公共危機與應急管理第二小組：高強唐宇魏艷王晉媛公共危機與應急管理

大綱：

一、引言二、什么是公共危機和應急管理？為何要加強？三、國內外在該主題的理論研究和改革實踐概況？四、我國當前存在的問題和改革發展方向？

五、我國怎樣加強公共危機與應急管理？六、案例分析公共危機與應急管理北京雪中轉移京藏高速2000余名受困者初冬第一場雪，下得有些猛，數千輛車被困在了京藏高速居庸關至八達嶺路段。11月4日凌晨，武警北京總隊出動官兵趕赴現場救援，給被困者送去開水熱飯。交管、公交等部門也向被困人員送去物資，并將步行走出高速路的群眾送往安全地帶。因風雪不斷，11月4日下午，武警部隊決定將被困人員暫時轉移。截至下午5時30分，已成功轉移被困者2000余人。圖為11月4日，北京，一名被困者徒步10公里，從被困車輛中走到八達嶺隧道集結。11月4日，武警北京總隊五支隊戰士在京藏高速八達嶺路段清掃積雪。京藏高速居庸關至八達嶺路段地面積雪深約50厘米，最厚的已達80厘米深。11月4日，北京，一名在暴雪中徒步到集結點的男子。11月4日，北京，晚五點許，被困人員徒步10公里到達集集結的八達嶺隧道。再統一集體步行至八達嶺特區辦暫時避難11月4日，北京市紅十字會999急救中心的工作人員冒著嚴寒雨雪在京藏高速八達嶺路段協助機動車駕駛員將車輛推離積雪路段。11月4日，北京市紅十字會999急救中心的工作人員冒著嚴寒雨雪趕赴在京藏高速八達嶺路段被困的車輛現場公共危機與應急管理我國目前進入突發公共事件高危期1、從自然的角度分析，中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多、災害發生頻度高、災害損失嚴重。我國有７０％以上的大城市、半數以上的人口、７５％以上的工農業生產值，分布在氣象、海洋、洪水、地震等災害嚴重的沿海及東部地區。我國每年因自然災害造成的損失一般都要超過上千億元。

2、從社會的角度分析，我國目前正進入經濟社會發展的關鍵階段，既是關鍵發展期，同時又是矛盾凸顯期。我國每年因突發公共事件造成的損失驚人。2003年，因生產事故損失2500億、各種自然災害損失1500億元、交通事故損失2000億元、衛生和傳染病突發事件的損失500億元，以上共計達6500億元人民幣，相當于損失我國當年

ＧＤＰ的６％。

公共危機與應急管理二、什么是公共危機和應急管理

（一）什么是公共危機

1、

國外學者的定義

荷蘭的羅森塔爾等人認為“危機就是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。”

巴頓認為“危機是一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果對組織及其人員、產品、服務、資產、聲譽造成巨大的損害”

赫爾曼認為“危機就是一種情境狀態，其決策主體的根本目標受到威脅，在改變決策之間可獲得的反應時間很有限，其發生也出乎決策主體的意料。”

R.J.斯蒂爾曼二世認為“公共危機是指社會偏離正常軌道的過程與非均衡狀態。”公共危機與應急管理二、什么是公共危機和應急管理

2、國內學者的定義我國臺灣學者孫本初認為“危機是指組織因內外環境因素所引起的一種對組織生存具有立即且嚴重威脅性的情境或事件。”

張成福認為“所謂危機，是這樣一種緊急事件或者緊急狀態，它的出現和爆發嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。”

薛瀾認為“在危機情境下，突發緊急事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力，為使組織在危機中得以生存，并將危機所造成的損害降至最低限度，決策者必須在相當有限的時間約束下做出關鍵性決策和具體的應對措施。相對于政府的常規性決策而言，危機事件往往處于一種非常態的社會情境，是各種不利情況、嚴重威脅、不確定性的高度積累。”

