第第頁行政復議組織形式與運行方式的研究和探索行政復議制度在解決行政爭議,化解社會矛盾,建設法治政府,構建和諧社會中發揮著重要作用。為增強行政復議制度的公信力,更好的發揮行政復議制度優勢，__市政府借鑒國外行政復議制度經驗,吸收理論界、實務界行政復議制度改革的研究成果，結合復議工作實際,改革了行政復議組織形式，設計了新的運行模式。由于是對行政復議制度改革的初步探索，有很多問題還需深入研究。

一、我國行政復議制度發展現狀和改革的必要性

我國行政復議制度經歷了一個曲折發展過程，上世紀五十年代后期到六十年代初，行政法規對行政復議有了規定，稱為“申訴”、“復審”、“復驗”。“”期間，行政復議制度實施陷入停滯。八十年代，隨著法制化進程的加快，行政復議制度得到了恢復和發展。《行政訴訟法》頒布后，為配合行政訴訟制度的實施，國務院于1990年12月24日通過了《中華人民共和國行政復議條例》，對行政復議作出了比較系統的規定。1999年4月29日,《中華人民共和國行政復議法》經九屆人大常委會第九次會議審議通過，以法律的形式確立了行政復議制度。《行政復議法》在總結《行政復議條例》實施實踐的基礎上，進一步完善了行政復議制度：擴大了行政復議范圍，強化復議在解決行政爭議方面的主渠道作用；簡化了行政復議申請程序，充分體現便民原則；賦予申請人規范性文件審查的啟動權，探索對抽象行政行為的監督；明確復議機關不履行復議職責的法律責任，保障申請人行政復議權的行使。據國務院法制辦統計，自1999年《行政復議法》實施以來，全國行政復議案件受案數量逐年上升，平均每年通過行政復議解決的行政爭議有8萬多起，經過復議，83.7％的案件沒有再提起行政訴訟。行政復議制度已經成為法治政府的“助推器”、和諧社會的“減壓閥”。但由于復議制度還存在的以下一些問題，導致權利救濟效果和社會預期有很大差距,影響了人們對行政復議制度的信任，削弱了行政復議的公信力，很多群眾不愿意或不習慣通過行政復議表達訴求，主要采取信訪等方式尋求解決問題，行政復議矛盾解決機制的作用發揮的還不夠充分,行政復議制度有待改革完善。

（一）機構缺少獨立性，復議公正難以實現

各級政府及其職能部門的行政復議機構，作為行政復議機關的內設機構，附屬于行政機關，復議活動受人為因素影響和干擾較為普遍，行政復議決定維持的多，變更、撤銷的少。從20__年至20__年__市行政復議案件審理結果看，7年共受理復議案件4714件，維持2836件，占63%；撤銷681件，占15.1%；變更162件，占3.6%；確認違法70件，占1.5%；責令履行義務98件，占2.1%；撤回申請746件，占16.5%；其他處理121件，占2.6%。由于復議機構和復議人員難以保持超脫和中立立場，缺少獨立性，導致復議案件公正性受到影響，行政復議權威性難以樹立。

（二）運行方式行政化，復議公信力受到影響

不少復議機關簡單的認為行政復議只是行政機關內部層級監督的手段，復議工作混同于一般行政工作。復議辦案過程只在行政機關內部進行，過程封閉，透明度差。按照現行復議法的規定，復議人員負責調查案件事實、審查法律適用、提出結案意見，逐級報本機關領導審批后作出行政復議決定。這種制度設計行政化色彩濃厚，違反了解決行政爭議所需要的準司法化程序規則，難以保障當事人的平等地位和爭訟對抗，難以保證復議機關的獨立性和中立性，導致復議制度的公信力大打折扣。

