農村土地流轉制度建設的回顧與展望【摘要】本文在回顧我國農村土地流轉制度建設歷程和剖析當前我國農村土地流轉制度主要內容的基礎上，提出解決現實問題，進一步推進農村土地流轉制度建設的五點建議：一是克服非制度目標的干擾；二是進一步實現農村土地流轉的制度目標；三是防止土地流轉侵害農民的土地權益；四是調整農村勞動力轉移政策；五是多途徑實現土地規模經營。【關鍵詞】農村土地流轉；制度建設；回顧；展望

十七屆三中全會《決定》公布前后，許多人都在關心和討論農村土地流轉問題，但也有一些誤解，有必要回顧改革30年來的農村土地流轉制度建設情況，在總結和反思中加深對十七屆三中全會《決定》精神的理解。一、我國農村土地流轉制度建設的歷程農村土地流轉在1984年中央一號文件就提出來了，歷經24年的實踐，其制度體系日臻完善。十七屆三中全會《決定》承先啟后，把農村土地流轉制度建設引向深入。農村土地流轉的最初動因，是為了在延長承包期和穩定承包權后，解決“有地無人中，有人無地種”的矛盾，優化土地資源配置。《關于一九八四年農村工作的通知》（中發[1984]1號）規定，“土地承包期一般應在十五年以上”。承包期限延長必然伴隨人地關系的變化，因此中央文件首次提出，“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，允許“無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包，但不能擅自改變向集體承包合同的內容”。農村土地流轉的出發點和落腳點是，用市場化流轉方式替代周期性行政手段調整，從而既穩定農民承包權，又實現規模經營的雙重目標。《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》（中發[1985]1號）提倡用“股份式合作”方式發展規模經營。認為“這種股份式合作，不改變入股者的財產所有權，避免了一講合作就合并財產和平調勞力的弊病，卻可以把分散的生產要素結合起來，較快地建立起新的經營規模，積累共有的財產。這種辦法值得提倡……”。《關于一九八六年農村工作的部署》（中發[1986]1號）提出，“隨著農民向非農產業轉移，鼓勵耕地向種田能手集中，發展適度規模的種植專業戶”。這兩個中央一號文件已經明確土地流轉的出發點和落腳點。《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發〔2001〕18號），在總結農村土地流轉實踐的成績和問題的基礎上，全面闡述黨的農村土地流轉政策。2002年通過、2003年3月1日實施的《中華人民共和國農村土地承包法》，將18號文件的精神上升為國家法律。這部法律，在第二章第五節專門闡述土地流轉，是我國農村土地流轉制度全面而集中的表達。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》承先啟后，強調“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。同時要求“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，……發展多種形式的適度規模經營”。重申“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”。充分體現了《決定》“必須切實保障農民權益，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點”的重大原則。二、當前我國農村土地流轉制度的主要內容1.農村土地流轉特指農民土地承包經營權的流轉，不適用于農村建設用地等其他類土地。2.農村土地流轉的前提，[2001]18號文件規定，“農戶承包地使用權流轉要在長期穩定家庭承包經營制度的前提下進行”。