《中華人民共和國食品安全法》釋義第一章總則第一條為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，制定本法。【釋義】本條是關于食品安全法立法目的的規定。“國以民為本，民以食為天”，食品安全關系到國家和社會的穩定發展，關系到公民的生命健康權利。如何解決食品安全問題，保護公眾身體健康和生命安全，已成為擺在世界各國政府面前的一項重要的戰略任務。一、食品安全的概念根據世界衛生組織(WHO)的定義，食品安全(foodsafety)是指“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛生問題”。食品安全要求食品對人體健康造成急性或慢性損害的所有危險都不存在，起初是一個較為絕對的概念。后來人們逐漸認識到，絕對安全或者不存在絲毫的危險是很難做到的，食品安全更應該是一個相對的、廣義的概念。一方面，任何一種食品，即使其成分對人體是有益的，或者其毒性極微，如果食用數量過多或食用條件不合適，仍然可能對身體健康引起毒害或損害。譬如，食鹽過量會中毒，飲酒過度會傷身。另一方面，一些食品的安全性又是因人而異的。譬如，魚、蝦、蟹類水產品對多數人是安全的；可確實有人吃了這些水產品就會過敏，會損害身體健康。因此，評價一種食品或者其成分是否安全，不能單純地看它內在固有的“有毒、有害物質”，更要緊的是看它是否造成實際危害。從目前的研究情況來看，在食品安全概念的理解上，國際社會已經基本形成共識，即食品的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒、有害物質致消費者病亡或者危及消費者及其后代的隱患。根據我國1995年10月30日公布施行的《中華人民共和國食品衛生法》(以下簡稱食品衛生法)，食品衛生是指食品應當具有的良好的性狀，也就是食品要達到的標準和要求，包括以下三方面：(一)食品應當無毒無害，不能對人體造成任何危害。換句話說，食品必須保證不致人患急、慢性疾病或者潛在性疾病。(二)食品應當具有相應的營養，以滿足人體維持正常生理功能的需要。(三)食品應當具有相應的色、香、味等感官性狀。具體說，包括食品的澄清、混濁，組織狀態上的軟、硬、松等，以及其他憑人的感覺所能判定的性質和狀態。世界衛生組織發表的《加強國家級食品安全性計劃指南》中把食品安全與食品衛生作為兩個概念不同的用語。將食品安全解釋為：對食品按其原定用途進行制作和食用時不會使消費者受害的一種擔保；將食品衛生界定為：為確保食品安全性和適合性在食物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施。總之，食品衛生雖然也是一個具有廣泛含義的概念，但是與食品安全

相比，食品衛生無法涵蓋作為食品源頭的農產品種植、養殖等環節；而且從過程安全、結果安全的角度來看，食品衛生是側重過程安全的概念，不如食品安全的概念更為全面。在立法過程中曾經出現的關于法律名稱的爭論，即叫食品衛生法，還是叫食品安全法，絕不是簡單的概念游戲，而是立法理念的變革。將原來的食品衛生法修改更名為食品安全法，就超越了原來停留在對食品生產、經營階段發生的食品安全衛生問題進行規定，與原來的食品衛生法相比擴大了法律調整范圍，涵蓋了“從農田到餐桌”的全過程，對涉及食品安全的相關問題(例如食品添加劑的生產經營)等都作出全面規定；并且在一個更為科學的體系下，可以用食品安全標準來統籌食品相關標準，避免目前食品衛生標準、食品質量標準、食品營養標準之間的交叉與重復。二、食品安全法的立法目的曾經向社會全文公布的《中華人民共和國食品安全法(草案)》[以下簡稱食品安全法(草案)]中關于本條的規定如下：“為了防止、控制和消除食品污染以及食品中有害因素對人體的危害，預防和減少食源性疾病的發生，保證食品安全，保障人民群眾身體健康和生命安全，增強人民群眾體質，制定本法。”修改并審議通過的規定更加集中凸顯“安全”二字，更加凸顯《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱食品安全法)的終極目標是“保障公眾身體健康和生命安全”。隨著人們生活水平和富裕程度的提高，社會公眾對于食品安全的關注度大大增強了。然而，近幾年來，我國頻繁發生食品安全事件，例如“紅心鴨蛋事件”、“多寶魚事件”以及多起嚴重的“問題奶粉事件”等，充分說明食品安全已經成為嚴重影響公眾身體健康和生命安全的重要問題。層出不窮的食品安全事件屢屢引發社會公眾對食品安全的心理恐慌，對國家和社會的穩定以及經濟的良性發展造成巨大沖擊。例如，2008年三鹿嬰幼兒奶粉事件對于公眾的食品安全信心造成沉重打擊，給我國乳制品行業等社會經濟的發展造成了不可估量的損失。而且，隨著經濟全球化影響擴大，一旦出現2008年三鹿嬰幼兒奶粉事件這樣嚴重的食品安全事件，對于中國制造的產品信譽都會產生連鎖性的惡劣影響。因此，在制定食品安全法的過程中，如何從各環節、各方面保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，成為立法考慮的中心主旨。體現在制度設計上主要表現為：一是學習國際先進經驗，建立以食品安全風險評估為基礎的科學管理制度。明確食品安全風險評估結果應當成為制定或者修訂食品安全標準、確定食源性疾病控制對策的重要依據。二是堅持預防為主。遵循食品安全監管規律，對食品的生產、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等各個環節，對食品生產經營過程中涉及的食品添加劑、食品相關產品、運輸工具等各有關事項，有針對性地確定有關制度，并建立良好生產規范、危害分析和關鍵控制點等機制，做到防患于未然。同時，建立食品安全事故預防和處置機制，提高應急處理能力。三是強化了食品生產經營者作為保證食品安全的第一責任人的法律責任，引導食品生產經營者在生產經營活動中重質量、重服務、重信譽、重自律，以形成確保食品安全的長效機制。并據此規定了不安全食品召回制度、食品標簽制度和索票索證等制度，并加大對食品生產經營違法的處罰力度。四是建立以權責一致為原則，分工明晰、責任明確、權威高效，決策與執行適度分開、相互協調的食品安全監管體制。