擊、車輛傷害、機械傷害、起重傷害、觸電、淹溺、灼燙、火災、高

處墜落、坍塌、冒頂片幫、透水、放炮、火藥爆炸、瓦斯爆炸、鍋爐爆炸、容

器爆炸、其他爆炸、中毒和窒息以及其他傷害等20類.

2.3.3風險評估

風險評估是在風險辨識的基礎，通過確定風險導致事故的條件、事故發生

的可能性和事故后果嚴重程度，進而確定風險大小和等級的過程。

風險評估方法很多，總體上可分為兩類，一類為定量的，一類為定性的。

企業可以根據自身實際情況選用適當的風險評估方法，表2-1列出了一些常用

的評估方法及其適用范圍。

表2?1常用風險評估方法

可提供的評估結果

定性事故

評估方法評估目的適用范圍事故事故風險

或定量頻率/

原因后果分級

概率

危害分析、設備設施

安全檢查表法定性不能不能不能不能

安全等級管理活動

危害分析、設備設施

頭腦風暴法定性提供不能提供不能

事故原因管理活動

因果分析圖法危害分析、設備設施

定性提供不能提供不能

（魚刺圖法）事故原因管理活動

危害分析、設備設施

情景分析法定性提供不能提供不能

事故原因管理活動

項忖的初期階

危害分析、

預先危險性分析法段、維修、改擴定性提供不能提供提供

風險等級

建、變更

6

可提供的評估結果

定性事故

評估方法評估目的適用范圍事故事故風險

或定量頻率/

原因后果分級

概率

己發生的和可能

事故原因、

事故樹分析法發生的事故、事定量提供提供不能概率分級

事故概率

件

故障原因、

故障類型及影響分事故后

影響程度、設備設施系統定性提供提供提供

析法果分級

風險等級

偏離原因、

危險與可操作性事故后

后果及其對復雜工藝系統定性提供提供提供

研究法果分級

系統的影響

設備管理及人員

風險矩陣法風險等級半定量不能提供提供提供

管理

作業活動風險

風險等級作業活動半定量提供提供提供提供

評估法

作業條件危險性

風險等級作業活動半定量不能提供提供提供

分析法

人員可靠性

人員失誤人員行為定量提供提供不能不能

分析方法

危險度評價法風險等級裝置單元和設備定量不能不能不能提供

火災爆炸、

道化學公司火災、

毒性及系統

爆炸危險指數化工類工藝過程定量不能不能提供提供

整體風險等

評價法

級

火災爆炸、

ICI公司蒙德火

毒性及系統

災、爆炸、毒性指化工類工藝過程定量不能不能提供提供

整體風險等

標法

級

火災爆炸、

易燃、易爆、有毒毒性及系統

化工類工藝過程定量不能不能提供提供

重大危險源評價法整體風險等

級

事故后果模擬分析

事故后果區域及設施定量不能提供提供提供

方法

選取風險評估方法時應根據評估的特點、具體條件和需要，針對評估龍象

的實際情況和評估目標，經認真分析比較后選用。必要時，可選用幾種評估方

法對同一評估對象進行評估，互相補充、互為驗證，以提高評估結果的準確性。

2.4風險分級與管控

2.4.1風險分級

企業可根據臼身實際情況，選擇適用的風險評估方法，依據統一標準這本

7

企業的安全風險進行有效的分級。

為使企業風險分級工作相對統一，便于各級政府和有關部門掌握轄區內重

大風險分布，對存在重大風險的企業進行重點監管，切實落實遏制重特大事故

的目標任務，按照重點關注事故后果的基本工作思路，推薦采用風險判定矩陣

（見表2-2）確定安全風險等級，從高到低依次劃分為重大風險、較大風險、一

般風險和低風險四級，分別采用紅、橙、黃、藍四種顏色標示。

表2?2風險判定矩陣

嚴重程度

可能性

I（災難）II（嚴重）III（較重）IV（較輕）

重大風險

A重大風險較大風險一般風險

重大風險

B重大風險較大風險一般風險

C重大風險較大風險?般風險低風險

較大風險

D一般風險一般風險低風險

E一般風險一般風險一般風險低風險

風險判定矩陣考慮事故發生的可能性和事故后果嚴重程度兩個維度，其中：

事故發生的可能性分為五個等級（見表2-3）,事故后果嚴重程度分為四個等級

（見表2-4）o

表2?3事故發生的可能性

可能性等級說明

A很可能

B可能，但不經常

C可能性小，完全意外

D很不可能，可以設想

E極不可能

表2-4事故后果嚴重程度

嚴重度等級說明

I災難，可能發生重特大事故

8

II嚴重，可能發生較大事故

III較重，可能發生死亡事故

IV較輕，可能發生人員傷害事故

需要指出的是，判定事故發生的可能性和事故后果嚴重程度，需要選擇適

用的定性或定量風險評估方法進行科學判定。如對事故發生的可能性，可采用

事故統計分析方法、事件樹分析等分析方法來判定；事故后果的嚴重程度，可

采用事故統計分析和事故后果定量模擬計算等方法來判定。

