低保政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的消極效果及完善對(duì)策研究目錄TOC\o"1-3"\h\u25184前言 123769第一章我國(guó)低保政策的發(fā)展歷程 128279一、建立背景（1949-1992） 122834二、探索階段（1992-2002） 14657三、初步確立階段（2003-2007） 113267四、正式建立以及完善階段（2007-至今） 2127第二章低保政策執(zhí)行的積極效果 232626第三章低保政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的消極效果 39891一、政策發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的消極效果 33112（一）政策保障力度不夠，受到的約束條件多 313504（二）政策保障金額不足，沒(méi)有達(dá)到與時(shí)俱進(jìn) 312335（三）政策呈區(qū)域性劃分，覆蓋范圍不夠全面 37215二、政策執(zhí)行過(guò)程中仍存在的消極效果 417276（一）低保亂象現(xiàn)象在全國(guó)各地頻發(fā) 4146221.執(zhí)行者的專(zhuān)業(yè)性欠缺 4197842.執(zhí)行者存在利己偏好 419079（二）低保亂象問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間存在，得不到根治 56853第四章影響低保政策有效執(zhí)行的主要因素 512931一、政策存在缺陷 528818（一）對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的審核不夠嚴(yán)格 52685（二）申請(qǐng)流程較短，易出現(xiàn)“人保人”現(xiàn)象 621669（三）懲戒力度過(guò)小，沒(méi)有明確的法律或懲戒政策監(jiān)管 612767二、政策執(zhí)行受到其他因素干擾 77373三、政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析 829473第五章提升低保政策執(zhí)行效果的對(duì)策建議 83576一、加強(qiáng)對(duì)低保申請(qǐng)對(duì)象的審核，攔住“漏網(wǎng)之魚(yú)” 831341二、立體化低保申請(qǐng)流程，防止“開(kāi)便車(chē)”情況發(fā)生 931447（一）加快信息化建設(shè) 929226（二）動(dòng)態(tài)調(diào)整低保范圍 91193三、健全問(wèn)責(zé)、懲戒機(jī)制，盡快出臺(tái)明確的法律法規(guī) 1032055四、嚴(yán)格篩選政府官員，提高政策執(zhí)行者的素質(zhì) 1030496（一）加快專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè) 1017304（二）健全考核體系 1116585結(jié)束語(yǔ) 1111740參考文獻(xiàn) 12前言城市居民最低生活保障和農(nóng)村居民最低生活保障是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，在惠民生、解民憂(yōu)、保穩(wěn)定、促和諧等方面發(fā)揮了重要作用，有效保障了城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活。城鄉(xiāng)居民最低生活保障資金是社會(huì)保障體系中非常重要的組成部分，是政府對(duì)城鄉(xiāng)貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與其收入之間進(jìn)行差額救助的社會(huì)救濟(jì)資金。李克強(qiáng)總理在2020年政府工作報(bào)告中指出，在財(cái)政收支矛盾較大的情況下，我們竭誠(chéng)盡力，始終把改善民生作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，注重制度建設(shè)，兜住民生底線(xiàn)，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。由于黨和政府的高度重視，我國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)城鄉(xiāng)低保資金的資金管理和使用都制定了較為完善的制度措施，用于指導(dǎo)基層民政部門(mén)管理、使用、發(fā)放低保資金，但由于城鄉(xiāng)低保工作的復(fù)雜性和多變性，目前我國(guó)城鄉(xiāng)低保政策執(zhí)行中依然存在很多不容忽視的問(wèn)題，值得深入研究和探討。第一章我國(guó)低保政策的發(fā)展歷程一、建立背景（1949-1992）1950年，在新中國(guó)成立后的第一次全國(guó)民政會(huì)議上，內(nèi)務(wù)部的重點(diǎn)工作之一定為救災(zāi)救濟(jì)。1953年，新增救濟(jì)司，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村的救濟(jì)救助工作，負(fù)責(zé)給農(nóng)村貧困群眾發(fā)放救濟(jì)款、減免農(nóng)業(yè)稅等。1956年完成三大改造后，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義的新時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作也得到了新的發(fā)展。國(guó)家對(duì)無(wú)勞動(dòng)力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍、撫養(yǎng)人的農(nóng)村“三無(wú)”對(duì)象進(jìn)行救濟(jì)，保障其生存的基本需求。