進一步明確地方人民政府對本行政區域的食品安全監管負總責。賦予行政機關必要的監管權力，同時強化行政監管不到位應承擔的法律責任。第二條在中華人民共和國境內從事下列活動，應當遵守本法：(一)食品生產和加工(以下稱食品生產)，食品流通和餐飲服務(以下稱食品經營)；(二)食品添加劑的生產經營；(三)用于食品的包裝材料、容器、洗滌劉、消毒劑和用于生產經營的工具、設備(以下稱食品相關產品)的生產經營；(四)食品生產經營者使用食品添加劑、食品相關產品；(五)對食品、食品添加劑和食品相關產品的安全管理。供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品)的質量安全管理，遵守《中華人民共和回農產品質量安全法》的規定。但是，制定有關食用農產品的質量安全標準、公布食用農產品安全有關信息，應當遵守本法的有關規定。【釋義】本條是關于食品安全法適用范圍的規定。依據本條規定，在中華人民共和國境內從事下列活動，應守本法：食品生產和加工，食品流通和餐飲服務；食品添的生產、經營；用于食品的包裝材料、容器、洗滌劉、消毒劑和用于生產經營的工具、設備的生產、經營；食品生產經營者使用食品添加劑、食品相關產品；對食品、食品添加劑和食品相關產品的安全管理；有關食用農產品的質量安全標準的制定和食用農產品安全有關信息的公布。執法部門和執法人員要正確把握食品安全法的適用范圍，不得隨意擴大，也不得隨意縮小。本條關于食品安全法適用范圍的規定，與原來的食品衛生法的規定相比，適用范圍明顯擴大，而且增加了與農產品質量安全法相銜接的規定。體現在以下幾方面；第一，本法擴大適用于食品添加劑的生產、經營。食品添加劑是指為改善食品品質和色、香、味，以及為防腐、保鮮和加工工藝的需要而加入食品中的人工合成或者天然物質。原來的食品衛生法僅在第十一條對于食品添加劑提一出了衛生要求，而現實中由于食品添加劑引發的食源性疾病多發，尤其是三聚氰胺引發的2008年三鹿嬰幼兒奶粉事件，使得人們對于食品添加劑更加警惕，從而在立法上對于食品添加劑提出更加嚴格的要求。不僅僅是食品生產經營者使用食品添加劑要遵守本法，食品添加劑的生產經營者的生產經營行為也要嚴格遵守本法，例如遵守本法關于食品安全風險監測和評估的規定等。第二，本法擴大適用于食品相關產品的生產、經營。食品相關產品是指用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備。依據附則里的進一步說明，用于食品的包裝材料和容器，是指包裝、盛放食品或者食品添加劑用的紙、竹、木、金屬、搪瓷、陶瓷、塑料、橡膠、天然纖維、化學纖維、玻璃等制品和直接接觸食品或者食品添加劑的涂料。用于食品的洗滌劑、消毒劑，指直接用于洗滌或者消毒食品、餐飲具以及直接接觸食品的工具、設備，或者食品包裝材料和容器的物質。用于食品生產經營的工具、設備，指在食品或者食品添加劑生產、流通、使用過程中直接接觸食品或者食品添加劑的機械、管道、傳送帶、容器、用具、餐具等。不僅僅是食品生產經營者使用食品相關產品的安全衛生要遵守本法，食品相關產品的生產經營者的生產經營活動也要嚴格遵守本法有關規定。第三，本法增加了與農產品質量安全法相銜接的規定，避免了法律之問由于適用范圍的交叉重復可能出現的打架現象，明確了食用農產品在食品安全法中的具體適用問題。即：供食用的源于農業的初級產品的質量安全管理，遵守農產品質量安全法的規定；制定有關食用農產品的質量安全標準、公布食用農產品安全有關信息，遵守食品安全法的有關規定。而且，這樣的規定能夠更好地保障食用農產品的質量安全，有利于實現“從農田到餐桌”的全程監管。第三條食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動，對社會和公眾負責，保證食品安全，接受社會監督，承擔社會責任。【釋義】本條是關于食品生產經營者的社會責任的規定。無論是在國際還是國內，企業的社會責任都引起了廣泛的關注和熱烈的討論。所謂企業的社會責任，目前國際上普遍認同的概念是：企業在創造利潤、對股東利益負責的同時，還要承擔對相關利益方(消費者、員工、社會和環境)的社會責任，包括遵守商業道德、注重產品質量安全、保障員工合法權益、幫助弱勢群體就業、依法納稅和熱心慈善、保護環境和節約資源等。食品作為一種特殊產品，直接關系到公眾的身體健康和生命安全，從某種意義上講，食品企業是最需要講道德良心的，最需要法律規范和社會監督的。對于食品企業應當承擔的社會責任面言，保證食品安全當仁不讓成為企業社會責任的最重要的內容體現，也成為公眾衡量食品企業是否負責任的第一標準。食品企業保證食品安全的社會責任至少包括以下內容：提供安全食品的責任；如實提供食品安全信息的責任；遵循良好的操作規范，依法進行生產經營活動的責任。食品的質量安全問題不僅僅威脅公眾身體健康和生命安全，同時也從多方面影響到經濟發展與社會穩定。目前，公眾對食品企業的期望日益增強，期望食品企業盡快主動地承擔起保證食品安全的社會責任。很多食品企業已經意識到承擔社會責任、保證食品安全的重要性和積極意義。一個企業產品的優質和安全是一個企業發展的根本條件和前提。積極履行保證食品安全的社會責任，對于食品企業的健康穩定發展能夠帶來積極的作用：一是可以提升企業品牌形象，增強企業核心競爭力；二是可以贏得市場和人心，提升企業經濟效益；三是可以加速實現社會的可持續發展和提高人民生活水平。本法對于食品生產經營者是食品安全的第一責任入的規定，可以從正反兩方面理解：從正面來說，食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動。食品企業追求利潤無可厚非，但前提是一定要承擔起保證食品安全的社會責任。食品企業應該努力提供安全、豐富、優質的產品，以保障消費者的身心健康，滿足廣大消費者的需求，增進社會的福利，這樣才稱得上是對社會和公眾負責。在保證食品安全的前提下進行生產經營活動的過程中，還要尊重消費者權利、維護消費者利益，接受廣泛的社會監督，即新聞媒體等的輿論監督和其他組織、個人的監督等。從反面來說，如果食品生產經營者出現違法行為，違反了保證食品安全的社會責任，危害到公眾的身體健康和生命安全，就理應受到法律制裁，并對受害者承擔起損害賠償等相應的法律責任。第四條