鑒于企業類型千差萬別，企業風險管理水平各不相同，特別是對于一些風

險較低的企業，雖然按照統一標準沒有構成重大風險，仍然要按照風險管理的

原則，堅持問題導向，抓住影響本企業安全生產的突出問題和關鍵環節，研究

確定本企業可接受風險程度。

2.4.2風險清單

企業在風險辨識評估和分級之后，應建立風險清單。風險清單應至少包括

風險名稱、風險位置、風險類別、風險等級、管控主體、管控措施等內容。

企業應將重大風險進行匯總，登記造冊，并對重大風險存在的作業場所或

作業活動、工藝技術條件、技術保障措施、管理措施、應急處置措施、責任部

門及工作職責等進行詳細說明。

對于重大風險，企業應及時上報屬地負有安全生產監督管理職責的部門。

2.4.3分級管控

企業安全風險分級管控應遵循“分類、分級、分層、分專業”的方法，按

照風險分級管控基本原則開展。附件1列出了幾種常用的風險控制方法。

企業應對安全風險進行分級管控。要建立安全風險分級管控工作制度，制

定工作方案，明確安全風險分級管控原則和責任主體，分別落實領導層、管理

層、員工層的風險管控職責和風險管控清單，分類別、分專業明確部門、車間、

班組、崗位的安全風險管理措施。企業應特別針對重大風險進行重點管控，制

定有效的管理控制措施。

要制定嚴格的獎勵處罰制度，充分發揮全體員工的主體作用，確保風險分

級管控各項措施落實到位。

9

企業應在醒目位置和重點區域設置重大風險公告欄，制作崗位安全風險告

知卡，標明主要安全風險、可能引發事故隱患類別、事故后果、管控措施、應

急措施及報告方式等內容。同時，企業應以崗位安全風險及防控措施、應急處

置方法為重點，強化風險教育和技能培訓。

企業應根據自身組織機構特點，按照分級管控要求，做到事故應急的機閡、

編制、人員、經費、裝備“五落實:建立重大風險監測預警系統，開展重大風

險分級預警和事故應急響應，做到風險預警準確，事故應急響應及時。

2.5繪制企業安全風險圖

企業在確定安全風險清單，制定安全風險管控措施之后，應建立安全風險

數據庫，至少繪制兩張企業安全風險圖。

（1）安全風險四色分布圖

企業應使用紅、橙、黃、藍四種顏色，將生產設施、作業場所等區域存在

的不同等級風險，標示在總平面布置圖或地理坐標圖中。

（2）作業安全風險比較圖

部分作業活動、生產工序、關鍵任務，例如動火作業、受限空間作業、危

化品運輸等，由于其風險等級難以在平面布置圖、地理坐標圖中標示，應利用

統計分析的方法，采取柱狀圖、曲線圖或餅狀圖等，將不同作業的風險按照從

高到低的順序標示出來，實現對重點環節的重點管控。

企業應利用信息化技術，建立安全風險信息管理系統，形成電子化的安全

風險圖。安全風險信息管理系統可以與隱患排查治理等相關信息管理系統相融

合，并將企業基本情況、風險信息、管控職責和管控措施等內容納入其中。

附錄6收錄了國家安全監管總局研究中心根據神華集團、南方電網、甘肅

金川集團、新疆中泰集團等企業不同特點，編寫形成的煤礦、冶金企業、電力

企業、化工企業安全風險管控體系建設案例，供各企業學習借鑒。

2.6完善企業隱患排查治理體系

自《安全生產隱患排查治理暫行規定》（國家安全監管總局第16號令）發

布實施以來，隱患排查治理工作積累了豐富的經驗，各類企業基本建立了相對

完整的工作體系。構建雙重預防機制還需在完善隱患排杳治理制度、強化閉環

10

管理.、提高信息化水平以及與安全風險分級管控體系相融合等方面進一步加強。

2.6.1完善運行制度

完善隱患排查治理責任制，明確主要負責人、分管負責人、部門和崗位人

員隱患排查治理的職責范圍和工作任務；完善符合企業實際的隱患排查治理清

單，明確和細化隱患排查的事項、內容和頻次：完善資金投入和使用制度；完

善事故隱患排查治理激勵約束機制，鼓勵從業人員發現、報告事故隱患；完善

事故隱患的排查、治理、評估、核銷全過程的信息檔案管理制度等。

2.6.2強化閉環管理

隱患排查治理的關鍵是要形成閉環的運行機制，從而保證各類安全隱患得

到有效治理。企業要建立健全事故隱患閉環管理制度，對現有的隱患排查治理

工作流程進行持續改進，實現隱患排查、登記、評估、治理、報告、銷賬等持

續改進的閉環管理，制定并實施嚴格的隱患治理方案，做到責任、措施、資金、

時限和預案“五落實”。

263提高信息化水平

進一步完善企業隱患排杳信息化管理平臺建沒。對已建成信息管理平臺的

企業，進一步強化信息系統實際應用水平，做好安全隱患信息的登記、分類分

級、整改,跟蹤等工作，并將統計數據及時上報負有安全生產監督管理職責部

門。對尚未建立信息管理平臺的企業，要按照《國家安全監管總局辦公廳關于

印發安全生產信息化領域10項技術規范的通知》｛安監總廳規劃(2016)63號)