（三）復議人員專業性不強，案件辦理質量不高

行政復議是專業性很強的法律工作，需要復議人員受過系統的法律專業教育，具備一定的行政管理經驗。根據我們對__市所轄區、縣（市）政府復議人員的統計，八區十縣（市）政府法制部門核定復議人員編制65人，實有50人，正規大學本科畢業3人，占實有復議人員6﹪；其中法律專業畢業2人，僅占實有復議人員4﹪。復議人員普遍存在法律素養不夠，法律信仰欠缺，專業知識不足，居間裁判角色意識缺乏等問題。這些問題的存在迫切要求復議法對復議人員資格準入作出具體規定。

（四）管轄體制條塊分割，復議功能弱化

《行政復議法》確立的是“條塊分割”的行政復議管轄體制，即作出具體行政行為的行政機關為政府部門時，復議申請人既可以選擇向該部門的上級主管部門申請復議，也可以選擇向該部門所屬的本級政府申請復議。從復議實踐來看，條塊并存的管轄體制存在一定弊端：一是條條管轄容易出現部門保護問題，因部門利益無原則維持下級部門具體行政行為的情況時有發生。二是條條管轄行政復議決定執行力度較弱。由于上下級行政部門之間沒有領導關系（垂直領導機關除外），時常出現下級部門不執行或拖延執行上級部門行政復議決定，而上級部門無法處理的情況。三是條條管轄增加行政成本和申請人負擔。作為行政復議機關的部門多則數十個，少則十幾個，無論有案無案都要配置復議編制和人員。多個復議機關并存的現狀，膨脹了行政編制，增大了行政成本。同時，上級主管部門與復議申請人往往不在同一地區，申請人需要異地提出申請，復議機關需要異地調查，異地審理，條條管轄增加了申請人和復議機關的負擔，也影響了復議效率。四是條塊管轄容易出現復議結論不一致的情況。在一個具體行政行為涉及多個行政管理相對人的案件或者對于同類具體行政行為申請復議的案件，有的申請人向政府提出復議，有的申請人向上級主管部門提出復議，實踐中存在政府和上級主管部門對于同類執法活動作出不同復議決定的情況，出現復議決定“打架”的問題，導致被申請人無法適從。

二、__市行政復議組織形式和運行方式的模式設計

行政復議作為解決行政爭議的重要法律制度，需要具備糾紛解決機制的一般特點，因此，制度模式改革應當遵循以下四個原則：

一是獨立原則。公正是法的價值取向，要實現公正就要從體制上和程序上保證糾紛解決機構的相對獨立性。復議機構的相對獨立是實現復議公正的前提。

二是程序原則。程序公正是實體公正的保證，只有通過公正的程序使復議當事人受到平等對待，人格尊嚴和主體地位得到應有尊重，才能實現復議結果公正。

三是公開原則。要防止復議裁判的恣意和專斷，就要制定公開透明的復議程序和規則。不但立案要公開透明，復議過程和復議決定也要向社會公開，允許查閱復制。

四是職業原則。要實現行政復議妥善處理各種利益沖突，維護社會秩序的功能，就需要有受過系統法律專業教育，具備行政管理經驗，具有法律思維，恪守職業道德的復議工作者。

（一）行政復議組織形式采取行政復議委員會模式

為保證復議機構的獨立性和專業性，使其能夠居中裁決復議案件，__市在總結國內和本市行政復議制度實施經驗教訓基礎上，認真研究和比較了國外行政復議制度的一些模式，吸收了其中的先進要素，成立了__市政府行政復議委員會。委員會作為直接對市政府負責的行政復議議決機構，經市政府授權審查議決行政復議案件，不占政府的機構頭數和人員編制。行政復議委員會委員21名，主要由法律界專家學者組成，其中主任1名，由市政府常務副市長兼任；副主任2名，由市政府法制辦主任和分管副主任兼任。其余18名委員中，大學法學院院長、副院長5名；具有人大代表身份的法學研究員2名；具有政協委員身份的法學教授2名；主任律師1名；市中院主管行政審判副院長1名，行政審判庭庭長1名；市熟悉法律的處級干部2名；省、市政府法制辦具有復議工作經驗的處級以上干部4名。從整個復議委員會委員的構成來看，市政府以外的法學教授、資深律師、人大代表、政協委員等“外部委員”占81%，在組織機構上實現了相對獨立，從而使復議案件的議決向科學、民主和依法決策的方向邁進了一步。