國務院設立食品安全委員會，其工作職責由國務院規定。國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。【釋義】本條是關于食品安全監管體制的規定。食品安全關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關系到經濟健康發展和社會穩定，關系到政府和國家的形象。食品安全監管體制是指國家對食品安全實施監督管理采取的組織形式和基本制度。它是國家有關食品安全的法律、法規和方針、政策得以有效貫徹落實的組織保障和制度保障。為了保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，本條分三款對于我國的食品安全監督管理體制作出了規定。

第一款規定“國務院設立食品安全委員會，其工作職責由國務院規定”。在常委會審議食品安全法的過程中，很多意見認為應在現有分段監管體制的基礎上，由國務院設立食品安全委員會，以加強對各有關監管部門的協調、指導。因此，本條規定由國務院設立食品安全委員會，作為高層次的議事協調機構，協調、指導食品安全監管工作。第二款規定了國務院衛生行政部門的職責。根據本條規定，國務院衛生行政部門主要在以下幾方面承擔食品安全綜合協調職責：第一，食品安全風險評估。國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫學、農藥、食品、營養等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。第二，食品安全標準的制定。依據本法及標準化法的規定，國務院衛生行政部門負責制定、公布關于食品、食品添加劑等的食品安全國家標準，國務院標準化行政部門提供國家標準編號。國務院衛生行政部門負責組織成立食品安全國家標準審評委員會，制定并發布食品安全國家標準。國務院衛生行政部門還應當對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和有關食品行業標準中強制執行的標準予以整合，統一公布為食品安全國家標準。第三，食品安全信息的公布。依照本法規定，需要由國務院衛生行政部門統一公布的“食品安全信息”一般情況下包括國家食品安全總體情況、食品安全風險評估信息和食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其處理信息，以及其他重要的食品安全信息和國務院確定的需要統一公布的信息。國務院衛生行政部門除公布依法應當統一公布的食品安全信息之外，還要協調好各食品安全監督管理部門的日常監督管理信息公布工作。第四，食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規程的制定。除法律另有規定外，食品檢驗機構應當按照國家有關認證認可的規定取得資質認定后，方可從事食品檢驗活動。食品安全法施行前經國務院有關主管部門批準設立或者經依法認定的食品檢驗機構，可以依照食品安全法繼續從事食品檢驗活動。食品檢驗機構按照國務院衛生行政部門制定的資質認定條件取得相應資質后，必須依照國務院衛生行政部門制定的檢驗規程從事食品檢驗活動。第五，組織查處食品安全重大事故。食品安全重大事故涉及人數較多的群體性食物中毒或者出現死亡病例，往往會對公眾健康和社會穩定造成嚴重損害和惡劣影響，因此建立健全應對重大食品安全事故的救助體系和運行機制，協調各食品安全監督管理部門的食品安全事故查處工作，有效預防、積極應對、及時控制食品安全重大事故，最大限度地減少食品安全重大事故的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序，是負責食品安全綜合協調的國務院衛生行政部門的重要職責。第六，其他需要國務院衛生行政部門承擔綜合協調職責的事項，例如國務院食品安全委員會交辦的食品安全綜合協調事項。第三款規定：“國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。”這一款明確了食品安全分段監管的體制，即國務院質量監督部門負責食品生產加工環節的監督管理；國務院工商行政管理部門負責食品流通環節的監督管理；國家食品藥品監督管理部門負責對餐飲服務活動實施監督管理。我國之所以實行食品安全分段監管的體制，主要是由于食品安全監督管理的鏈條比較長，從農田到餐桌的全程監管工作單獨由一個部門承擔可能會力不從心，造成監管失靈。如果由幾個部門按照職責分工共同監管，可以有效調動各個部門的積極性，發揮其各自專業領域的優勢并形成合力，達到有效監管的目標。我國食品安全監管體制經歷了從衛生部門一家監管到各個部門實施分段兼顧的變化。2004年國務院出臺了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》(國發[2004]23號)，確立了分段監管為主、品種監管為輔的食品安全監管體制。具體提出：“農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管，將現由衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質檢部門；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。按照責權一致的原則，建立食品安全監管責任制和責任追究制。”在2008年國務院機構改革的過程中，衛生行政部門與食品藥品監管部門在食品安全工作中的職責對調，分段監管的食品安全監管體制仍然延續。這一現行食品安全監管體制有利于各司其職，在實際工作中對改善食品安全狀況發揮了積極作用。為了進一步加強食品安全監督管理，提高各部門在食品安全工作中的監管效能，食品安全法也明確規定了食品安全分段監管體制。第五條縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。上級人民政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應當在所在地人民政府的統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作。【釋義】本條是關于縣級以上地方人民政府的食品安全監管職責的規定。一、縣級以上地方人民政府統一負責當地食品安全監督管理工作。我國大部分省、市、縣級政府都設有與衛生部、農業部和國家質檢總局對應的食品安全管理機構。、一般情況下，這些食品安全管理機構接受中央機構的管理和技術指導，但是應當直接對本級政府負責，其組織和任命由本級政府決定。而且，地方政府有權制定自己的規章和標準，地方政府的食品安全管理機構都是地方財政自給，很可能更為關注本地區利益。因此，必須意識到地方政府在食品安全管理中的地位和重要性，充分發揮地方食品安全管理體系的作用，逐步理順中央和地方的關系，確立由縣級以上各級地方人民政府對所轄行政區域的食品安全管理工作負總責的工作機制。由于食品安全問題的重要性日益凸顯，食品安全監督管理工作在時間、空間上都是一項龐大的系統工程，必須在政府統一領導、協調下才能完成。縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，應當著重做好以下三方面：一是建立健全食品安全全程監督管理的工作機制；二是統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作；三是完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。《關于進一步加強食品安全工作的決定》(國發[2004323號)對于地方政府在食品安全監管中的職責提出以下要求：建立健全食品安全組織協調機制，統一組織開展食品安全專項整治和全面整頓食品生產加工業；進一步搞好與有關監管執法部門的協調和配合，加強綜合執法、聯合執法和日常監管，尤其要解決執法監督中的不作為和亂作為問題；切實落實責任制和責任追究制，明確直接責任人和有關負責人的責任，一級抓一級，層層抓落實，責任到人；堅決克服地方保護主義，增強大局意識，不得以任何形式阻礙監管執法，絕不能充當不法企業和不法分予的保護傘。地方各級政府應當依照本法和國務院有關規定履行好統一負責、領導，組織、協調本行政區域食品監管工作的職責。