3.農村土地流轉的主體，《土地承包法》規定，農村土地流轉的主體是農戶,“任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”。4.農村土地流轉方式漸進擴展。1984年中央一號文件提出的方式是“轉包”。1985年中央一號文件提出的方式是“股份式合作”。1986年中央一號文件提出的方式是“發展適度規模的種植專業戶”。中發〔2001〕18號文件提出的方式是“轉包、轉讓、租賃”。《土地承包法》規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。十七屆三中全會《決定》重申，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”。5.農村土地流轉應遵循的原則，《土地承包法》規定：平等協商、自愿、有償；不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；受讓方須有農業經營能力；同等條件下，本集體經濟組織成員優先。十七屆三中全會《決定》重申了這些原則。需要指出，因為《決定》強調承包期限“長久不變”，所以農民承包土地流轉期限將不受“剩余期限”的制約。6.土地流轉收益歸承包農戶。《土地承包法》規定，“土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”。7.農村土地流轉的限制。中發[2001]18號文件指出，“不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮居民到農村租賃農戶承包地”。十七屆三中全會《決定》提出，“有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”。表明農村土地規模經營的形式將更加豐富。三、解決現實問題，進一步推進農村土地流轉制度建設1.克服非制度目標的干擾。農村土地流轉的制度目標很清楚：一是穩定農民的土地承包經營權；二是實現農村土地的規模經營。但現實中的非制度目標的干擾較大，即偏離了政策和法律制度，隱藏的不健康的利益目標的影響，歸納起來有：滿足配置土地資源權利的欲望，夾帶謀私利；農業招商引資，方便工商資本直接占有土地；通過流轉改變土地用途，甚至改變土地所有權；在增加集體收入的幌子下與民爭利的種種行為等。這些非制度性目標的因素，在貫徹十七屆三中全會《決定》有望被矯正。2.進一步實現農村土地流轉的制度目標。我們寄希望于農村勞動力大量轉移后，承包土地也會大量流轉，從而達到規模經營目的。學術界也預言，農村勞動力轉移到非農部門就業的比重達到70%，即可以實現農村土地規模經營。但目前我國欠發達農村地區剩余勞動力已經大量轉移，發達地區的農村勞動力非農就業比例也達到或超過70%，但我們所希望的農村土地規模經營的景象并沒有出現。農村土地流轉率一直很低。2002～2003年，是我國農村土地流轉的高潮期，我們根基典型調查估計，欠發達地區農村土地流轉面積約占承包面積的2～10％之間，發達地區約占10～20％，但從2004年開始，流轉出去的土地出現較大規模的回流。至今，農村土地規模經營的集中度一直很小。根據《中國農村住戶調查年鑒2006》數據，1985年，農村住戶人均耕地面積2.07畝，到2005年人均2.08畝，當年農村住戶戶均4.07人，照此計算，農村住戶戶均經營耕地面積8.47畝，談不上規模經營。出現上述問題的原因是復雜的：一是農民的戀土情結，超出“農民把土地作為最后保障”的估計；二是農民承包土地的價值無法通過轉讓實現，轉讓費不足以調動農民轉讓的積極性；三是農村土地流轉極易受到政策和市場變化的影響，如取消農業稅及其附加，各種與土地掛鉤的支農惠農補貼政策，導致了流轉土地的回流；四是小農經濟具有頑強生命力，農戶工資性收入比例逐年提高，非農收入足以養家糊口，維系所謂“超小規模”的農戶經營體制；五是有中國特色的鄉村工業化、城市化道路，為“務工不離土、離鄉不離土、進城不離土”創造條件。