行政復議委員會下設行政復議辦公室作為委員會辦事機構，設在市政府法制辦，職責包括：受理行政復議申請；調查案件基本事實，提出初步處理意見；向委員會提報需要議決的復議案件；辦理行政復議委員會議決事項；主持行政復議調解工作；辦理市政府行政應訴、應議案件；開展調查研究等。行政復議辦公室下設立案應訴與指導處和案件調查處兩個業務處。立案應訴與指導處對外掛市政府行政復議受理辦公室牌子，在受理市政府管轄行政復議案件的同時，還負責接收轉送全市范圍內其他行政復議機關管轄的復議案件，解決了當事人申請復議不方便和復議機關有案不受等問題。

（二）行政復議委員會運行方式

為更好體現行政復議的準司法性，在行政復議委員會運行方式設計上，以公開、公平、公正為原則，反映法律審查的內在要求，通過程序正義來保證實體正義的實現。行政復議委員會采取案件調查權與議決權相分離的方式，即行政復議辦公室行使案件調查權，負責調查復議案件事實，提出初步處理意見，行政復議委員會行使案件議決權，采取少數服從多數的方式由委員集體議決復議案件。

具體運行流程是：行政復議辦公室所屬的案件調查處成立案件調查組，每個調查組由3名復議工作人員組成，負責核查證據、調查案件事實、審查法律依據，主持行政復議聽證會。在查清事實的基礎上，對于依法能夠調解處理的案件，調解結案，終止審理；對于依照《__市行政復議規定》適用簡易程序審理的案件，承辦人提出處理意見，經處務會議討論后報行政復議辦公室主任（法制辦領導）簽發；對于簡易程序以外的復議案件，調查組合議后提出初步處理意見，報處務會議復核后形成行政復議案件調查報告，提交行政復議委員會議決。行政復議委員會案件議決會議由3至9名單數委員組成，“外部委員”占參加議決委員半數以上。議決會議采用少數服從多數的表決方式形成行政復議議決意見后，報行政復議委員會主任（市政府領導）簽發。如果行政復議委員會主任不同意案件議決會議議決意見，復議案件退回行政復議辦公室，另行組織召開案件議決會議或有三分之二以上委員參加的委員會會議重新議決。行政復議委員會主任仍不同意議決意見的，報請市政府常務會議集體研究作出決定。

__市政府行政復議委員會運行后，收到了四個方面的效果：一是行政復議委員會更具有中立性和專業性，復議結果更加公正，“官官相護”的問題得到一定程度克服，群眾對復議制度的信心逐漸恢復，行政復議化解行政爭議的主渠道作用不斷增強。二是實現了程序正義對實體正義的保障，探索出了科學、民主、依法決策的新方式。三是更好的規范了行政執法行為，對改善經濟社會發展環境起到了積極作用。行政機關在行政復議程序中自我糾錯的比例，占到了應當改變具體行政行為的74.07%。四是行政復議申請渠道得到了暢通，行政機關履行復議職責的情況受到依法監督。