1958年后，人民公社開(kāi)始成立，在這特殊背景下，國(guó)家保障與農(nóng)村社隊(duì)保障相結(jié)合，直接由生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)農(nóng)村的生老病死以及困難群眾的補(bǔ)助。1978年十一屆三中全會(huì)之后，一些地方開(kāi)始探索農(nóng)村定期定量救濟(jì)并且得到了國(guó)家鼓勵(lì)。對(duì)常年生活困難的對(duì)象按照一定的周期給與固定的救濟(jì)金或者救濟(jì)物品，保障其基本生活[[][]劉曉娣.城鄉(xiāng)低保資金管理使用中存在的問(wèn)題及改進(jìn)措施[J].消費(fèi)導(dǎo)刊,2019,000(011):259.二、探索階段（1992-2002）最低生活保障制度是對(duì)社會(huì)救濟(jì)制度的完善，20世紀(jì)80年代，部分地方開(kāi)展了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌救濟(jì)經(jīng)費(fèi)的嘗試。1992年，山西省左云縣在全國(guó)首開(kāi)新河，進(jìn)行低保制度的試點(diǎn)。1995年，山西省政府率先在全省推行農(nóng)村低保。同年12月，廣西武鳴縣頒布了國(guó)內(nèi)第一個(gè)縣級(jí)有關(guān)最低生活保障制度的文件。1996年開(kāi)始，全國(guó)大部分省都開(kāi)始嘗試實(shí)施低保工作，到2002年為止，全國(guó)各省、市、自治區(qū)、直轄市幾乎都實(shí)施了程度不一的低保制度。三、初步確立階段（2003-2007）2003年開(kāi)始，農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)稅免征等政策開(kāi)始實(shí)施。一方面，這些政策的實(shí)施減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，另一方面也使得村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)受到影響，導(dǎo)致農(nóng)村低保資金出現(xiàn)短缺。因此，建立全國(guó)性的低保制度已經(jīng)迫在眉睫。2004年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》中出臺(tái)為低保制度的建立提供了政策依據(jù)。此后，黨的十六屆六中全會(huì)上突出逐步建立低保制度，加快了低保制度走向正軌的步伐。到2006年底，全國(guó)共有22個(gè)省份全面建立了低保制度[[][]王洪國(guó).試論農(nóng)村低保資金的管理[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2019.四、正式建立以及完善階段（2007-至今）2007年，最低生活保障制度在全國(guó)正式建制，該制度對(duì)于我國(guó)逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會(huì)公平具有重要意義。2007年中央財(cái)政安排給農(nóng)村最低生活保障資金30億，嘗試將城鄉(xiāng)最低生活保障形式納入到我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體系中，截至2007年6月底，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市都已建立最低生活保障制度，覆蓋近2068萬(wàn)農(nóng)村困難群眾。隨著農(nóng)村低保政策的不斷完善，我國(guó)的農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)也在逐年提高[[][]周楠.城鄉(xiāng)最低生活保障資金預(yù)算管理研究[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊(中),2020,No.980(09):149-151.第二章低保政策執(zhí)行的積極效果城鄉(xiāng)低保制度從最初實(shí)行至今,逐漸趨于完善。近年來(lái),最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,循序漸進(jìn),逐步提高,發(fā)揮低保保障兜底功能。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距不斷縮小,部分地區(qū)已統(tǒng)-標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政投入不斷加大,保障能力顯著提升。嚴(yán)格實(shí)行財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理,規(guī)范化發(fā)放,按照“民政部門(mén)核定對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政部門(mén)核撥資金、金融機(jī)構(gòu)代發(fā)到人”的社會(huì)化發(fā)放辦法,保證了低保資金的安全和高效,更好地落實(shí)了惠民政策,讓低保戶(hù)有更多獲得感幸福感安全感。以福建省福清市為例,2017年1月城市低保從每人每月570元提高到700元,農(nóng)村低保從每人每月350元提高到450元;2018年1月農(nóng)村低保從每人每月450元提高到700元,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的一體化;2019年財(cái)政投入城鄉(xiāng)低保資金4945萬(wàn)元，2020年財(cái)政投入城鄉(xiāng)低保資金6996萬(wàn)元。平均年增長(zhǎng)19%。整體來(lái)看，低保政策執(zhí)行取得的積極效果在于一下幾個(gè)方面：一、實(shí)行政府預(yù)算管理將城市低保資金參與了公共預(yù)算管理，極大的保障了城市低保資金的需求，為預(yù)算的實(shí)施提供了充足的資金支持。