此外，公共危機的特點：公共危機與應急管理二、什么是公共危機和應急管理

（1）最常見的最基本的特點：第一個特點是突發性，也叫不可預見性。第二個特點是公共性，也叫社會性。第三個特點是危害性。

（2）其他一些特點：其一是傳播迅速；其二是對人們的心理造成巨大的沖擊。（二）什么是應急管理

德拉貝克與霍特默說“應急管理是這樣一種學科與職業，它應用于科學技術、規劃與管理來應對極端事件。這些極端事件可能會導致多人傷亡，對財產造成重大損失，擾亂社會生活。”

美國應急管理署認為“應急管理就是有組織地分析、規劃、決策與調配可利用的資源，針對所有危險的影響而進行的減緩、準備、響應與恢復。”

公共危機與應急管理二、什么是公共危機和應急管理

聯合國國際減災戰略《術語：災害風險削減的基本詞匯》中“應急管理是組織與管理應對緊急事務的資源與責任，特別是準備、響應與恢復。應急管理包括各種計劃、組織與安排，他們確立的目的是：將政府、志愿者與私人機構的正常工作以綜合協調的方式整合起來，滿足各種各樣的緊急需求，包括預防、響應與恢復。”

結合我國突發事件的界定“應急管理就是為了預防與應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，將政府、企業和第三部門的力量有效組合起來而進行的減緩、準備、響應與恢復活動。

綜上所述：應急管理的對象是各種突發事件，不管是自然、人為還是技術因素所導致的突發事件應急管理包括對突發事件的準備、響應、恢復與減緩行為應急管理的本質是協調與整合公共危機與應急管理二、什么是公共危機和應急管理(三)為什么要加強公共危機應急管理？現階段我國危機管理的緊迫性和重要性1、我國已進入公共危機事件的高發期

重大自然災害頻發

重大、特大安全事故頻繁發生

重大傳染性疾病形勢嚴重

影響國家安全和社會穩定的因素仍然存在2、科學應對公共危機是當代政府管理的嚴峻挑戰加強應急管理的必要性

1、加強應急管理是落實科學發展觀、構建和諧社會，保持經濟社會又好又快發展的必然要求公共危機與應急管理二、什么是公共危機和應急管理

2、加強應急管理，是提高預防和處置突發公共事件能力，最大限度地保障人民群眾生命財產安全的迫切需要3、加強應急管理，是全面履行政府職能和提高政府依法行政能力的必然要求公共危機與應急管理

第一類是自然災害——氣象災害、地質災害、海洋災害、生物災害、森林草原火災等。

突發公共事件的分類：

氣象災害具體包括臺風也叫熱帶氣旋、暴雨、暴雪、大風、沙塵暴、雷電、冰雹等。

98年，長江、松花江、嫩江發生了歷史罕見的大洪水。全國共有29個省、市、自治區遭受了這場無妄之災，受災人數上億，近500萬所房屋倒塌，2000多萬公頃土地被淹，經濟損失達1600多億元。公共危機與應急管理

第二種類型是事故災難—礦難、交通事故、大面積停電、人為火災、公共設備設施事故、核輻射事故、環境污染等

突發公共事件的分類：

2009年2月9日即正月十五，央視新大樓配樓因燃放煙花引起火災，造成至少1人死亡7人受傷。火災損失保守估計要6～7億元。人為火災公共危機與應急管理

第三種類型是突發公共衛生事件—主要包括傳染病疫情和食品安全事件突發公共事件的分類：

據衛生部08.9.15介紹，經全國醫療機構臨床診斷、因食用三鹿牌嬰幼兒奶粉而導致人體泌尿系統結石的患兒1253名，其中甘肅2名患兒死亡。圖為9月16日，安徽合肥某醫院醫生為一名5個月大的患兒注射點滴。

食品安全事件

公共危機與應急管理突發公共事件的分類：涉外突發事件

09.6.18俄羅斯政府突然宣布，關閉有20年歷史的莫斯科切爾基佐沃（“一只螞蟻”）集裝箱大市場，并將銷毀價值高達20多億美元的中國“走私”商品，涉及4萬多華商的權益。7.22～24經過多場艱難會談，由中國商務部副部長高虎城率領的政府經貿代表團，終于和俄方達成共識：華商開始陸續運出貨物，190名華商被釋放。