的要求抓緊建設。

2.7形成企業常態化的雙重預防機制

企業安全風險分級管控體系和隱患排查治理體系不是兩個平行的體系，更

不是互相割裂的“兩張皮”，兩者著力點不同、目標一致，側重點不同、方向一

致，兩個體系相互關聯、相互支撐、相互促進。在構建雙重預防機制過程中，

要特別注重將安全風險分級管控體系和隱患排查治理體系有機融合，充分發揮

雙重預防機制的作用。

通過強化安全風險辨識和分級管控，從源頭上避免和消除事故隱患，進而

降低事故發生的可能性；通過隱患排查，針對反復多次出現的同類型隱患，分

11

析其規律特點，相應查找風險辨識的遺漏與缺失，查找風險管控措施的薄弱環

節，進而完善風險分級管控制度；強化重大隱患的治理，切實落實治理主體和

責任，防范重大隱患演變為重大事故。

充分發揮安全生產標準化體系的作用，通過標準化體系的規范運行，強化

風險分級管控，突出符合性審查；強化隱患排查治理，突出PDCA循環，促進

雙重預防機制有效實施。通過全面辨識風險，分級管控風險，夯實標準化工作

的基礎，確保標準化是設始終植根于危險源辨識的基礎之上，運行于風險管理

的主線之中。

雙重預防機制建設不是臨時性、階段性的工作任務，而是規范企業安全生

產管理的常態化工作系統。要定期組織對雙重預防機制運行情況進行評估，及

時修正發現問題和偏差，不斷循環往復，促進和提高雙重預防機制的實效性。

要制定企業安全風險清單、事故隱患清單和安全風險圖定期更新制度，制

定雙重預防機制相關制度文件定期評估制度，確保雙重預防機制不斷完善,持

續保持有效運行。

凡是企業生產工藝流程和關鍵設備設施發生變更，一律要重新開展全面的風

險辨識，完善風險分級管控措施；凡是企業組織機構發生變化，一律要評估、改

進風險分級管控和隱患排查治理的制度措施，落實責任主體，確保風險可控隱患

可.查；凡是企業發生傷亡事故，一律要對風險分級管控和隱患排查治理的運行情

況進行重新評估，針龍事故全鏈條修正完善雙重預防機制各個環節。

12

3構建城市雙重預防工作機制

3.1工作目標與基本要求

3.1.1工作目標

城市構建雙重預防機制至少要實現以下工作目標：

（1）建立重大風險清單和數據庫；

（2）繪制城市安全風險四色分布圖；

（3）繪制行業安全風險比較圖；

（4）繪制區域整體安全風險圖；

（5）制定安全風險分級管控制度；

（6）建立安全風險信息管理系統；

（7）建立重大安全風險監管執法制度；

（8）完善城市重大風險應急總體預案；

（9）建立隱患排查治理監管制度；

（10）建立重大隱患清單或數據庫；

（11）建立重大隱患掛牌督辦制度；

（12）建立重大隙總公告制度；

（13）建立隱患排查治理信息管理系統。

3.1.2基本要求

近年來，隨著我國城市化建設進程的加快，城市規模不斷擴大、功能系統

日趨復雜、人口數量急劇增加，城市的快速發展給社會經濟發展注入了活力，

但同時也給城市的安全運行帶來了新的挑戰，城市近年來已成為重特大事故多

發的區域。

本文件所稱的城市風險管控，是泛指各級政府從區域的角度，對轄區內各

區域、各行業領域、各生產經營單位和其他法人單位的安全風險進行辨識、評

估及分級管控的全過程，不包括自然災害、社會穩定、金融等領域風險管控，

但應高度關注自然災害引發生產安全事故的風險。