最小生活基金參與公共預(yù)算管理，有效保障了基金的需求，為預(yù)算的實(shí)施提供了充足的資金支持。各級(jí)政府部門(mén)牽頭，相關(guān)部門(mén)協(xié)同參與；通過(guò)合理計(jì)算資金需求，參考當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平，及時(shí)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，逐年增加財(cái)政投入。二、實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)管理實(shí)行城市最低生活保障資金的具體管理，強(qiáng)調(diào)資金的具體使用，不僅提高了最低生活保障資金使用的透明度，而且促進(jìn)了監(jiān)督檢查。在實(shí)際工作中，對(duì)于最低保障資金的具體核算，將城市低保資金納入集中支付管理，更有利于對(duì)其應(yīng)用全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。三、采取“一片通”發(fā)放模式當(dāng)前，在城市最低生活保障資金的發(fā)放方面，已經(jīng)由開(kāi)始的現(xiàn)金式發(fā)放改變成了當(dāng)前比較普遍的“一片通”發(fā)放模式，即由財(cái)政部門(mén)將資金撥付主管部門(mén)，由主管部門(mén)通過(guò)金融機(jī)構(gòu)直接發(fā)放到最低生活保障銀行賬戶(hù)中[[][]胡秀麗.鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村低保動(dòng)態(tài)管理研究——以安徽省Y縣為例[J].宿州學(xué)院學(xué)報(bào),2020(7):9-13.第三章低保政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的消極效果一、政策發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的消極效果（一）政策保障力度不夠，受到的約束條件多最低保障政策規(guī)定中對(duì)家庭所有制的規(guī)定不明確，對(duì)農(nóng)村家庭收入的規(guī)定不明確，財(cái)產(chǎn)和收入的核算缺乏相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了在確定最低住宅安全目標(biāo)時(shí)存在較大的主觀性。與城市收入結(jié)構(gòu)不同，農(nóng)村收入難以實(shí)現(xiàn)，村民的隱性收入也難以計(jì)算[[]王思南.城鄉(xiāng)低保檔案的建立及管理工作完善策略研究[J].辦公室業(yè)務(wù),2020,No.350(21):111-112.[]王思南.城鄉(xiāng)低保檔案的建立及管理工作完善策略研究[J].辦公室業(yè)務(wù),2020,No.350(21):111-112.（二）政策保障金額不足，沒(méi)有達(dá)到與時(shí)俱進(jìn)在編制城市最低生活保障基金預(yù)算時(shí)，最低生活保障的計(jì)算和實(shí)際補(bǔ)助數(shù)額是編制預(yù)算的兩個(gè)關(guān)鍵因素。政策保障金額不足給預(yù)算工作帶來(lái)很大困難。在計(jì)算人數(shù)時(shí)，由于缺乏每日津貼邊際組的相關(guān)數(shù)據(jù)，無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)新增和減少人數(shù)；按實(shí)際補(bǔ)貼金額的計(jì)算改變實(shí)際補(bǔ)貼金額；除了改變政府制定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)外，還改變實(shí)際補(bǔ)貼金額在個(gè)人收入水平上的變化。由于測(cè)算數(shù)據(jù)的不確定性，低保和壽險(xiǎn)的預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行金額存在較大差異，預(yù)算資源不足，或者預(yù)算余額過(guò)大，導(dǎo)致財(cái)政資源配置不合理，政策保障金額不足。（三）政策呈區(qū)域性劃分，覆蓋范圍不夠全面低保制度在整個(gè)社會(huì)保障體系中所處的層次不同,其中社會(huì)救助處于低保制度的最低層次，起的是-種保底作用。哪一種項(xiàng)目在社會(huì)保障制度中處于主要地位,應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定。經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū),應(yīng)主要以社會(huì)救助為主;而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),人們對(duì)福利的要求更高，應(yīng)以社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利為主。中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平由東到中至西梯次遞減,且城鄉(xiāng)差距比較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的中西部地區(qū),社會(huì)最低保障應(yīng)以社會(huì)救助為主。而目前由于受到財(cái)政收，入和發(fā)展水平的限制,中西部地區(qū)尤其是廣大偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū),喪失獨(dú)立生活能力的老人及傷殘人員只能享受到極少量的社會(huì)救助,遇到大災(zāi)難和疾病時(shí),根本沒(méi)有自我保障能力[[][]胡玉娟．