二、建立健全“從農田到餐桌”的全程監督管理的工作機制。實踐證明，僅僅對最終產品進行監督管理不可能給消費者提供足夠的保護。在食品生產和銷售鏈的整個過程中采用預防措施，而不只是在最后階段采用監督管理手段，將利于更早地發現不適于食用的產晶，從源頭上解決食品不安全的問題。這次三鹿奶粉事件暴露出來的奶站無人監管的問題，就越發顯出確立“從農田到餐桌”的全程監管原則的重要性，要求立法考慮完善食品安全全程監督管理的工作機制。為了達到最大限度地保證食品安全，必須將食品安全的要求融人到從食用農產品種植養殖到食品生產、流通、消費的全過程，采取綜合措施保證各環節上的食品安全。本法要求縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制，對于保證食品安全、保障公眾的身體健康和生命安全具有十分重要的意義。三、縣級以上地方人民政府與本級政府所屬有關部門的關系。根據本條第二款的規定，縣級以上地方人民政府應當依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。原來的食品衛生法及其他法律法規沒有對此作出規定，各地的縣級以上地方人民政府執法部門的設置與職責規定很多都不一致，與國務院有關部門管理的職責規定上下也不完全對口，容易形成混亂而無秩序的錯覺。因此，本法要要求縣級以上地方人民政府應當依照本法和國務院的規定確定本級政府食品安全監督管理部門的監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內，負責本行政區域的食品安全監督管理工作。四、縣級以上地方人民政府與上級政府所屬部門的關系。目前，質量監督和工商行政管理部門實行省級以下垂直管理體制，這種體制在打破地方保護、建立統一市場、加強執法隊伍建設、規范行政行為等方面起到了積極作用。食品藥品監督管理部門也曾經實行省級以下垂直管理體制，但現在情況有所變化。《國務院辦公廳關于調整省級以下食品藥品監督管理體制有關問題的通知》(國辦發[2008]123號)將食品藥品監督管理機構省級以下垂直管理改為由地方政府分級管理，業務接受上級主管部門和同級衛生部門的組織指導和監督。進一步加強地方人民政府的食品安全監管工作，需要理順縣級以上地方人民政府與上級政府所屬部門的關系。為了確保縣級以上地方人民政府能夠依法履行好統一負責、領導、組織協調本行政區域的食品安全監督管理工作的職責，本條第三款規定“上級人民政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應當在所在地人民政府的統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作。第六條縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。【釋義】本條是關于管理部門之間應當加強溝通、密切配合的規定。在食品安全法的審議過程中，如何進一步完善食品安全監管體制，提高監管部門之間的協調性成為立法的焦點問題之一。因此，食品安全法規定實行分段監管體制的同時，特別強調要加強部門之間的配合協作，以免各個監管部門在工作銜接上出現交叉重復或者監管漏洞。在第四條規定國務院設立食品安全委員會和國務院衛生行政部門承擔綜合協調職責的基礎上，又在本條規定各個監管部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，共同做好食品安全監管工作，實現“從農田到餐桌”的全程監管，實現環環相扣的無縫銜接。這方面可以借鑒日本的經驗，日本的食品安全監管體制與中國比較相似，按照食品從生產、加工到銷售流通等環節明確有關政府部門的職責，注重部門之間的明確分工和配合協作。日本于2003年通過了《食品安全基本法》，在內閣成立了食品安全委員會，專門對農林水產省和厚生勞動省的食品安全管理工作進行協調。農林水產省主要負責國內生鮮農產品生產環節的安全管理，農業投入品(農藥、化肥、飼料和獸藥等)產、銷、用的監督管理，進口農產品動植物檢疫，國產和進口糧食的安全性檢查，國內農產品品質和標識認證以及認證產品的監督管理，農產品加工中危害分析與關鍵控制點方法的推廣，流通環節中批發市場和屠宰場的設拖建設，消費者反應和信息的收集溝通等。厚生勞動省主要負責加工和流通環節食品安全的監督管理。包括組織制定農產品中農藥、獸藥最高殘留限量標準和加工食品衛生安全標準，對進口食品的安全檢查，國內食品加工企業的經營許可，食物中毒事件的調查處理；流通環節食品(畜、水產品)的經營許可和依據食品衛生法進行監督執法以及發布食品安全情況。農林水產省和厚生勞動省之間既有分工，又有合作。例如，農藥、獸藥殘留限量標準的制定工作由兩個部門共同完成。本法的一些具體規定也體現了各監管部門加強溝通，密切配合的原則，主要是互相通報情況、會同處理問題等。例如，在共同做好食品安全風險監測和評估方面，本法第十二條規定了國務院農業行政、質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理等有關部門獲知有關食品安全風險信息后，應當立即向國務院衛生行政部門通報。國務院衛生行政部門會同有關部門對信息核實后，應當及時調整食品安全風險濫測計劃。第十五條規定了國務院農業行政、質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理等有關部門應當向國務院衛生行政部門提出食品安全風險評估的建議，并提供有關信息和資料。國務院衛生行政部門應當及時向國務院有關部門通報食品安全風險評估的結果。第十七條規定了國務院衛生行政部門應當會同國務院有關部門，根據食品安全風險評估結果、食品安全監督管理信息，對食品安全狀況進行綜合分析。對經綜合分析表明可能具有較高程度安全風險的食品，國務院衛生行政部門應當及時提出食品安全風險警示，并予以公布。在“食品進出口”一章，第六十四條規定了境外發生的食品安全事件可能對我國境內造成影響，或者在進口食品中發現嚴重食品安全可題的，國家出入境檢驗檢疫部門應當及時采取風險預警或者控制措施，并向國務院衛生行政、農業行政、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門通報。接到通報的部門應當及時采取相應措施。在共同做好食品安全事故處置方菌，第七十一條中規定了農業行政、質量監督、工商行政管理．食品藥品監督管理部門在日常監督管理中發現食品安全事故，或者接到有關食品安全事故的舉報，應當立即向衛生行政部門通報。第七十二條中規定了縣級以上衛生行政部門接到食品安全事故的報告后，應當立即會同有關農業行政、質量監督、T商行政管理、食品藥品監督管理部門進行調查處理。在“監督管理”一章，第八十條規定了縣級以上衛生行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責的，應當受理，并及時進行答復、核實、處理；對不屬于本部門職責的，應當書面通知并移交有權處理的部門處理。有權處理的部門應當及時處理，不得推諉；屬于食品安全事故的，依照有關規定進行處置。第七條食品行業協會應當加強行業自律，引導食品生產經營者依法生產經營，推動行業誠信建設，宣傳、普及食品安全知識。【釋義】本條是對食品行業協會在食品安全法中職責的規定。所謂行業協會，美國的《經濟學百科全書》認為是：一些為達到共同目標而自愿組織起來的同行或商人的團體。在中國，行業協會是由同一行業的經營者所組成的、以保護和增進全體會員的共同利益為目的、根據章程開展活動的非營利性的社會團體。改革開放以來，我國行業協會發展較快，在提供政策咨詢、加強行業自律、促進行業發展、維護企業合法權益等方面發揮了重要作用。黨的十六屆三中全會指出，要按市場化原則規范和發展各類行業協會等自律性組織。黨的十六屆六中全會進一步強調，要堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，為經濟社會發展服務。我國正在加快推進行業協會的改革和規范，逐步建立體制完善、結構合理、行為規范、法制健全的行業協會體系，充分發揮行業協會在經濟建設和社會發展中的重要作用。隨著政府職能的進一步轉變，各級人民政府及其部門逐步把適宜于行業協會行使的職能委托或轉移給行業協會，行業協會在促進經濟社會健康發展中的作用也會越來越突出。行業自律包括兩項基本要求：一是行業內各成員企業遵守和貫徹國家法律、法規、政策；二是行業內各成員企業遵守和執行的行規行約。通過加強行業自律，起到對行業內成員監督和保護的作用。行業自律的基本內涵包括以下五方面：一是嚴格執行相關的法律法規和有關政策。二是制定和認真執行行規行約。行規行約是行業內部自我管理，自我約束的一種措施。制定和執行行規行約無疑會對會員起到一種自我監督的作用，推動本行業規范健康的發展。三是提高企業誠信品質，向客戶提供優質、規范服務。四是維護本行業以及行業內企業的利益，避免惡性競爭，維護本行業持續健康的發展。五是行業協會是行業自律的當然監督機構之一。行業自律是建立在行業協會的基礎之上的，如果一個行業沒有一個行之有效的行業協會的話，行業自律也就無從談起。行業自律是市場經濟體制的必然產物，為行業與市場是共存共榮的。每個行業只有認真地做好了行自律的工作，本行業才能得以在競爭激烈的市場中生存下去，社會公眾也才能有一個健康有序、發展成熟的市場。目前，我國食品行業協會數量很多，影響比較大的國家級食品行業協會有中國食品工業協會、中國食品科學技術學會、中國綠色食品協會、中國焙烤食品糖制品工業協會、中國食品添加劑和配科協會等。食品行業協會在食品安全管理體制中的作用，主要通過以下途徑實現：一是與政府溝通，將食品行業信息傳遞給政府，為政府完善食品安全管理制度提供服務。二是通過行業自律加強食品行業內部管理。三是與消費者溝通，根據消費者的需求不斷完善食品行業內部管理制度。依據本條規定，食品行業協會在食品安全工作中承擔的責任可以從以下三方面理解。一、食品行業協會應當加強行業自律，推動行業誠建設。黨的十七大報告提出，要“規范發展行業協會和市場中介組織，健全社會信用體系”。在發生一系列食品安全重大事故之后，大家都已經普遍意識到行業自律的重要性。行業自律是行業健康發展的保證，沒有自律的行業是沒有前途的行業。如果不主動搞好行業自律，而是被動地等待政府部門的監管，那么一旦發生像“三鹿奶粉事件”食品安全事故，行業的整體發展都會遭受沉重打擊；長遠來看，缺乏自律的行業必將不融于社會。行業自律又是提高企業形象、樹立品牌信譽的重要手段。質量和誠信是企業發展的生命線，只有通過行業自律珍惜和維護企業形象，才能贏得消費者的信賴，實現可持續發展，從而獲得良好的經濟效益。既然行業協會承擔著加強行業自律、建設行業誠信的重要職責，就要注意做好以下兩方面的工作：一方面，行業協會要圍繞規范食品安全的中心，健全各項自律性管理制度，制訂并組織實施行業、職業道德準則，大力推動行業誠信建設，建立完善行業自律性管理約束機制，規范會員行為，協調會員關系，營造食品安全誠信環境；另一方面，行業協會要依法加強自我約束和自我管理，在為會員提供各項服務、維護會員利益的同時，不能為了協會自身的利益而縱容或者包庇某些無良企業的違法生產經營話動，否則將承擔相應的法律責任。二、食品行業協會應當積極引導食品生產經營者依法生產經營。食品行業協會作為食品生產經營者自愿組成的非營利性組織，服務于保護和增進全體會員的共同利益的宗旨，容易贏得作為其會員的食品生產經營者的理解和信任。食品行業協會應當發揮好“橋梁和紐帶”的作用，積極配合政府及其有關部門，引導食品生產經營者遵守法律法規政策、遵守行規行約，承擔起保證食品安全的社會責任。而且，由于食品行業協會對于作為其會員的食品生產經營者比較熟悉，平時聯系比較密切，有利于提高監督效果，及時發現和舉報違反法律法規或者行規行約、危害食品安全的生產經營者，提升整個行業的自律和誠信品質。此外，食品行業協會的骨干企業實施的食品安全行為，通過食品行業協會的傳遞很容易就會對其他食品生產經營者產生示范、引導作用，從而帶動整個食品行業提高食品安全水平。三、食品行業協會應當宣傳、普及食品安全知識。發揮食品行業協會的“橋梁和紐帶”作用，不應僅限于加強食品生產經營者與政府的溝通，還應當注意到食品生產經營者需要加強與消費者或者說市場的溝通和交流。在社會主義市場經濟體制下，食品生產經營者必須以市場為導向、以消費者為上帝。實際上，食品生產經營者很愿意向消費者宣傳和普及食品安全知識，從而達到宣傳企業自身對于食品安全所做努力的目的。因此，以為食品企業服務、增進全體會員共同利益為宗旨的食品行業協會應當利用可能的資源，發揮自身信息優勢，宣傳、普及食品安全知識。第八條