只有緩解這些矛盾，才能促進農村土地流轉。3.防止土地流轉侵害農民的土地權益。中發[2001]18號文件中列舉的問題：“一些鄉村推行的土地流轉，存在不少違背農民意愿、損害農民利益的問題，需要引起足夠重視。有的隨意改變土地承包關系，強迫流轉，侵犯了農民的承包經營權；有的把土地流轉作為增加鄉村收入的手段，與民爭利，損害了農民的利益；有的強行將農戶的承包地長時間、大面積轉租給企業經營，影響了農民正常的生產生活；有的借土地流轉之名，隨意改變土地農業用途。這些問題如不加以糾正，將引發許多矛盾，甚至動搖農村基本經營制度”。但這些問題至今仍然存在。另外，實踐中大多數土地股份合作制都不是為了合作生產，而是為了方便工商資本中集中連片租賃；或者掩藏土地征用和集體建設用地占用承包耕地的矛盾，變與一家一戶談判為集體談判。我們認為，解決問題就是改革，就能推進農村土地流轉制度建設。4.調整農村勞動力轉移政策。農村土地流轉的重要前提是農村勞動力轉移，目前我國村勞動力轉移需要新的政策。農村究竟有多少剩余勞動力，估算結果差別很大，多則20644萬人（統計局1995），少則4005.6萬人（紀韶2007）或40歲以下的剩余勞動力只有5212萬人（蔡昉2007）。可以認為，農村勞動力總體上還有剩余，但從勞務輸出大省的調查看，16～40歲的農村勞動力中，有超過80％以上的轉移出來了。農村精英和優質勞動力資源過度流失的情況越來越明顯，正因為如此，十七屆三中全會《決定》強調，“統籌城鄉勞動就業，加快建立城鄉統一的人力資源市場，引導農民有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工返鄉創業”。這表明，國家開始用政策引導農民工回流了！5.多途徑實現土地規模經營。除了土地流轉、股份合作以外，在堅持家庭承包經營制度的基礎上，通過統一規劃、區域化布局、專業化生產，同樣可以實現規模經營目標，而且可能更適合中國國情。農村信用社信貸業務操作風險防范的博弈分析摘要：信貸業務操作風險已成為制約農村信用社進一步發展的重要因素。本文采用博弈論的方法，通過建立農村信用社與信貸人員之間的博弈模型，分析了農村信用社信貸業務操作風險的形成機理，并在此基礎上提出了相應的對策建議。關鍵詞：操作風險，博弈分析，信貸人員管理

長期以來，信用風險是農村信用社風險控制的重點，但縱觀農村信用社系統內發生的經濟案件、分析農村信用社新增不良貸款的成因發現：大量信貸資金損失不單是由信用風險造成的，而是由于信貸流程關鍵環節人員不盡職、違規操作、內部控制制度不嚴密等因素造成的，即農村信用社面臨著嚴重的操作風險，同時，操作風險很大程度上又引發和放大了信用風險，直接導致農村信用社不良貸款居高不下。另據統計，操作風險事件50%左右發生在信貸崗位(徐興玲，2006)，因此，有效防范信貸業務操作風險自然成為農村信用社風險管理中的重中之重。本文試圖采用博弈論的方法，建立農村信用社與信貸人員之間的博弈模型，來分析農村信用社信貸業務操作風險的形成機理，并在此基礎上提出相應的對策建議，以期優化信貸人員行為，防范和控制信貸業務操作風險。一、信貸業務利益主體的博弈分析從農村信用社內部來看，農村信用社整個信貸業務涉及到的利益主體主要是農村信用社的所有者(以下用農信社代表)和信貸人員(信貸業務的管理者和具體操作者即信貸業務的經營者)，信貸人員違規放貸(帶來操作風險)與否在很大上取決于農村信用社的監督力度，因此，從信息經濟學的角度看，信貸人員在信貸業務中的行為選擇與農村信用社在直接相互作用時的對策以及這種對策的均衡問題即博弈過程。