我國(guó)城市低保失業(yè)人員的就業(yè)保障改進(jìn)策略研究［J］.改革與戰(zhàn)略，2017(2)．二、政策執(zhí)行過(guò)程中仍存在的消極效果（一）低保亂象現(xiàn)象在全國(guó)各地頻發(fā)1.執(zhí)行者的專(zhuān)業(yè)性欠缺由于民眾組織成員的知識(shí)結(jié)構(gòu)有限，他們經(jīng)常在解釋優(yōu)越政策時(shí)扮演政治吸收的角色，有意或無(wú)意地破壞政策的初衷，而在鄉(xiāng)村管理過(guò)程中，鄉(xiāng)村框架往往受到鄉(xiāng)村特有的生活習(xí)慣的影響[[]YanHY,Xin-XingWU.SeeingtheIntegrationofMinimumLivingSecuritySystemfromSocialJustice[J].JournalofGuizhouNormalUniversity(SocialSciences),2019.]。例如，何家埔村的丁大爺因腦溢血而癱瘓?jiān)诖玻揖撤浅ＦD難，但他的兒子用小卡車(chē)運(yùn)送蔬菜，他被排除在補(bǔ)貼范圍之外。雖然廣東省低保管理的相關(guān)規(guī)定對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)輛實(shí)施了限制，但限制的目的是針對(duì)最低生活安全申請(qǐng)人。何家埔村最低生活保障群體的政策解讀超出了“申請(qǐng)人”的范圍，同時(shí)也考慮了其兒子的財(cái)產(chǎn)。此外，在確定何家埔村的低保認(rèn)定過(guò)程時(shí)，并沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的入家計(jì)調(diào)查，而是依靠跟著村民走的“直覺(jué)”，這明顯體現(xiàn)了基層政策執(zhí)行者的專(zhuān)業(yè)性不足[[]YanHY,Xin-XingWU.SeeingtheIntegrationofMinimumLivingSecuritySystemfromSocialJustice[J].JournalofGuizhouNormalUniversity(SocialSciences),2019.[]王洪國(guó).試論農(nóng)村低保資金的管理[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2019.2.執(zhí)行者存在利己偏好在實(shí)踐中，基層村干部不僅是國(guó)家的代理人，也是具有自身利益的“行為人”。這就是為什么他們?cè)趯?shí)施最低生活保障政策時(shí)，往往不同程度地偏向于自身利益。目前，錯(cuò)保、漏保、“人情保”等問(wèn)題已成為最低維護(hù)政策影響農(nóng)村地區(qū)的主要障礙。通過(guò)改變低保名額分配，與自身有良好關(guān)系的人需要被照顧。通過(guò)對(duì)何家埔村村民的采訪(fǎng)得知，誰(shuí)能拿到何家埔村的低保資格，在很大程度上取決于村干部的決定，民主的評(píng)價(jià)結(jié)果只能反映村干部的決定結(jié)果[[][]保障生存到促進(jìn)就業(yè):論有勞動(dòng)能力低保群體社會(huì)保障權(quán)改革［J］．法學(xué)，2017(1)．（二）低保亂象問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間存在，得不到根治農(nóng)村最低生活保障要求實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，不符合條件者也要及時(shí)退出。在2019年農(nóng)村低保專(zhuān)項(xiàng)整治過(guò)程中，因?yàn)樗劳龊蜅l件轉(zhuǎn)好而清退的有20戶(hù)39人。新申報(bào)158戶(hù)214人。東鎮(zhèn)現(xiàn)行實(shí)施的農(nóng)村低保制度是每季度申報(bào)一次，按正常程序落實(shí)到位而言，是不會(huì)出現(xiàn)大數(shù)據(jù)增加或者減少的。一方面部分基層工作人員會(huì)有“多一事不如少一事”的心理，為了部分穩(wěn)定而不主動(dòng)作為。同時(shí)，干部人員和精力有限，大多將重心放在了黨建、扶貧和建設(shè)這一塊，對(duì)于低保工作只求在維持村級(jí)工作穩(wěn)定的前提下完成任務(wù)。對(duì)于“維穩(wěn)保”、“關(guān)系保”的取締寄希望于上一級(jí)，缺少勇于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任感。另一方面在實(shí)際工作中未有相關(guān)制度去約束，沒(méi)有引起大家的重視。一級(jí)民政專(zhuān)干錯(cuò)過(guò)了這一季度的上報(bào)時(shí)間可以下個(gè)季度再報(bào)，民政所也無(wú)法確定各村是否及時(shí)上報(bào)了信息，只能依靠村干部的責(zé)任心。“應(yīng)保盡保”是低保工作的一大準(zhǔn)則，如若不能及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，勢(shì)必就無(wú)法將此準(zhǔn)則落實(shí)到位，損害的是國(guó)家資金和社會(huì)公平，還會(huì)造成“養(yǎng)懶漢”的局面，人民也會(huì)對(duì)低保失去公信力，引發(fā)上訪(fǎng)等一系列社會(huì)問(wèn)題。第四章影響低保政策有效執(zhí)行的主要因素一、政策存在缺陷（一）對(duì)申請(qǐng)對(duì)象的審核不夠嚴(yán)格（1）收入難以核實(shí)。對(duì)于參與最低生活保障的低保戶(hù)，首先第一步準(zhǔn)入機(jī)制就是核查低保戶(hù)的收入情況，只有收入達(dá)不到保準(zhǔn)才能申請(qǐng)被列為最低生活保障對(duì)象，只要收入超過(guò)了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)就要被清退。