第四類是社會安全事件—重大刑事案件、恐怖襲擊、經濟安全事件、涉外突發事件及規模較大的聚眾上訪事件等公共危機與應急管理三、國內外在該主題的理論研究和改革實踐概況

1、國外研究

危機理論是西方政治學研究的傳統課題,最初主要分析政治危機,包括政權與政府的變更、政治沖突和戰爭等。其目的在于探索政治危機的根源,尋求處理和應對政治危機、維護政治穩定的方法。危機管理研究起源于企業管理理論。國際上公共危機管理領域最具影響力的理論著作主要有(美)羅森塔爾的《危機管理:應對災害、暴亂與恐怖主義》、(美)勞倫斯?巴頓所著的《組織危機管理》、(澳)羅伯特?希斯所著的《危機管理》及(美)威廉?L?沃的《應對危機四伏的生活:突發事件管理導論》等。美國“9?11事件”后,公共部門的危機管理在國際范圍內引起極大關注,國際上對公共危機管理的主要注意力很快集中到反恐怖主義的國家安全領域。公共危機與應急管理各國國家安全決策機構比較表國別國家機制美國日本俄羅斯以色列韓國決策機構國家安全會議安全保障會議聯邦安全會議國家安全委員會國家安全保障會議決策法源國家安全法憲法憲法安全法基本法憲法決策者總統首相總統基本法總統會議成員總統、副總統、總統國家安全顧問，國務卿，中央情報局局長等。首相、總務大臣、外物大臣、財務大臣、國家公安委員會委員長、國土交通大臣、內閣官房長官總統、會議秘術、總理、外長、國防部長、聯邦安全局長、其他部門首長則是安全會議委員安全內閣成員、總參謀長、總理顧問及情報機構 總統、總理、統一部部長、外交通商布部長、國防部部長以及總統指定的少數人員機構功能就有關國家安全政策先行討論，研討分析各項方案的比例，并負責協調、監督國家安全政策形成與執行有關安全保障會議的事項以及其他協調主要負責情報搜集分析、部門立場協調、決策方案準備、采取最終決策和決策效果評為總理和內個提供國家安全事務咨詢協調并監督國家安全決策的執行制定國家安全計劃搜集安保政策所需資料，研究制定預防政策，就有關國家安全保障方面的對外政策、軍事政策和國內政策接受總統的咨詢公共危機與應急管理2、國內研究與國外相比,我國有關公共危機管理的研究起步晚,對該領域最初的研究也始于政治尤其是國際政治方面的研究,早期的如潘光主編的《當代國際危機研究》堪稱中國第一部有關危機的學術專著。學者對國內公共危機的研究,大的課題可追溯到劉斌、劉家順等承擔的國家哲學社會科學“八五”規劃重點研究項目“政策科學研究”,其最終研究成果中已經涉及到公共危機與政府責任問題。9?11事件之后,公共部門危機管理才引起了我國政府與學者的高度重視,一些課題相繼出現:牛文元、丁元竹、張成福、馬曉河和臺灣空中大學洪秀菊博士等先后對我國公共危機管理與政府責任問題的相關領域進行了較為深入的研究,其主要內容包括群體性重大事件、官員腐敗案件屢禁不止、惡性生產交通安全事故、糧食安全問題、大江大河特大洪澇災害、社會保障失衡引發弱勢群體社會不滿意度增高、“法輪功”邪教活動、黑社會組織犯罪等。公共危機與應急管理四、當前存在的問題和改革發展方向（一）危機管理1、當前我國公共危機管理存在的主要問題思想認識不足，全民防災意識教育相當薄弱政府管理缺乏足夠的公共危機管理意識公共危機管理體制不健全應急反應和快速處置能力有待提高缺乏科學的災害評估體系法制不夠完善信息功能嚴重滯后