地方各級人民政府負責組織、協調、推動本轄區內安全風險分級管控和隱

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患排查治理雙重預防機制建設工作，要成立由主要領導或分管領導牽頭的專門

工作機構，負責組織協調、聯絡溝通、情況匯總、督查考核等工作。應制定雙

重預防機制建設相關工作制度和工作方案，明確工作的具體目標、范闈、組織

管理與工作機制、職責分工、實施程序和保障措施等內容。城市各區域、各部

門負責開展本區域、本行業領域風險評估工作，組織制定具體實施方案，明確

工作內容、方法和步驟，落實責任部門，確保各項工作任務落到實處。

3.2風險辨識與評估

通過全面系統的安全風險評估，識別出城市各行業領域面臨的風險，確定

城市安全風險管理的重點和方向，解決“認不清、想不到”的問題。將現有安

全管理方法與手段通過風險管理這條主線有機地結合起來，實現安全風險分級

管控，達到綜合治理的目的，解決“管不好”的問題。

3.2.1基本原則

(1)網格化原則

依托統一的城市管理以及數字化的平臺，對城市行政管轄區域進行網格劃

分，將城市管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格，全面覆蓋轄區內企業

及相關公共設施。

(2)定量化原則

針對各區域、各行業領域，摸清底數，選擇適合的風險評估方法，盡量實

現對不同單位、行業和區域的風險量化。

(3)分類分級原則

要調動各方力量，優化資源配置，對不同區域、行業、企業、危險源開展

風險評估，確定風險等級。

(4)整體性原則

在分類分級風險評估的基礎上，利用風險的可疊加性，實現各區域、各行

業以及城市整體風險的評估。

3.2.2風險辨識

(1)收集相關資料

根據確定的評估本象和評估范圍，收集評估對象的基礎資料、相關事故案

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例等；收集城市安全風險管理的初步信息，主要包括城市存在的自然災害風險

現狀、城市公共設施安全風險現狀、城市人員密集場所安全風險現狀、行業安

全風險現狀以及城市應急能力資源資料等；收集國家和地方政府關于風險管控

的法律法規、標準、規范等相關資料。

（2）劃分評估單元

城市作為一個集約人口、集約經濟、集約科學文化的空間地域系統，經濟活

動和社會活動密集多樣，各類風險交織并存，呈現出城市風險類型的多樣性、突

發性、關聯性和耦合性等特點。

針對城市風險特點，劃分評估單元時，應考慮城市轄區內各區域和各行業

領域的行業特點、產業現狀、人員分布等因素，劃分的單元應相對獨立、具有

明顯特征界限，便于實施評估。

劃分評估單元的方法有很多，可從多角度、多維度考慮。例如，可以從經

濟運行、生活運行和社會運行等城市運行方面劃分評估單元，也可結合安全生

產工作的重點，根據區域行業類型和產業現狀劃分為城市工業風險源、城市人

員密集場所和城市公共設施等評估單元。劃分時要根據各城市自身特點，以區

域自然條件、行業特點、危險有害因素分布及狀況、便于實施評估為原則，突

出遏制重特大事故，高度關注暴露人群，聚焦重大危險源、人員密集型場所、

城市公共設施、自然災害引起的安全事故和受影響的人群規模等.