(一)博弈模型描述1、參與博弈的雙方。在參與方的設定上一方是農信社——監督者，其進行監督要支付監督費用，并可對違規者進行處罰；而如果市場中違規現象嚴重，則會受到上級(如銀監會)的批評與處罰。農信社可以選擇加強監督和不加強監督兩種行為。博弈的另一方為農信社的信貸人員，可選擇守規放貸與違規放貸兩種策略。守規放貸時，不能獲得超額收入，可獲得守規的收益；如果違規不被發現，則獲得超額利潤(如貸款回扣等)，但是違規行為一旦暴露，將接受農信社的處罰。博弈雙方滿足經濟學中“理性人”的假定，信貸人員的風險偏好為，指企圖通過違規獲取超常收益的傾向；農信社的風險偏好為，指企圖通過花費監督成本獲取信貸人員違規狀況的傾向。2、博弈雙方的策略空間。農信社的策略空間為：(加強監督，不加強監督)，信貸人員的策略空間為：(守規放貸，違規放貸)。3、博弈雙方的行為及相應收益分析如下：(1)如果農信社選擇加強監督而信貸人員選擇守規放貸的策略，則農信社的收益為r，付出的監督成本為c，包括制度的制定與現場檢查費用等成本；這時信貸人員的收益為a+f，a即守規收益，表示農信社與信貸人員簽訂合同時的底薪，f為信貸人員守規放貸所獲得的獎勵報酬。(2)如果農信社選擇加強監督，而信貸人員選擇違規放貸的策略，則農信社的收益則為r+b-d-c，d為信貸人員違規放貸所造成的信貸操作風險損失。而信貸人員的收益為a-b+e，b即違規處罰，指信貸人員貪圖超額利潤而違規被查處，所受到的處罰。e為信貸人員因違規而獲得的額外收益，如客戶的禮物、宴請等。(3)如果農信社選擇不加強監督，而信貸人員選擇守規放貸的策略，則農信社的收益為r，信貸人員的守規收益則為a。(4)如呆農信社選擇不加強監督而信貸人員選擇違規放貸的策略，則農信社的收益為r+b-d-g，信貸人員的收益為a+e。g是指由于信貸人員發生違規現象，農信社受到社會輿論壓力及上級部門批評或處罰。4、按上述假設，模型的收益矩陣設計如下：(表中：a，b，c，d，e，f，g，r均>0)

利用博弈論的分析方法對上述收益矩陣作出分析，顯然，基于“理性人”的假設，農信社和信貸人員都會試圖做出對自己最有利的策略選擇。當信貸人員選擇“違規”的策略時，對于農信社來說，有“加強監督”與“不加強監督”兩種策略，當農信社選擇“加強監督”時需付出監督成本c，選擇“不加強監督”則要遭受社會輿論壓力及上級部門批評或處罰g，對比c和g農信社會選擇有利于自己的策略：c<g時，農信社會選擇加強監督，但當c>g時，農信社可能選擇不加強監督，這樣會使信貸人員的違規行為愈演愈烈，信貸操作風險越來越大，農信社的不良貸款將不斷增加。因此，提高外部壓力g，可促使農信社加強監督，及時發現信貸人員的違規行為，及時修正，避免和防范操作風險。反之，當信貸人員守規放貸時，農信社的最優選擇是不加強監督。對信貸人員而言，監督有效時，選擇違規帶來的成本大于守規得到的收益，即n+f>e-b+e，此時就應選擇按信貸管理的各項規章制度放貸，而當監督無效時，則信貸人員在比較優劣后出于利益動機會選擇違規放貸。顯然，農信社與信貸人員行為選擇的博弈中不存在純策略納什均衡，雙方必然在各自利益最大化的原則下尋求混合策略意義上的納什均衡。(二)模型求解用代表農信社加強監督的概率，β代表信貸人員守規放貸的概率。1、農信社最佳監督概率α*的確定給定農信社加強監督的概率α，若考慮風險偏好λd，則信貸人員守規放貸(β=1)和違規放貸(β=0)的期望收益分別為：由得：如果農信社監督的概率大于λde／(f+b)，信貸人員的最優策略是守規放貸；如果農信社監督的概率小于λde／(f+b)時，信貸人員的最優策略是違規放貸。2、信貸人員最佳守規放貸概率λ*的確定給定信貸人員守規放貸的概率β，若考慮風險偏好λs，則農信社加強監督(α=1)和不加強監督(α=0)期望收益分別為：由得：當信貸人員的違規放貸概率大于(g時，農信社的最優選擇是加強監督；當信貸人員的違規放貸概率小于(g-時，農信社的最優選擇是不加強監督。