但是目前來(lái)講，居民的收入核算存在著一定的問(wèn)題，城市居民的選擇職業(yè)更加廣泛化、多元化，最低生活保障對(duì)象收入的界定沒(méi)有準(zhǔn)確的依據(jù)。其次是居民的收入受外界環(huán)境、個(gè)人因素的影響導(dǎo)致收入的不穩(wěn)定，還有部分外出務(wù)工人員收入不穩(wěn)定。（2）家庭成員難以界定城市最低生活保障制度中雖然對(duì)家庭成員的范圍做了統(tǒng)一要求，但在具體統(tǒng)計(jì)中，由于受到傳統(tǒng)思想的影響，戶(hù)口本上已婚的女兒已將戶(hù)口遷出，父母不再愿意承認(rèn)家庭成員里面還包含女兒，也認(rèn)為她們沒(méi)有義務(wù)來(lái)繼續(xù)維護(hù)家庭的支出和維持基本生活。有的甚至故意隱瞞家庭成員，對(duì)于核算家庭收入出現(xiàn)誤導(dǎo)。（3）核查手段難以把握。由于城市居民居住地分散，要及時(shí)掌握納入城市最低生活保障對(duì)象情況，難度很大，城市最低生活保障工作動(dòng)態(tài)管理水平不高。目前，城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的核驗(yàn)一般是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，通過(guò)入戶(hù)調(diào)查和民主集中評(píng)價(jià)的方式進(jìn)行，對(duì)于政府干部來(lái)說(shuō)，生活在同一個(gè)地區(qū)不能排除鄰里關(guān)系、親屬關(guān)系等外部因素的影響。（二）申請(qǐng)流程較短，易出現(xiàn)“人保人”現(xiàn)象現(xiàn)階段低保戶(hù)的申報(bào)條件的審核僅靠村干部、駐村干部入戶(hù)調(diào)查是不能完全核實(shí)到位的，它涉及到人社中心、房管、車(chē)管、工商、房產(chǎn)、學(xué)校、派出所等部門(mén)的信息整合。但是申報(bào)之初，既沒(méi)有足夠的人力往返于各部門(mén)之間也沒(méi)有平臺(tái)可以互通信息[[][]中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)[Z].2002-10-22在每年度的專(zhuān)項(xiàng)整治中，會(huì)由省一級(jí)自上而下的進(jìn)行信息對(duì)比，再將問(wèn)題反饋給村一級(jí)。每一年都能夠比對(duì)出不符合條件的人員也就是識(shí)別不精準(zhǔn)，這個(gè)信息比對(duì)的過(guò)程具有時(shí)間差，對(duì)于無(wú)法追繳的資金會(huì)直接造成國(guó)家資產(chǎn)的浪費(fèi)，也不利于農(nóng)村低保公平公正的開(kāi)展。比如已死亡的低保人員信息可以和派出所、人社中心等部門(mén)及時(shí)信息共享，就完全可以避免違規(guī)領(lǐng)取的現(xiàn)象。由于各個(gè)保障部門(mén)并未建立起緊密完善的銜接機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，相互之間的信息傳遞嚴(yán)重滯后，甚至造成信息脫節(jié)。農(nóng)村低保的申報(bào)只需要經(jīng)過(guò)村、鎮(zhèn)、縣審核，若在審核階段不能實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間信息及時(shí)共享，便就會(huì)使得原本應(yīng)使用于低保對(duì)象的保障救濟(jì)不到位或者原本不符合條件的對(duì)象違規(guī)領(lǐng)取低保金。（三）懲戒力度過(guò)小，沒(méi)有明確的法律或懲戒政策監(jiān)管1.農(nóng)村低保立法不完善我國(guó)暫未出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村低保這一塊全國(guó)性的法律法規(guī)，法律層級(jí)低效率較弱。在缺乏國(guó)家法律的依據(jù)下，地方性的政策法規(guī)執(zhí)行力較低。我國(guó)《憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、殘疾、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”農(nóng)村低保制度就是為了幫助貧困群眾維持基本的生活，是憲法所賦予的權(quán)利，但是農(nóng)村低保立法方面僅有《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)法》等，目前較為規(guī)范的法規(guī)只有1996年《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》和2014年《社會(huì)救助暫行辦法》，中央層級(jí)的政策規(guī)定僅有9個(gè)，且內(nèi)容重復(fù)規(guī)定空泛，并未明確具體行為所要承擔(dān)的后果。2019年7月《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法》列入民政部2019年立法工作計(jì)劃，但至今尚未成型。基層政府及其工作人員在工作中缺少權(quán)威性政策依據(jù)，同時(shí)在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題也缺少法律制裁方面的依據(jù)。法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致低保工作機(jī)制不健全，一定程度上降低了農(nóng)村低保違規(guī)行為的風(fēng)險(xiǎn)和成本，認(rèn)為“騙保”的后果就只是取消低保資格，“占國(guó)家便宜”不犯法的錯(cuò)誤思想，就給不法分子可乘之機(jī)[[][]袁珊珊．