下面以區域行業類型和產業現狀分類為例，可以進行如下單元劃分：

?城市工業風險源單元：包括危險化學品生產、儲存、經營和使用企業，

涉氨企業，涉氯企業，液化氣儲氣站，加油站，粉塵涉爆企業，修造船

企業，冶金企業，建筑施工，勞動密集型企業，礦山等；

?城市人員密集場所單元：包括商場（市場）、學校、幼托機構、養老機構、醫

院、客運車站、碼頭、民用機場、公共娛樂場所、賓館、酒店、飯店、

體育場館、旅游景區（景點）、宗教場所、高層公共建筑、城中村等；

?城市公共設施單元：包括供水、供電、城鎮燃氣、城市軌道交通（地鐵）

等。

需要特別說明的是，本文件所稱的城市既包括城市運行體，也包括省、市、

縣、鄉各級行政區域以及各類功能區。要高度關注城市運行體的風險，特別要

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明確公共場所、公共設施以及可能對城市安全運行產生影響的自然因素的風險

辨識與管理職責。

（3）開展風險辨浜

風險辨識過程包括識別所有可能對安全生產產生重大影響的危險源、事件、

原因、影響范圍及其潛在后果等。

對城市行政管轄區域進行網格劃分，找出不同網格的風險特性、突出問題

和薄弱環節，全面識別風險。要緊緊圍繞遏制重特大事故，突出重點地區、重

點行業、重點企業。例如，重點行業領域包括：危險化學品、油氣管道、城鎮

燃氣、煙花爆竹、煤礦、非煤礦山、金屬冶煉、建筑施工、交通運輸（含道路

交通、水上交通、軌道交通）、漁業船舶、特種設備、消防等易發生群死群傷事

故的行業領域。

3.2.3風險評估

（1）各類風險源風險評估

各類風險源的危害特性不一，單一的評估方法不能適用所有的風險源類型。

需要結合各類風險源的事故特點以及可以收集到的風險源信息，選擇適用的定

性、定量風險評估方法，對各類風險源進行風險評估，并結合城市的安全監管模

式和現有法規標準，針對各類風險源特點分別制定風險分級標準，確定風險大

小。

（2）城市整體風險評估

區域內各風險單元、風險源之間既相互獨立又相互關聯，區域整體風險評

估是將區域安全風險評估從各類風險源一級的“點”的風險評估上升到區域一級的

“面”的風險評估。在各區域各類風險源風險評估與分級的基礎上，通過城市整體

風險評估從整體的角度評估整個城市各高危行業的整體風險水平，分析各區域

的風險構成。

開展城市整體風險評估應從行業和區域（即‘線”和“面”）兩個方面展開。在行

業方面，利用可累加的風險指標，如潛在生命損失指標（見附件2）,評估分析

各行業在評估區域的危險性分布（不同于數量分布），明確各行業的高風險區和

行業整體風險；在區域方面，通過各類風險源的風險評估，對不同區域各類風險

源引發重大事故風險的可能性和嚴重程度進行疊加分析，評估各區域的

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重大事故風險構成和區域整體生產安全風險水平。推薦采用層次分析法（見附