二、信貸人員信貸行為優化的途徑：縮小違規放貸空間、擴大監督空間(一)信貸人員違規放貸空間及其影響因素信貸人員將根據農信社的監督概率選擇自己的行動。當農信社的監督概率小于α*時，信貸人員的最佳選擇是違規放貸；當農信社的監督概率大于α*時，信貸人員的最佳選擇是守規放貸。稱α*)為信貸人員的違規放貸空間。對求偏導數可知，λd和e越大，α*越大；f和b越大，α*越小。即隨著農村信用社風險偏好和信貸人員因違規放貸而獲得的額外收益的減少、信貸人員守規放貸所獲得的獎勵報酬的增加和違規處罰的加重，信貸人員的違規放貸空間將會縮小，信貸操作風險得到控制。(二)農信社的監督空間及其影響因素農信社將根據信貸人員的違規狀況選擇相應的行動，當信貸人員的實際違規放貸概率小于β*時，農信社的最佳選擇是不加強監督；當信貸人員的實際違規放貸概率大于β*時，農信社的最佳選擇是加強監督。稱為農信社的監督空間。對求偏導數可知，g越大，β*越大；λs和c越大，β*越小。即隨著社會壓力和上級批評等外在壓力的增大，以及信貸人員風險偏好和農信社監督成本的降低，農信社的監督空間將會擴大，信貸人員的違規行為得到治理，信貸操作風險得到防治。(三)治理信貸人員的違規行為的基本途徑綜合考察農信社監督空間和信貸人員違規放貸空間的影響因素，得出治理信貸人員違規行為的主要途徑降低農村信用社風險偏好λs、信貸人員風險偏好λd、農信社監督成本c和信貸人員因違規放貸而獲得的額外收益e，增加信貸人員守規放貸所獲得的獎勵報酬f、違規處罰b，增強社會輿論和上級批評等外在壓力g。三、優化信貸人員行為，防范信貸操作風險的對策建議(一)強化風險意識，克服冒險行為信貸人員風險偏好越強越有通過違規放貸追求自身利益最大化的企圖，違規放貸空間越大；農信社風險偏好越大，越有放任信貸人員而不管的傾向，監督空間越小。為了有效降低信貸人員和農信社的風險偏好，應采取一下措施：一是加強崗前培訓，引致性降低信貸人員風險偏好λd。對新進入信貸崗位的員工，集中進行業務和職業道德培訓，使其充分了解信貸崗位的規章制度、規范準則，明確防范風險的措施等，引導信貸人員正確認識信貸業務，增強其責任心和職業道德水準。二是嚴格信貸審批制度，將違規放貸消滅在萌芽中，強制性降低信貸人員的風險偏好。三是建立客戶和員工舉報制度，對違規放貸的信貸人員和監管不力的農村信用社進行公開通報并處罰，強制性降低信貸人員的風險偏好λd和農信社風險偏好λs。(二)提高信貸人員素質從現實來看，很多信貸人員由于禁不住額外收益的誘惑而違規放貸，這是和其自身的素質息息相關的，因此，要提高農信社信貸人員的整體素質。一是嚴把信貸崗位準入關，選擇業務和職業道德思想素質兼優的人員開展信貸業務。二是采用自學、崗位培訓、脫產學習等形式，加強信貸人員培訓。三是實行信貸崗位競聘制，真正做到能者上，庸者下。(三)建立健全信貸人員管理激勵和約束機制從上面的博弈模型分析知道，在農信社進行監督的情況下，要使信貸人員守規放貸必須提高f和g，因此，在信貸人員管理中要注意激勵與約束懲罰的結合運用。一是在農信社內實行有效的信貸人員激勵機制。建立與．信貸人員責任相對稱的正激勵機制，應對那些一直堅持遵章守紀的信貸人員給予不同形式的獎勵：通過行業的通報表揚、告知其上級部門、向社會宣揚其一直嚴格守紀的表現、提升等等進行精神激勵；還可給予一定程度的物質獎勵。二是完善農信社內部的信貸人員約束懲罰機制。守規放貸獎勵，而違規放貸應當施以懲罰，即提高b，當b足夠大，信貸人員違規放貸的代價提高，違規獲得的超額收益e無法彌補b，信貸人員會守規放貸。對違規放貸者，除依法給予行政、物質處罰之外，還可以對其采取社內通報、降低或撤消其職務、開除、依法追究其法律責任，以及向社會公布其違規行為等手段以達到加