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的必要性和可行性分析〔J〕．電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013(6):12－15．2.監(jiān)督考核機(jī)制不完善農(nóng)村低保制度的實(shí)施只有在制度政策落實(shí)到位的情況下才能真正發(fā)揮其作用，就必須有一套行之有效的監(jiān)管機(jī)制。從17年以來(lái)農(nóng)村低保整頓清理比對(duì)的數(shù)據(jù)來(lái)看，17年整改過(guò)的問(wèn)題19年仍然存在，比如死亡人員繼續(xù)領(lǐng)取低保金的。說(shuō)明鎮(zhèn)一級(jí)采取的監(jiān)管措施沒(méi)有發(fā)揮相應(yīng)的作用。根據(jù)東鎮(zhèn)2019年對(duì)村一級(jí)的考核文件上的規(guī)定，考核總分200分，民政占20分，其中低保占5份，未及時(shí)上報(bào)信息僅占1分，除此之外沒(méi)有其他可以約束農(nóng)村低保基層執(zhí)行者的文件。低保的審批手續(xù)由低保工作人員一手操辦，是否評(píng)定為低保戶(hù)具有一定的彈性，低保工作人員是否違規(guī)操作，有時(shí)難以界定。同時(shí)，各級(jí)下發(fā)的關(guān)于農(nóng)村低保的實(shí)施方案并無(wú)任何監(jiān)督處罰機(jī)制和措施，缺乏對(duì)低保工作人員的監(jiān)管機(jī)制，不能及時(shí)阻止低保工作人員違規(guī)操作。例如申報(bào)者需如實(shí)填寫(xiě)家庭情況，但并未說(shuō)明“騙保”的處置方式和力度，“關(guān)系保”、“人情保”也僅為清退的處理結(jié)果。二、政策執(zhí)行受到其他因素干擾基層工作人員是政策的傳播者和實(shí)踐者，需要與群眾面對(duì)面溝通交流，其執(zhí)行力的強(qiáng)弱直接影響黨和國(guó)家的形象。東鎮(zhèn)基層低保工作人員整體年齡偏大、學(xué)歷偏低，身兼數(shù)職，而各項(xiàng)低保工作的布置大多時(shí)間緊、任務(wù)重，造成低保工作的執(zhí)行出現(xiàn)了偏差。2015年，曾在農(nóng)村低保“應(yīng)保盡保”工作中出現(xiàn)了“平均分配”低保名額的現(xiàn)象。近年來(lái)，低保工作日益要求規(guī)范，但基層低保工作人員在執(zhí)行上由于精力有限加之對(duì)政策的理解力不足，出現(xiàn)了“漏保”、“錯(cuò)保”以及“死亡保”的現(xiàn)象。2018年，主要表現(xiàn)為分管或負(fù)責(zé)低保的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和經(jīng)辦農(nóng)村低保的工作人員對(duì)湘民發(fā)〔2018〕38號(hào)文件政策不了解，不熟悉，宣傳不深入、不到位，農(nóng)村低保對(duì)象的認(rèn)定仍然片面地在建檔立卡貧困戶(hù)中識(shí)別。在2019年9月A縣民政局關(guān)于全縣農(nóng)村低保專(zhuān)項(xiàng)治理突出問(wèn)題的通報(bào)中指出東鎮(zhèn)部分村干部對(duì)低保專(zhuān)項(xiàng)整治文件的理解存在偏差。主要是對(duì)單人保的認(rèn)定，認(rèn)為只要是重病、重殘人員都可以申報(bào)，將家庭中有門(mén)面出租和有小車(chē)用于消費(fèi)的家庭條件優(yōu)越的對(duì)象納入申報(bào)范圍。個(gè)別村只有是重殘對(duì)象都納入申報(bào)范圍，沒(méi)有考慮家庭經(jīng)濟(jì)狀況和子女贍養(yǎng)能力。基層低保執(zhí)行人員對(duì)低保政策的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)對(duì)低保政策的實(shí)施產(chǎn)生了巨大影響。根據(jù)近幾年來(lái)的數(shù)據(jù)，雖然農(nóng)村低保分類(lèi)日益精準(zhǔn)、識(shí)別日益精確，但基層農(nóng)村低保工作者在執(zhí)行中仍然存在偏差。東鎮(zhèn)2019年的專(zhuān)項(xiàng)治理中，民政所的工作人員平均每人需要對(duì)6個(gè)農(nóng)村（社區(qū)）、涉及約180戶(hù)左右的低保家庭進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，工作量完全超過(guò)個(gè)人承受范圍，一定程度上影響了低保政策的執(zhí)行和推廣實(shí)施。加之農(nóng)村低保工作人員的隊(duì)伍建設(shè)非常的薄弱,人手緊缺。近年來(lái)民政基層工作任務(wù)日漸繁重，低保工作難以保質(zhì)保量的完成。面對(duì)復(fù)雜的農(nóng)村低保工作，急需進(jìn)一步加強(qiáng)基層工作人員的隊(duì)伍建設(shè)。三、政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析在編制城市最低生活保障基金預(yù)算時(shí)，最低生活保障的計(jì)算和實(shí)際補(bǔ)助數(shù)額是編制預(yù)算的兩個(gè)關(guān)鍵因素。給預(yù)算工作帶來(lái)很大困難。在計(jì)算人數(shù)時(shí)，由于缺乏每日津貼邊際組的相關(guān)數(shù)據(jù)，無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)新增和減少人數(shù)；按實(shí)際補(bǔ)貼金額的計(jì)算改變實(shí)際補(bǔ)貼金額；除了改變政府制定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)外，還改變實(shí)際補(bǔ)貼金額在個(gè)人收入水平上的變化。