件3）和模糊綜合評價法（見附件4）進行疊加分析工

3.3風險分級與管控

3.3.1風險分級

（1）確定風險等級

城市風險評估完成后，應結合各類風險事件發生的可能性和后果的嚴重程

度，根據風險值的大小，按照表2-2~表2-4,將安全風險等級從高到低劃分為

重大風險、較大風險、一般風險和低風險四個等級，分別用紅、橙、黃、藍四

種顏色標示。

（2）建立重大風險清單

匯總各區域和各行業的重大風險數據，結合企業上報的重大風險情況，建

立城市重大風險清單。

3.3.2風險管控

（1）逐級落實安全風險管控責任和措施

城市各級政府及各部門要根據安全風險評估、分級的結果，按照“分區域、

分級別、網格化"和“誰主管、誰負責”的原則，明確各自的安全風險管控重

點，逐一落實所有重大風險的安全管理與監管責任，強化風險管控技術、制度

和管理措施，把重大風險控制在可接受范圍。

（2）建立風險管控信息系統

要建立政府與各部門和生產經營單位互聯互通的信息系統，健全配套制度，

提高風險管控信息化水平。應建立統一的安全風險管控信息平臺，各相關單位

做好相關信息的錄入、維護，實現政府、部門、企業及社會服務組織信息共享，

形成全方位、立體化監管格局，提高安全監管效能。

（3）實施差異化動態監管

城市各級政府、各部門要結合自身監管力量，制定科學合理的監督檢查計

戈IJ,對不同風險級別的區域、企業確定不同的監督檢查頻次、監督檢查重點內

容，實施差異化監管。同時，要定期對轄區內各區域、企業的安全風險進行評

估，動態確定其風險等級，并相應調整管控措施。

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(4)強化應急保障

在制定重大政策、實施重大工程、舉辦重大活動時，要開展專項安全風險

評估，根據評估結果制定有針對性的安全風險管控措施和應急預案。要完善城

市重大風險總體應急預案，加強本地區本部門應急能力建設，優化應急資源配

備，提高應急保障水平。

(5)加強源頭管控

在城市總體規劃、空間布局規劃、產業發展規劃中應充分考慮風險因素，

加強城鄉規劃與安全生產的統籌協調，做好城鄉規劃安全風險的前期分析，嚴

格各級各類高風險工業園區、高風險項目建設安全準入。綜合運用行業規劃、

產業政策、行政許可等多種手段降低和控制行業領域重大風險，提高本行業領

域本質安全水平。

(6)強化盲傳培訓

充分利用報紙、廣播、電視、網絡等媒體，大力開展風險管控工作宣傳教

育和技能培訓，提高政府、部門、企業及社會公眾風險防控意識，提升風險管

控能力。

3.3.3風險警示

政府相關部門每年至少發布一次行業領域重大風險警示信息，存在階段性

重大風險時，應及時發布預警信息。

建立重大風險監測預警系統，開展重大風險分級預警預報。建立健全特殊

時段、特殊季節、重要時段的安全風險預警機制，充分利用報紙、廣播、電視、

網絡等媒體，及時向社會公眾發布預警信息，確保有序應對。

3.4繪制城市安全風險圖

依據城市風險清單和各區域、各行業風險整體等級，至少要繪制城市安全

風險四色分布圖、行業風險比較圖和區域整體風險圖等3類圖。

(1)城市安全風險四色分布圖

根據城市安全風險評估結果，將各類各級風險分布展現在電子地圖上。電

子地圖應能顯示城市及其各級轄區分別存在的重大風險區域及相應的重大風險，

以及企業存在的重大風險點及相應的風險情況、具體位置、所對應的應急預案

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和周邊情況；結合數字城市模型技術，還能顯示所有等級安全風險的信息。電

子地圖中“紅橙黃藍”四色分別對應重大風險、較大風險、一般風險、低風險。

（2）區域整體安全風險圖

各城市要依據下一級各行政區域的整體風險等級，按照風險等級對應的

“紅橙黃藍”色標對各行政區域標記顏色，逐級繪制街鎮、縣區和城市等各層

級的區域整體風險圖。附件5是中國安全生產科學研究院對國內某城市開展的

區域整體風險評估案例，供各地借鑒參考。

（3）行業安全風險比較圖

根據采用定性、定量評估等方法評估得出的各行業的整體風險值，計算各

行業重大風險的比例，結合行業特點及其事故發生的規律和影響特點，對行業

風險進行合理排序，繪制區域內的各行業風險比較圖。可以采用柱狀圖、曲線

圖或餅狀圖等，將不同行業的風險按照從高到低的順序標示出來。

附件6是國際風險控制協會對國外某城市開展的風險評估案例，供各地借

鑒參考。

3.5完善城市隱患排查治理體系

3.5.1完善工作流程

各級政府及有關部門應推動企業深入開展隱患排行治理工作，督促企業加

強隱患排查體系的日常運行。國家安全監管總局研究中心通過對現有隱患排查

治理相關文件系統歸納、總結和梳理，形成了隱患排查治理工作基本流程，詳

見圖3-1。各級政府、有關部門和企業可參考本流程進一步細化完善本地區、本

單位隱患排查治理工作的相關程序。

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事故隱患排查治理

分級隱患績效完善社

分類