三、仍需解決的幾個問題

（一）認識上需要通過實踐的檢驗來統一

行政復議組織形式改革中，有觀點認為，行政復議是上級行政機關依照行政職權對下級行政機關的層級監督制度，行政復議權從性質上看，屬于行政權，行政復議委員會外聘專家委員議決復議案件的組織模式改變了復議權的行政權性質，與《行政復議法》的規定相違背。筆者認為，從__市行政復議委員會的組織形式和運行方式看，復議案件的調查權與議決權相分離，調查工作由政府法制部門的復議處負責，議決工作由復議委員會負責，參加復議議決的委員既有政府聘請的“外部委員”，也有政府自身的“內部委員”，外聘的專家委員參與案件議決，但復議決定最終要由作為復議委員會主任的政府負責人簽發。復議委員會的組織形式不僅不會改變復議權的行政性質，反而體現了科學、民主、依法決策的趨勢和要求。復議組織形式的優劣，停留在理論層面的爭論，意義不大，重要的是要通過實踐來探索和檢驗。

（二）復議管轄權需要集中由政府行使

行政復議委員會的模式設計在一定范圍內解決了復議機構的獨立性和公正性問題，但對于條塊分割這一復議管轄體制的弊端還沒有觸及，條條復議造成的部門保護和復議資源的分散、浪費等問題沒有得到解決。為此，建議對行政復議管轄體制進行改革，取消部門行政復議管轄權，集中由政府行使。

集中行政復議管轄權的模式設計為：省以下實行省、市、縣（區）三級政府復議管轄，三級政府分別設立行政復議委員會議決復議案件，取消部門行政復議管轄權（國稅、海關、金融、外匯、國家安全等部門除外）。申請人對鄉鎮、縣（區）、市政府作出的具體行政行為不服提出復議的，由上一級政府管轄；對政府工作部門作出的具體行政行為不服提出復議的，由該部門的本級政府管轄；政府工作部門對派出機構的行政復議管轄權一并集中由該工作部門的本級政府行使。

（三）復議案件辦理需要進一步公開、透明

“陽光是最好的防腐劑”。復議案件辦理過程中的信息公開是實現行政復議陽光操作，確保復議公正的重要手段。復議信息公開的越充分，復議機構和復議人員受到的約束就越強，復議活動就越規范，復議結果就越公正，復議決定就越權威，復議制度就越具有公信力。

復議案件辦理的公開、透明不應局限于復議程序向社會公布，復議機關通過聽證會公開聽取各方意見，還應當將復議案件的受理情況、審理情況、復議決定、辦理時限等復議全過程通過政府網站向社會公開。應當允許當事人查閱、復制證據材料、復議法律文書。復議機關應當將被申請人的答辯意見、提供的證據材料送達申請人，復議決定應當載明當事人的觀點和證據，闡明作出復議決定的理由。

（四）復議受理范圍需要進一步擴大

行政復議是行政機關自我糾正錯誤的一種重要層級監督制度，行政復議權源于上下級行政機關之間的領導和被領導關系。

從理論層面而言，行政機關的外部行政行為都應當受到監督，也都應當可以通過行政復議的方式受到監督，行政復議范圍不應局限于具體行政行為，抽象行政行為也應納入行政復議范圍，行政管理相對人認為抽象行政行為侵犯合法權益的,復議制度應給予救濟。《行政復議法》第七條關于附帶審查規范性文件的規定已經在復議范圍上有所突破，但突破的幅度還不夠，只有實現對規范性文件的單獨復議，才有利于對行政行為的全面監督。

從實踐層面而言，復議機關受理針對具體行政行為提出復議的范圍還要進一步擴大，除《行政復議法》第八條規定的人事處理決定和對民事糾紛的調解以外的其他具體行政行為，申請人提出復議的，復議機關都應當受理。特別是《政府信息公開條例》實施后，復議機關要充分發揮行政復議的監督和救濟功能，積極受理對于違反《政府信息公開條例》的復議申請，加強對公民知情權的保護，提高政府工作透明度，推動陽光政府建設，促進社會和諧。

參考文獻：

1、曹康泰：《中華人民共和國行政復議法實施條例釋義》，中國法制出版社；

2、曹康泰：《全面推進依法行政實施綱要輔導讀本》，中國法制出版社；

3、青峰、方軍、張越：《韓國行政復議制度》，中國法制出版社；