由于測(cè)算數(shù)據(jù)的不確定性，低保和壽險(xiǎn)的預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行金額存在較大差異，預(yù)算資源不足，或者預(yù)算余額過(guò)大，導(dǎo)致財(cái)政資源配置不合理。第五章提升低保政策執(zhí)行效果的對(duì)策建議一、加強(qiáng)對(duì)低保申請(qǐng)對(duì)象的審核，攔住“漏網(wǎng)之魚(yú)”城市居民最低生活保障制度以公平正義的原則對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是保證溫飽，認(rèn)定的范圍是保障最困難的人。北京市對(duì)納入最低生活保障的家庭要求是全年人均純收入低于當(dāng)?shù)刂贫ǖ淖畹捅Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這部分家庭造成困難的原因主要是沒(méi)有固定收入或者家里沒(méi)有有勞動(dòng)能力的人口[[][]時(shí)亞儒．強(qiáng)化城市低保資金管理的辦法與途徑〔J〕．西部財(cái)會(huì)，2005(12):23－25在實(shí)際認(rèn)定城市居民最低生活保障對(duì)象時(shí)，要注重發(fā)動(dòng)群眾參與民主評(píng)議等各項(xiàng)低保工作，尤其是識(shí)別貧困人口和城市居民最低生活保障對(duì)象時(shí)，哪家困難、哪家生活條件差，群眾是最清楚的，所以要充分調(diào)動(dòng)該地區(qū)居民參與居民最低生活保障對(duì)象的確定。對(duì)申請(qǐng)低保人員的勞動(dòng)收入和隱性收入難以確定的問(wèn)題，可以舉行聽(tīng)證會(huì)，對(duì)申請(qǐng)低保人員進(jìn)行審查核實(shí)。申請(qǐng)居民最低生活保障的人員是否符合條件，由人民有最終決定權(quán)。要與工商、銀行、勞動(dòng)、稅務(wù)等部門(mén)共享信息，建立溝通交流的長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)信息互動(dòng)，更加全面的掌握城市居民最低生活保障申請(qǐng)對(duì)象的家庭收入、支出和財(cái)產(chǎn)等情況，更加精準(zhǔn)地確定居民最低生活保障對(duì)象。二、立體化低保申請(qǐng)流程，防止“開(kāi)便車(chē)”情況發(fā)生（一）加快信息化建設(shè)加快居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息平臺(tái)建設(shè),確保信息更加全面。做好居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作是準(zhǔn)確認(rèn)定低保對(duì)象的前提,也是財(cái)政落實(shí)低保補(bǔ)助的重要保證。目前,核對(duì)平臺(tái)存在核查信息不夠全面等問(wèn)題,迫切需要相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)溝通,建設(shè)更為健全、完善的信息平臺(tái),橫向方面,與居民家庭收入和財(cái)產(chǎn)有關(guān)的信息盡可能納入平臺(tái),縱向方面,實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng),信息共享[[][]袁張露;許建龍;曾龍龍．基于改進(jìn)的遺傳算法的圖像匹配研究〔J〕．浙江理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(6):73－79．（二）動(dòng)態(tài)調(diào)整低保范圍城市居民最低生活保障制度以公平正義的原則對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是保證溫飽，認(rèn)定的范圍是保障最困難的人。北京市對(duì)納入最低生活保障的家庭要求是全年人均純收入低于當(dāng)?shù)刂贫ǖ淖畹捅Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這部分家庭造成困難的原因主要是沒(méi)有固定收入或者家里沒(méi)有有勞動(dòng)能力的人口。城市居民最低生活保障對(duì)象的核定，是由申請(qǐng)貧困戶(hù)提交申請(qǐng)、城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)兩級(jí)及時(shí)收集申請(qǐng)材料，保證申報(bào)材料真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，在公開(kāi)公示以后上報(bào)。認(rèn)真履行主體責(zé)任，嚴(yán)格防止錯(cuò)保、漏保的發(fā)生。同時(shí)，重點(diǎn)做好入戶(hù)調(diào)查、入戶(hù)登記信息、民主評(píng)議等制度。城市最低生活保障制度總體發(fā)展時(shí)間較短，在低保對(duì)象的確定方面還不是很完善，這也成為一個(gè)公認(rèn)的難題。通過(guò)多年的實(shí)踐，低保制度越來(lái)越健全，比如說(shuō)再認(rèn)定程序上更加完善，在審核方式上更加嚴(yán)格，在界定手段上更加科學(xué)。隨著城市居民最低生活保障制度的不斷進(jìn)步完善，城市居民最低生活保障對(duì)低保戶(hù)的準(zhǔn)入機(jī)制更加嚴(yán)格把握、審核方式更加精準(zhǔn)，對(duì)于城市居民最低生活保障對(duì)象的界定更加的科學(xué)合理。對(duì)于申請(qǐng)人被納入城市低保后，要對(duì)其家庭純收的準(zhǔn)確核實(shí)，嚴(yán)格把關(guān)。必須進(jìn)行入戶(hù)走訪(fǎng)調(diào)查，掌握申請(qǐng)人的家庭成員、年均收入、生活支出費(fèi)用、是否有勞動(dòng)力等情況，做出綜合判斷。