國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。新聞媒體應當開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監督。【釋義】本條是關于食品安全知識的宣傳普及和食品安全輿論監督的規定。一、國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織為食品安全作貢獻。社會團體是廣大人民群眾按照一定的章程自愿結合在一起的群眾性組織，是公民享有憲法上結社自由的重要體現。這里所說的社會團體，應理解為一個廣義概念，包括以下四類組織：一是廣為人知、參加中國人民政治協商會議的工會、婦聯、共青團等人民團體；二是由國務院機構編制管理機關核定并經國務院批準免于登記的團體；三是機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體；四是依據《社會團體登記管理條例》登記成立的社會團體。村民委員會、居民委員會是農村村民或城市居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是基層群眾實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的組織。我國憲法第一百一十一條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”根據本條規定，各類社會團體、基層群眾性自治組織也要關心食品安全，在力所能及地范圍內為食品安全工作做出貢獻。食品安全的實現有賴于社會公眾的積極參與和努力。社會團體、基層群眾性自治組織是群眾的組織，應當發揮他們密切聯系群眾的優勢，鼓勵他們開展食品安全法律、法規及食品安全標準和知識的普及工作，鼓勵他們對食品安全進行社會監督，這對于推動食品安全會起到很大的幫助作用。

二、倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。飲食是人類維持生命的基本條件，而要使人活得健康愉快、充滿活力和智慧，則不應僅僅滿足于吃飽，還必須考慮飲食的合理搭配，保證人體所需的各種營養素的攝入平衡且充足，并且能被人體充分吸收利用。營養是保證人體健康長壽的物質基礎，．人體器官的功能和組織的正常代謝，都離不開均衡的營養。營養對疾病防治以及衰老的過程有著相當大的影響，尤其對晚年的健康狀況更為密切。實現營養平衡、促進身體健康，最重要的是養成良好的飲食習慣。不可忍饑挨餓，也不宜暴飲暴食，不可偏嗜某種食物，也不可偏廢某種食物，還要注意飲食的衛生，并根據自身的身體狀況禁忌某些食物等等。食品安全法為了保障人民群眾的身體健康和生命安全，進行了一系列的制度設計，努力營造食品安全的社會大環境。但是，生活常識告訴我們，食品安全了，身體不一定健康，要擁有健康的身體和活潑的生命，必須要依賴個人形成健康的飲食方式，還要依賴個人主動學習食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識，增強每個人的食品安全意識和自我保護能力。三、新聞媒體應當開展食品安全公益宣傳。隨著科技進步和社會發展，新聞媒體的含義越來越廣泛，其成員群體越來越數量眾多，總體上來說包括報紙、廣播、電視、互聯網等四大類新聞宣傳媒介。在信息時代、知識經濟的當今，我們每天的生活、工作都要接觸到新聞媒體并不知不覺地受其影響，新聞媒體的重要性自然不必多言。新聞媒體的輿論宣傳能夠發揮統一思想認識、發展形成理論、引導推動實踐等重要作用。目前，食品安全形勢日益嚴峻，食品安全事故屢見報端，人民群眾對于食品安全情況的關心也呼喚著新聞媒體多多關注食品安全。在這種情況下，非常需要向普通消費者宣傳食品安全知識，提高他們判斷選擇安全食品的能力，也就是要增強消費者食品安全意識和自我保護能力。單靠政府以質量活動月、營養知識咨詢等形式開展食品安全知識宣傳是不夠的且效果也不是很好。本法規定新聞媒體應當發揮其自身優勢，以群眾喜聞樂見的形式開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳。理解本條規定的“公益宣傳"，有這樣兩個重要方面：一是公益宣傳的含義。公益宣傳是指為促進、維護社會公眾的切身利益而制作、發布的廣告，或是由社會參加、為社會服務的宣傳活動。一般來說，公益宣傳是不收取費用的。它面向整個社會，旨在引起整個社會的關注、共鳴、同情和響應。公益宣傳不是簡單的說教，而是以倡導的方式進行平等交流，通過美的形式潛移默化地感染和打動人們的心靈，起到教育、啟迪的作用。二是食品安全公益宣傳的內容。食品安全公益宣傳的主要內容就是食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識，依據這些內容呼吁食品生產經營者承擔食品安全責任，配合有關監管部門宣傳食品安全法律法規以及食品安全標準，倡導大眾形成健康的飲食方式，增強消費者的食品安全意識和自我保護能力等。四、發揮輿論監督對保證食品安全的作用。輿論監督是指針對社會上某些組織或個人的違法、違紀、違背民意的不良現象及行為，通過新聞媒體的宣傳報道進行曝光和揭露，抨擊時弊、抑惡揚善，以達到對其進行制約的目的。輿論監督具有事實公開、傳播快速、影響廣泛、揭露深刻、導向明顯、處置及時等特性和優勢，能夠迅速將人們的注意力聚焦，形成巨大的社會壓力，引起政府高度關注，促使司法機關秉公辦事，對腐敗分子及時依法嚴懲。輿論監督在食品安全工作中能夠發揮極大作用，表現在以下兩方面：一是對于違法的食品生產經營者而言，輿論監督可以迅速曝光其損害食品安全的行為，市場上的消費者通過新聞輿論就能夠立即發現不安全食品，避免繼續受到不安全食品的傷害。輿論監督可以使得生產經營者的市場信譽受到嚴重影響，迫使其承擔因為違法行為導致產品滯銷的經濟惡果。在輿論監督引導下，政府可以進一步深入調查食品生產經營者，并對其違法行為進行法律制裁。就像三鹿奶粉事件，輿論監督就發揮了重要作用。二是對于政府有關監管部門的腐敗行為而言，輿論監督可有效地扼制腐敗、防止權力濫用。腐敗行為具有隱蔽性，往往是在黑暗中進行的骯臟交易，當輿論監督將腐敗行為暴露在光天化日之下，使之成為千夫所指的丑聞時，腐敗行為也必然難逃法律的懲罰。各級人民政府及其有關部門要充分發揮新聞媒體輿論監督作用，積極支持新聞媒體開展食品安全的宣傳報道，暢通與新聞媒體信息交流渠道，為采訪報道提供相關便利。第七條食品行業協會應當加強行業自律，引導食品生產經營者依法生產經營，推動行業誠信建設，宣傳、普及食品安全知識。【釋義】本條是對食品行業協會在食品安全法中職責的規定。所謂行業協會，美國的《經濟學百科全書》認為是：一些為達到共同目標而自愿組織起來的同行或商人的團體。在中國，行業協會是由同一行業的經營者所組成的、以保護和增進全體會員的共同利益為目的、根據章程開展活動的非營利性的社會團體。改革開放以來，我國行業協會發展較快，在提供政策咨詢、加強行業自律、促進行業發展、維護企業合法權益等方面發揮了重要作用。黨的十六屆三中全會指出，要按市場化原則規范和發展各類行業協會等自律性組織。黨的十六屆六中全會進一步強調，要堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，為經濟社會發展服務。我國正在加快推進行業協會的改革和規范，逐步建立體制完善、結構合理、行為規范、法制健全的行業協會體系，充分發揮行業協會在經濟建設和社會發展中的重要作用。隨著政府職能的進一步轉變，各級人民政府及其部門逐步把適宜于行業協會行使的職能委托或轉移給行業協會，行業協會在促進經濟社會健康發展中的作用也會越來越突出。行業自律包括兩項基本要求：一是行業內各成員企業遵守和貫徹國家法律、法規、政策；二是行業內各成員企業遵守和執行的行規行約。通過加強行業自律，起到對行業內成員監督和保護的作用。行業自律的基本內涵包括以下五方面：一是嚴格執行相關的法律法規和有關政策。二是制定和認真執行行規行約。行規行約是行業內部自我管理，自我約束的一種措施。制定和執行行規行約無疑會對會員起到一種自我監督的作用，推動本行業規范健康的發展。三是提高企業誠信品質，向客戶提供優質、規范服務。四是維護本行業以及行業內企業的利益，避免惡性競爭，維護本行業持續健康的發展。五是行業協會是行業自律的當然監督機構之一。行業自律是建立在行業協會的基礎之上的，如果一個行業沒有一個行之有效的行業協會的話，行業自律也就無從談起。行業自律是市場經濟體制的必然產物，為行業與市場是共存共榮的。每個行業只有認真地做好了行自律的工作，本行業才能得以在競爭激烈的市場中生存下去，社會公眾也才能有一個健康有序、發展成熟的市場。目前，我國食品行業協會數量很多，影響比較大的國家級食品行業協會有中國食品工業協會、中國食品科學技術學會、中國綠色食品協會、中國焙烤食品糖制品工業協會、中國食品添加劑和配科協會等。食品行業協會在食品安全管理體制中的作用，主要通過以下途徑實現：一是與政府溝通，將食品行業信息傳遞給政府，為政府完善食品安全管理制度提供服務。二是通過行業自律加強食品行業內部管理。三是與消費者溝通，根據消費者的需求不斷完善食品行業內部管理制度。依據本條規定，食品行業協會在食品安全工作中承擔的責任可以從以下三方面理解。一、食品行業協會應當加強行業自律，推動行業誠建設。黨的十七大報告提出，要“規范發展行業協會和市場中介組織，健全社會信用體系”。在發生一系列食品安全重大事故之后，大家都已經普遍意識到行業自律的重要性。行業自律是行業健康發展的保證，沒有自律的行業是沒有前途的行業。如果不主動搞好行業自律，而是被動地等待政府部門的監管，那么一旦發生像“三鹿奶粉事件”食品安全事故，行業的整體發展都會遭受沉重打擊；長遠來看，缺乏自律的行業必將不融于社會。行業自律又是提高企業形象、樹立品牌信譽的重要手段。質量和誠信是企業發展的生命線，只有通過行業自律珍惜和維護企業形象，才能贏得消費者的信賴，實現可持續發展，從而獲得良好的經濟效益。既然行業協會承擔著加強行業自律、建設行業誠信的重要職責，就要注意做好以下兩方面的工作：一方面，行業協會要圍繞規范食品安全的中心，健全各項自律性管理制度，制訂并組織實施行業、職業道德準則，大力推動行業誠信建設，建立完善行業自律性管理約束機制，規范會員行為，協調會員關系，營造食品安全誠信環境；另一方面，行業協會要依法加強自我約束和自我管理，在為會員提供各項服務、維護會員利益的同時，不能為了協會自身的利益而縱容或者包庇某些無良企業的違法生產經營話動，否則將承擔相應的法律責任。二、食品行業協會應當積極引導食品生產經營者依法生產經營。食品行業協會作為食品生產經營者自愿組成的非營利性組織，服務于保護和增進全體會員的共同利益的宗旨，容易贏得作為其會員的食品生產經營者的理解和信任。食品行業協會應當發揮好“橋梁和紐帶”的作用，積極配合政府及其有關部門，引導食品生產經營者遵守法律法規政策、遵守行規行約，承擔起保證食品安全的社會責任。而且，由于食品行業協會對于作為其會員的食品生產經營者比較熟悉，平時聯系比較密切，有利于提高監督效果，及時發現和舉報違反法律法規或者行規行約、危害食品安全的生產經營者，提升整個行業的自律和誠信品質。此外，食品行業協會的骨干企業實施的食品安全行為，通過食品行業協會的傳遞很容易就會對其他食品生產經營者產生示范、引導作用，從而帶動整個食品行業提高食品安全水平。三、食品行業協會應當宣傳、普及食品安全知識。發揮食品行業協會的“橋梁和紐帶”作用，不應僅限于加強食品生產經營者與政府的溝通，還應當注意到食品生產經營者需要加強與消費者或者說市場的溝通和交流。在社會主義市場經濟體制下，食品生產經營者必須以市場為導向、以消費者為上帝。實際上，食品生產經營者很愿意向消費者宣傳和普及食品安全知識，從而達到宣傳企業自身對于食品安全所做努力的目的。因此，以為食品企業服務、增進全體會員共同利益為宗旨的食品行業協會應當利用可能的資源，發揮自身信息優勢，宣傳、普及食品安全知識。第八條