2、加強政府公共危機管理能力建設的原則公共危機與應急管理四、當前存在的問題和改革發展方向堅持法制原則堅持科學原則堅持統一原則堅持人文關懷的原則堅持循環漸進的原則（二）應急管理

1、

應急管理的原則預防為主、防救結合以人為本、生命第一依靠科學、快速反應社會動員、全民參與軍民結合、平戰結合安全效益與經濟效益兼顧信息公開、引導輿論公共危機與應急管理四、當前存在的問題和改革發展方向

2、應急管理的問題由于我國現有行政體制的特點，突發事件應急管理過程中的部門分割、條塊分割現象嚴重，分兵把守，各自為戰，應急協調不力，資源整合能力與快速反應能力有待進一步提高我國突發事件的應對存在“重救輕防“傾向，需要進一步突出風險管理的理念。我國政治動員能力強、社會動員能力弱，尚未建立起一個能夠有效組合政府、市場和第三部門各種力量應對突發事件的社會動員機制，沒有形成網絡狀的應急管理體系我國突發事件的應對合作性欠缺

公共危機與應急管理五、怎樣加強公共危機與應急管理(一)怎樣加強公共危機

1、加強政府公共危機管理能力建設的措施：加快政府職能轉變，完善政府社會管理和公共服務職能加強各級干部的培訓，提高他們的公共危機意識和公共危機管理能力完善公共危機的法律體系，堅持依法管理公共危機深化行政管理體制改革，健全公共危機管理組織系統健全專家咨詢體系，提高公共危機決策的質量建立健全社會動員機制，加強公共危機的國內外合作強化公共財政的應急能力，建立適度的戰略儲備重視公眾的社會心理疏導，加強公共危機教育公共危機與應急管理2、公共危機管理中的公民權利保障不可克減的基本人權知情權監督權緊急救助請求權申請行政復議或提起行政訴訟權補償和賠償請求權注：世界上三個人權公約《公民權利和政治權利國際公約》《歐洲人權公約》《美洲人權公約》對都緊急狀態下人權保障作出了原則上的規定。我國在1998年10月5日簽署了《公民權利和政治權利國際公約》，該公約所確立的緊急狀態下人權保障的原則有比例原則、非克減原則、非歧視原則等公共危機與應急管理（二）怎樣加強應急管理

1、加強應急管理的措施

我國應急管理應在鞏固、深化“一案三制“建設成果的基礎上，借鑒國外綜合性應急管理的理念，增強整合性，強化各部門之間的協調聯動，形成一個全社會共同參與、各要素無縫隙對接的應急網絡，加強應急管理的系統性。同時，我們要深化應急管理的各項建設，加強應急管理的薄弱環節，如應急管理的保障體系建設。

此外，我們需要實現應急管理的轉型升級，從政府主導型向全民參與型、從重救輕防型向預防為主型、從結果導向型向風險導向型、從各自為戰型向綜合協調型轉變。

公共危機與應急管理2、應急管理中政府的責任和公眾的權利義務1)政府的責任政府在應急管理中，需要動員一切必要的社會資源應對突發事件；保護包括經濟安全、生態安全、能源安全等在內的國家安全；維護社會穩定和公眾利益；公開應急管理信息，保證公眾的知情權；降低社會危害、開展危機教育，體現政府人文關懷。2)公眾的權利和義務：公眾在應急管理中，享有憲法和法律規定的基本公民權、知情權、監督權、緊急救助請求權、復議申請或提起行政訴訟權、補償請求權等權利；有參與和協助政府開展突發事件應急處置的義務。公共危機與應急管理（三）從國外可以借鑒的經驗1、危機管理（以日本為例）

區域廣泛可預測

不可預測

區域有限日本對危機的分類公共危機與應急管理2、應急管理（以美國為例）美國應急管理的優勢：靈活、多樣、充裕美國應急管理所采取的措施：重視應急溝通聯合進行應急規劃簽訂理解備忘錄或災害互助協議逐漸改進應急管理系統不斷完善國家應急方案構建應急管理網絡公共危機與應急管理結論：