其中，家庭收入計(jì)算主要衡量家庭的凈收入，即家庭的所有收入減去有關(guān)經(jīng)營(yíng)支出，得到一個(gè)家庭最后用于維持基本生活的費(fèi)用。對(duì)于申請(qǐng)加入低保的家庭純收入界定，要把其共同生活的所有家庭成員收入全部納入統(tǒng)計(jì)范圍，家庭收入核算主要包括以下5個(gè)指標(biāo)：①種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)獲得的收入。②勞務(wù)獲得收入。③加工獲得收入。④撫養(yǎng)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)收入。⑤其他途徑獲得的收入。在實(shí)際認(rèn)定城市居民最低生活保障對(duì)象時(shí)，要注重發(fā)動(dòng)群眾參與民主評(píng)議等各項(xiàng)低保工作，尤其是識(shí)別貧困人口和城市居民最低生活保障對(duì)象時(shí)，哪家困難、哪家生活條件差，群眾是最清楚的，所以要充分調(diào)動(dòng)該地區(qū)居民參與居民最低生活保障對(duì)象的確定[[][]BorgschulteM,ChoH.MinimumWagesandRetirement[J].ILRReview,2020,73(1):153-177.三、健全問(wèn)責(zé)、懲戒機(jī)制，盡快出臺(tái)明確的法律法規(guī)當(dāng)前在社會(huì)最低保障政策執(zhí)行方面缺乏健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制和懲戒力度，對(duì)于低保所存在的問(wèn)題上整改上比較被動(dòng)，沒(méi)有形成威懾力，在事后追責(zé)上往往無(wú)疾而終。首先對(duì)鎮(zhèn)一級(jí)建立個(gè)人與領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)相結(jié)合，包括具體執(zhí)行人員、駐村干部和分管領(lǐng)導(dǎo)，從而加大問(wèn)責(zé)力度和覆蓋面。其次需要建立各級(jí)問(wèn)責(zé)制，問(wèn)責(zé)后的懲戒措施也需要精細(xì)化，加大低保識(shí)別的精準(zhǔn)性，規(guī)范基層執(zhí)行行為。監(jiān)督有利于優(yōu)化執(zhí)行效果，更好的落實(shí)各項(xiàng)政策。低保在執(zhí)行過(guò)程中，人為因素的識(shí)別、判定占很大的成分，有效的監(jiān)督機(jī)制可以規(guī)避明顯的執(zhí)行偏差。第一，完善財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)低保金的管理以及救助物資的公平分配；第二，聯(lián)合紀(jì)委等部門(mén)，通過(guò)明察暗訪(fǎng)的形式，加強(qiáng)日常工作的監(jiān)督。四、嚴(yán)格篩選政府官員，提高政策執(zhí)行者的素質(zhì)（一）加快專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)基層的現(xiàn)狀是難得留住人才，所以更需要重視人才隊(duì)伍的建設(shè)，否則低保政策就沒(méi)有得力的執(zhí)行者。多引進(jìn)管理大類(lèi)人員才充實(shí)基層干部隊(duì)伍。只有基層工作人員具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)常識(shí)才能合理開(kāi)展工作，提高工作效率，也能夠更好的指導(dǎo)村一級(jí)工作。“守初心、擔(dān)使命”，為民服務(wù)解難題是基層干部的職責(zé)所在，基層干部以及民政專(zhuān)干的素養(yǎng)直接反應(yīng)著基層政府的形象。所以加強(qiáng)工作人員的責(zé)任感、提高工作人員的專(zhuān)業(yè)水平非常重要。這是服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變對(duì)基層工作人員的要求，只有真正落實(shí)“為人民服務(wù)的意識(shí)”才能避免“多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不做不錯(cuò)”這種不作為的心理，為困難群眾排憂(yōu)解難。低保政策的不斷調(diào)整、完需要基層工作人員與時(shí)俱進(jìn)，首先自己掌握好政策才能做政策的實(shí)施者。出了對(duì)鎮(zhèn)一級(jí)民政干部進(jìn)行培訓(xùn)外，也要加強(qiáng)對(duì)干部的業(yè)務(wù)知識(shí)和相關(guān)規(guī)章制度的培訓(xùn)，他們才是政策宣傳和落實(shí)的主干力量，不能在政策傳達(dá)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)掉鏈子。（二）健全考核體系低保工作關(guān)系到農(nóng)村困難群眾的生計(jì)大事，因此不僅是民政一個(gè)部門(mén)的責(zé)任，是各級(jí)村的自制組織、政府的共同責(zé)任，所以要建立健全農(nóng)村低保的考核體系，將其納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村年底的績(jī)效考核中去。第一、壓實(shí)工作職責(zé)，要加強(qiáng)村干部、駐村干部、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。第二、完善工作細(xì)則，考核根據(jù)農(nóng)村低保工作的階段性，以一個(gè)季度為周期進(jìn)行考核，全面提高農(nóng)村低保從申報(bào)到審核以及動(dòng)態(tài)調(diào)整的考核力度。第三、嚴(yán)格落實(shí)考核，年底嚴(yán)格按照考核細(xì)則進(jìn)行排名，做好獎(jiǎng)懲措施，調(diào)動(dòng)相關(guān)責(zé)任人、責(zé)任單位的積極性[[][]H