國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。新聞媒體應當開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監督。【釋義】本條是關于食品安全知識的宣傳普及和食品安全輿論監督的規定。一、國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織為食品安全作貢獻。社會團體是廣大人民群眾按照一定的章程自愿結合在一起的群眾性組織，是公民享有憲法上結社自由的重要體現。這里所說的社會團體，應理解為一個廣義概念，包括以下四類組織：一是廣為人知、參加中國人民政治協商會議的工會、婦聯、共青團等人民團體；二是由國務院機構編制管理機關核定并經國務院批準免于登記的團體；三是機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體；四是依據《社會團體登記管理條例》登記成立的社會團體。村民委員會、居民委員會是農村村民或城市居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是基層群眾實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的組織。我國憲法第一百一十一條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”根據本條規定，各類社會團體、基層群眾性自治組織也要關心食品安全，在力所能及地范圍內為食品安全工作做出貢獻。食品安全的實現有賴于社會公眾的積極參與和努力。社會團體、基層群眾性自治組織是群眾的組織，應當發揮他們密切聯系群眾的優勢，鼓勵他們開展食品安全法律、法規及食品安全標準和知識的普及工作，鼓勵他們對食品安全進行社會監督，這對于推動食品安全會起到很大的幫助作用。二、倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。飲食是人類維持生命的基本條件，而要使人活得健康愉快、充滿活力和智慧，則不應僅僅滿足于吃飽，還必須考慮飲食的合理搭配，保證人體所需的各種營養素的攝入平衡且充足，并且能被人體充分吸收利用。營養是保證人體健康長壽的物質基礎，．人體器官的功能和組織的正常代謝，都離不開均衡的營養。營養對疾病防治以及衰老的過程有著相當大的影響，尤其對晚年的健康狀況更為密切。實現營養平衡、促進身體健康，最重要的是養成良好的飲食習慣。不可忍饑挨餓，也不宜暴飲暴食，不可偏嗜某種食物，也不可偏廢某種食物，還要注意飲食的衛生，并根據自身的身體狀況禁忌某些食物等等。食品安全法為了保障人民群眾的身體健康和生命安全，進行了一系列的制度設計，努力營造食品安全的社會大環境。但是，生活常識告訴我們，食品安全了，身體不一定健康，要擁有健康的身體和活潑的生命，必須要依賴個人形成健康的飲食方式，還要依賴個人主動學習食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識，增強每個人的食品安全意識和自我保護能力。三、新聞媒體應當開展食品安全公益宣傳。隨著科技進步和社會發展，新聞媒體的含義越來越廣泛，其成員群體越來越數量眾多，總體上來說包括報紙、廣播、電視、互聯網等四大類新聞宣傳媒介。在信息時代、知識經濟的當今，我們每天的生活、工作都要接觸到新聞媒體并不知不覺地受其影響，新聞媒體的重要性自然不必多言。新聞媒體的輿論宣傳能夠發揮統一思想認識、發展形成理論、引導推動實踐等重要作用。目前，食品安全形勢日益嚴峻，食品安全事故屢見報端，人民群眾對于食品安全情況的關心也呼喚著新聞媒體多多關注食品安全。在這種情況下，非常需要向普通消費者宣傳食品安全知識，提高他們判斷選擇安全食品的能力，也就是要增強消費者食品安全意識和自我保護能力。單靠政府以質量活動月、營養知識咨詢等形式開展食品安全知識宣傳是不夠的且效果也不是很好。本法規定新聞媒體應當發揮其自身優勢，以群眾喜聞樂見的形式開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳。理解本條規定的“公益宣傳"，有這樣兩個重要方面：一是公益宣傳的含義。公益宣傳是指為促進、維護社會公眾的切身利益而制作、發布的廣告，或是由社會參加、為社會服務的宣傳活動。一般來說，公益宣傳是不收取費用的。它面向整個社會，旨在引起整個社會的關注、共鳴、同情和響應。公益宣傳不是簡單的說教，而是以倡導的方式進行平等交流，通過美的形式潛移默化地感染和打動人們的心靈，起到教育、啟迪的作用。二是食品安全公益宣傳的內容。食品安全公益宣傳的主要內容就是食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識，依據這些內容呼吁食品生產經營者承擔食品安全責任，配合有關監管部門宣傳食品安全法律法規以及食品安全標準，倡導大眾形成健康的飲食方式，增強消費者的食品安全意識和自我保護能力等。四、發揮輿論監督對保證食品安全的作用。輿論監督是指針對社會上某些組織或個人的違法、違紀、違背民意的不良現象及行為，通過新聞媒體的宣傳報道進行曝光和揭露，抨擊時弊、抑惡揚善，以達到對其進行制約的目的。輿論監督具有事實公開、傳播快速、影響廣泛、揭露深刻、導向明顯、處置及時等特性和優勢，能夠迅速將人們的注意力聚焦，形成巨大的社會壓力，引起政府高度關注，促使司法機關秉公辦事，對腐敗分子及時依法嚴懲。輿論監督在食品安全工作中能夠發揮極大作用，表現在以下兩方面：一是對于違法的食品生產經營者而言，輿論監督可以迅速曝光其損害食品安全的行為，市場上的消費者通過新聞輿論就能夠立即發現不安全食品，避免繼續受到不安全食品的傷害。輿論監督可以使得生產經營者的市場信譽受到嚴重影響，迫使其承擔因為違法行為導致產品滯銷的經濟惡果。在輿論監督引導下，政府可以進一步深入調查食品生產經營者，并對其違法行為進行法律制裁。就像三鹿奶粉事件，輿論監督就發揮了重要作用。二是對于政府有關監管部門的腐敗行為而言，輿論監督可有效地扼制腐敗、防止權力濫用。腐敗行為具有隱蔽性，往往是在黑暗中進行的骯臟交易，當輿論監督將腐敗行為暴露在光天化日之下，使之成為千夫所指的丑聞時，腐敗行為也必然難逃法律的懲罰。各級人民政府及其有關部門要充分發揮新聞媒體輿論監督作用，積極支持新聞媒體開展食品安全的宣傳報道，暢通與新聞媒體信息交流渠道，為采訪報道提供相關便利。2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議審議通過了食品安全法，將于2009年6月1日起實施。這是繼1982年食品衛生法（試行）、1995年的食品衛生法之后，又一個食品衛生法制建設史上的里程碑。食品安全直接關系廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關系國家經濟健康發展及社會和諧穩定。食品安全法的頒布實施，對于規范食品生產經營活動，防范食品安全事故發生，增強食品安全監管工作的規范性、科學性及有效性，提高我國食品安全整體水平，具有十分重要意義。

一、關于制定食品安全法的必要性、原則及總體思路

（一）制定食品安全法的必要性

法的修改，又稱法的修正，是立法的一種形式【作者注：立法的其他形式包括法的創制、認可和廢止。參見：沈宗靈主編：《法理學》，北京大學出版社，2001年7月，第248頁】，是指由于情勢的變化等原因，立法機關對于生效的法律予以部分的變更，包括刪除原有內容和補充新的內容【作者注：沈宗靈主編：《法理學》，北京大學出版社，2001年7月，第249頁】。食品安全法是對食品衛生法的全面修訂。在制定食品安全法時，正確評價現行食品衛生法是做好食品安全立法工作的前提。1995年10月30日起施行的《中華人民共和國食品衛生法》，對保證食品安全、保障人民群眾身體健康，發揮了積極作用，我國食品安全的總體狀況不斷改善。發生食品安全問題，在很大程度上是執法不到位，有法不依，執法不嚴，違法不究所造成的。盡管如此，該法也的確存在一些不足，食品安全問題仍然比較突出，不少食品存在安全隱患，食品安全事故時有發生，公眾對食品缺乏安全感，食品安全問題還影響我國產品的國際形象，人民群眾對此反應強烈。據統計，十屆全國人大會議期間，全國人大代表提出的有關食品安全衛生立法和加強監管等方面的議案建議累計達3100多人次，反映了廣大人民群眾要求做好食品安全工作的呼聲。

影響我國食品安全的問題主要是：微生物污染導致食物中毒，從農田到餐桌食物鏈污染，食品加工新工藝新資源帶來新的食品安全隱患，消費者缺乏食品安全知識，自我防范意識薄弱等。產生食品安全問題的一個主要原因，是現行有關食品衛生安全制度和監管體制不夠完善，主要有：一是食品標準不完善、不統一，標準中一些指標不夠科學。對有關食品安全性評價的科學性有待于進一步提高。二是規范、引導食品生產經營者重質量、重安全，還缺乏有效的制度和機制。食品生產經營者作為食品安全第一責任人的責任不明確、不嚴格，對生產經營不安全食品的違法行為處罰力度不夠。三是食品檢驗機構不夠規范，責任不夠明確。食品檢驗方法、規程不統一，檢驗結果不夠公正，不合理的檢驗還時常發生。四是食品安全信息公布不規范、不統一，導致消費者無所適從，甚至造成消費者不必要的恐慌。五是監管不到位、有法不依、執法不嚴，部門間存在職責交叉、權責不明的現象。為了從制度上解決這些問題，更好地保證食品安全，十分有必要對現行食品衛生制度加以補充、完善，制定食品安全法。

（二）制定食品安全法的歷程

2004年7月21日召開的國務院第59次常務會議和2004年9月1日國務院發布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發〔2004〕23號），要求國務院法制辦抓緊組織修改食品衛生法。國務院法制辦于2004年7月成立了由中央編辦和國務院有關部門負責同志為成員的食品衛生法修改領導小組，組織起草食品衛生法修訂草案。此后，國務院法制辦赴上海、浙江、福建、江西、四川等地調研；收集研究了許多國家的食品衛生安全制度；多次召開論證會，邀請有關專家對制度設計進行研究、論證；先后6次將征求意見稿送全國人大和國務院有關部門、各省級政府、有關行業協會以及部分食品生產經營企業征求意見。在反復研究各方面意見的基礎上，國務院法制辦會同國務院有關部門對食品衛生法修訂草案作了進一步修改，并根據修訂的內容將食品衛生法修訂草案更名為食品安全法草案。2007年11月，國務院常務會議通過該草案提請全國人大常委會審議。

全國人大一直高度重視食品安全立法，常委會領導多次就食品安全問題聽取有關部門匯報，并作出重要指示。2006年初，全國人大常委會根據全國人大代表的議案和建議，將修改食品衛生法列入全國人大常委會立法計劃。根據全國人大常委會立法工作要求，全國人大教科文衛委員會積極介入該法草案的起草工作，先后六次召開修訂食品衛生法座談會，聽取有關議案領銜代表、國務院有關部門及專家的意見和建議；先后赴山東、廣東、浙江等地進行調研，了解食品安全現狀，聽取各方面意見。2008年5月，全國人**律委員會、教科文衛委員會和全國人大常委會法工委聯合在京召開座談會，分別聽取國務院有關部門、專家和食品生產經營企業的意見。根據立法工作要求，全國人大教科文衛委員會經認真研究，分別于2007年11月和2008年8月向全國人大常委會提交了審議報告和審議意見。

2007年12月，十屆全國人大常委會對食品安全法草案進行了初次審議。2008年4月，十一屆全國人大常委會將食品安全法草案向社會全文公布征求意見，自4月20日至5月20日共收到意見11327件。此后，十一屆全國人大常委會分別于2008年8月和10月對該草案進行了二審和三審。2009年2月28日，全國人大常委會第四次審議并通過了食品安全法。

（三）制定食品安全法把握的原則

深入學習實踐科學發展觀，要求進一步完善我國食品安全法律制度，提高立法的質量。在食品安全立法過程中，我們必須充分認識我國現有生產力發展水平，科學分析我國食品安全問題，掌握食品安全的客觀規律，以預防和控制食源性疾病為出發點，對食品生產經營等活動進行科學管理。同時，通過大力發展生產力，重視解決市場經濟發展過程中出現的秩序混亂問題。食品安全法起草工作堅持遵循了三項原則：一是以憲法為依據，注重法律的嚴肅性、穩定性和連續性。法律一經制定和實施，就必須嚴格執行，并應在一定時期內保持相對不變，在修改法律時，還應保持與原有法律法規在內容和效力等方面的銜接。只有保證立法質量，做到科學立法，才能實現、維護好這一點；二是立足國情，堅持民主立法。法的創制過程，實際上也是發揚社會主義民主的過程。食品安全法與公眾利益息息相關，實踐性要求很高。事實證明，在立法過程中廣泛聽取各方面意見，比較、反復、交換，能夠有力地提高立法質量，也便于執法、司法、守法和法制宣傳。三是總結現行食品衛生法實施以來的實踐，針對存在的問題，借鑒國內外的有益做法。

（四）制定食品安全法的總體思路

根據現代法學和行政管理學原理，制定食品安全法在總體思路上重點把握了以下幾點：一是建立以食品安全風險評估為基礎的科學管理制度。明確食品安全風險評估結果應當成為制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據。二是堅持預防為主。遵循食品安全監管規律，對食品的生產、加工、包裝、運輸、儲藏和銷售等各個環節，對食品生產經營過程中涉及的食品添加劑、食品相關產品、運輸工具等各有關事項，有針對性地確定有關制度，并建立良好生產規范、危害分析和關鍵控制點體系認證等機制，做到防患于未然。同時，建立食品安全事故預防和處置機制，提高應急處理能力。三是強化生產經營者作為保證食品安全第一責任人的責任。通過確立制度，引導生產經營者在食品生產經營活動中重質量、重服務、重信譽、重自律，以形成確保食品安全的長效機制。四是建立各有關主管部門按照各自職責分工依法行使職權，對食品安全分段實施監管的食品安全監督管理體制，決策與執行適度分開、相互協調，同時進一步明確地方人民政府對本行政區域的食品安全監管責任。五是既要加強行政管理，又重視行政責任，既加強行政處罰又重視民事賠償，建立暢通、便利的消費者權益救濟賠償渠道。任何組織或個人有權檢舉、控告違反食品安全法的行為，有權向有關部門了解食品安全信息，對監管工作提出意見。因食品、食品添加劑或者食品相關產品遭受人身、財產損害的，有依法獲得賠償的權利。

二、食品安全法的主要特點

食品安全法在延續食品衛生法行之有效制度的基礎上，根據食品安全新形勢，從現階段實際情況出發，吸收國內外食品安全監管的成功經驗和做法，以保證食品安全為主線，針對食品安全監管中的漏洞，在不同層面、多個角度，進行了體制創新、制度創新和機制創新，為食品安全工作構筑了新的框架平臺。立法重點明確，在食品安全風險監測和評估、食品安全標準的制定、食品生產經營、食品檢驗、食品安全事故處理、監督管理和法律責任等方面都做了全面妥善的規定，法的適用性和可操作性都比較強。食品安全法共十章一百零四條，可以歸納為八大特點。

特點一、規定國務院設立食品安全委員會,食品安全監管體制更加科學、有效

食品安全是重要的公共衛生問題。為了解決食品安全監督管理中的職責不清等突出問題，本法規定了國務院各有關主管部門按照各自職責分工依法行使職權，對食品安全分段實施監管的監督管理體制。國務院設立食品安全委員會，作為高層次的議事協調機構，協調、指導食品安全監管工作。國務院衛生行政部門承擔食品綜合協調職責，負責食品的安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故。農業負責初級農產品生產環節的監管；質量監督部門負責食品生產加工環節的監管；工商部門負責食品流通環節的監管；國家食品藥品監督管理部門負責餐飲服務活動的監管。這種體制有利于各司其職，對改善食品安全狀況，實際上也發揮了積極作用。

特點二、明確食品安全風險評估的法律地位,食品安全監管有了科學依據。

食品安全問題的主要表現形式是食源性疾病、營養缺乏性疾病。食品安全風險評估就是對食品中生物性、化學性和物理性危害對人體健康可能造成的不良影響進行的科學評估。將食品安全風險評估結果作為制定食品安全標準和政策的科學依據，是人們對食品安全監管規律的深刻認識，已成為許多國家的普遍做法。據此，本法確立了食品安全風險評估制度，明確規定：國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。并規定國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作。為了保證食品安全風險評估的結果得到利用，本法規定，食品安全風險評估結果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監督管理的科學依據；風險評估得出食品不安全結論的，監管部門應依據各自職責立即采取措施，確保該食品停止生產經營，并告知消費者停止食用。需要修訂、制定相關食品安全國家標準的，國務院衛生行政部門應當立即制定、修訂；國務院衛生行政部門應當會同國務院有關部門，根據風險評估結果和食品安全監督管理信息，對食品安全狀況進行綜合分析，對可能具有較高程度安全風險的食品，國務院衛生行政部門應提出食品安全風險警示，并予以公布。

特點三、規范食品安全標準的制定,有利于保障監管工作的統一性

為了解決目前一種食品有多套標準適用的問題，本法規定，制定食品安全標準，應當以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學合理、安全可靠。并規定制定食品安全國家標準由國務院衛生行政部門負責制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號。國務院衛生行政部門應當對現行食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和有關食品的行業標準中強制執行的標準予以整合，統一公布為食品安全標準。除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準。有關產品國家標準涉及食品安全國家標準規定內容的，應當與食品安全國家標準相一致。

為了保證食品安全標準的科學性和權威性，本法規定，食品安全國家標準應當經食品安全國家標準審評委員會審查通過。食品安全國家標準審評委員會由衛生、農業、食品等方面的專家以及國務院有關部門的代表組成。制定食品安全國家標準，應當依據食品安全風險評估結果并充分考慮食用農產品質量安全風險評估結果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結果，廣泛聽取食品生產經營者和消費者的意見。

特點四、規范食品檢驗行為,保證食品檢驗數據和結論的客觀、公正

為了規范食品檢驗機構和食品檢驗活動，保證食品檢驗數據和結論的客觀、公正，本法規定：一是食品檢驗機構按照國家有關認證認可的規定取得資質認定后，方可從事食品檢驗活動。二是食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范，由國務院衛生行政部門制定。三是食品檢驗實行食品檢驗機構與檢驗人負責制，由食品檢驗機構指定的檢驗人獨立進行。檢驗人應當按照有關法律、法規的規定，并按照食品安全標準和檢驗規范對食品進行檢驗，保證出具的檢驗數據和結論客觀、公正，不得出具虛假的檢驗報告。

為了避免食品安全監管出現遺漏，本法規定，食品安全監督管理部門對食品不得實施免檢。食品安全監管部門應當對食品進行定期或不定期的抽樣檢驗。進行抽樣檢驗應當購買抽取的樣品，不得收取檢驗費和其他任何費用。這些都體現了科學、公正執法的理念。

特點五、注重食品生產經營的管理,維護好消費者的權益

食品安全法強化了食品生產經營者作為食品安全第一責任人制度，要求食品生產經營者建立健全本單位的食品安全管理制度，加強對職工安全知識培訓，配備專職或者兼職食品安全管理人員，做好對所生產經營食品