淺談資源稅的改革和完善摘要過去20年，我國是世界上經濟增長最快的國家之一，但經濟增長依然未擺脫“高消耗、高增長”的舊模式，資源、能源消耗驚人、浪費巨大，很大程度上，人們依然無視資源的價值和可持續利用。我國“十一五”規劃明確提出我國要建設資源節約型社會和環境友好型社會，作為國家宏觀調控重要手段—稅收，尤其是資源稅應發揮重要的作用。但是我國現行的資源稅在保護資源方面存在諸多不足，如設計思想與可持續目標不符;征稅范圍過窄，調節功能乏力;單位稅額過低;計稅依據不盡合理等問題，致使稅收對資源利用和環境保護的調節作用難以體現，還需加強對資源稅的完善和改革。為了確保資源的合理開采、充分利用資源，實現資源的永續利用以及我國經濟的可持續發展，我國應改革、完善現行的資源稅。本文認為，應以外部成本內部化和資源的可持續發展的觀念作為資源稅的設計思想，并以此指導資源稅的征收范圍、計征方式、稅率等的改革設計，從而有助于促進合理地利用資源，節約資源，提高資源利用效率，有助于充分發揮資源稅對自然資源的保護作用，以保障我國經濟的持續穩定繁榮發展，使資源稅成為一個貫穿環保思想與可持續發展的生態資源稅種，這也將對改變我國經濟增長模式、抑制局部地區出現的經濟過熱有一定的現實意義和指導作用。關鍵詞資源稅計稅依據課稅范圍AbstractOverthepast20years，Chinaisthefastesteconomicgrowthcountriesintheworld，buteconomicgrowthisstillnotshakenoffthehigh“consumptionhighgrowth”oftheoldmodels,resourcesandenergyconsumptionamazing,Toagreatextent,Peoplestillignorethevalueoftheresourcesandsustainableuse.China’s“11thFive-YearPlan”Pointsoutclearlythatweshouldsetuparesource-savingandenvironment-friendlysociety.Taxation，especiallyresourcetaxshouldexertactiveeffectasanimportantmacro-regulationmethod.ButChina’sexistingresourcetaxintheProtectionofresourcesexistsomeshortcomings,suchasthedesignideasareinconsistentwithsustainablegoals;thetaxscopeistoonarrow,ithasweakregulatoryfunction;Unit’staxamountislow;taxablebasisisnotentirelyreasonableandotherissues,causingataxontheuseofresourcesandenvironmentalprotectionregulationisdifficulttoillustratetheurgentneedtoincreaseresourcesandimprovethetaxreform.Inordertoensuretherationalexploitationofresourcesandmakefulluseofresourcestoachievesustainableuseofresourcesandsustainabledevelopmentofeconomy，Chinashouldreformandimprovetheexistingresourcetax.Thepaperproposesthatweshouldputinternalizationofexternalcostsandresourcesontheconceptofsustainabledevelopmentasresourcetaxdesignideas，andwouldserveasaguidetoresourcesfortaxreformdesign，thushelpingtopromotetherationaluseofresourcesandimprovetheefficiencyofresourceuse,toensureourcountry’ssustainedeconomicProsperityanddevelopment.ItwillalsochangethePattenofeconomicgrowthinChina，curbingtheemergenceofanoverheatedeconomytoacertainextentPracticalandguidingrole.KeywordsResourcetaxTaxationbasisCoverageoftaxation目錄摘要 IAbstract II1引言 12文獻綜述 13資源稅的現狀分析 33.1資源稅的基本政策 33.2資源稅的特點 43.2.1實行資源的有償使用 43.2.2只對特定的資源征稅 43.2.3具有級差收入稅的性質 53.2.4實行從量定額的計稅方式 53.2.5資源稅兼有受益性和強制性的特點 53.3資源稅的立法宗旨 53.4資源稅的實施情況 64資源稅存在的主要問題 74.1資源稅的設計思想與經濟可持續發展理念相悖 74.2資源稅課稅范圍狹窄 74.3資源稅的計稅依據不科學 84.4資源稅單位稅額總體偏低 94.5資源稅調節級差收入的作用難以發揮 104.6資源稅費關系混淆，征收不規范 104.7征管體系建設尚不完善，征管漏洞依然存在 115資源稅改革的設想 115.1完善資源稅的立法宗旨 125.2擴大資源課稅范圍 125.3合理確定資源稅單位稅額 135.4完善資源稅的計稅依據 135.5合并資源稅費 145.6減少資源稅優惠政策，加大財政支持力度 155.7完善資源稅稅源監控機制 15參考文獻 16致謝 171引言資源的永續利用是實現可持續發展的重要基礎。隨著經濟的快速發展，資源緊缺問題日益突出，需要政府采取各種措施加以保護。其中稅收是市場經濟條件下，政府保護資源、促進可持續發展的重要手段之一。我國雖然開征了資源稅，但是政府對它缺乏足夠的重視，理論界對資源稅如何參與資源與環境保護問題的研究也很薄弱，對開征資源稅的理論解釋也僅僅停留再調節資源級差收入方面，從而使資源稅的設計與可持續發展不相符合。本文的研究目的是以可持續發展為背景，探討資源稅在資源與環境保護中的作用，從而使資源稅設計服務于可持續發展。分析了我國現行資源稅存在的問題并提出了完善建議，這對于新一輪稅制改革中資源稅的改革有一定的參考價值。2文獻綜述國內研究的綜述：(1)賀正楚、鮑愛華(2003)通過1993年稅制改革前后的縱向和與國外、其他行業橫向比較，得出了礦業企業稅負較重這一結論。馬偉(2006)在借鑒國外礦業稅收制度經驗的基礎上，針對我國資源環境約束日益加重的現實，圍繞可持續發展的目標，從完善稅收對礦產資源調控的角度，提出了調整礦產資源稅收政策的建議。(2)殷焱(2001)指出了資源稅與礦產資源補償費存在的問題，提出合并資源稅與礦產資源補償費，或取消礦產資源補償費，實行權利金制度的設想，并提出合并資源稅與礦產資源補償費為權利金或資源稅等3種方案；尚勝利(2003)建議取消石油行業的礦產資源補償費，或將其并入資源稅；王甲山、李紹平(2003)等分析了油氣田企業資源稅及礦產資源補償費存在的問題，吳萊輝、萬華俊(1998)認為資源稅與補償費重復征收。(3)提出了資源稅征收的改進方法。如于寶池、張志禮(2005)提出基于礦產資源豐度系數征收資源稅的方法，陳甲斌(2004)提出在礦業企業不同時期(勘探論證期、建設期、投產達產期、穩產期、衰退期)采用變化的稅率，蔣超凡、張宗新(2006)也提出了礦產品資源稅的新征收方法，謝煥瑛、張健(2002)進行了合理征收煤炭資源稅的方法研究。(4)譚旭紅、譚明軍、劉德路(2006)，饒立新、李建新(2005)認為，我國應該確立資源環境稅為我國稅制機構的第三大稅種，其依據是科學發展觀和和諧社會理念在我國的確立，開征環境資源稅，加強礦業企業的環保意識，保護環境，抑制污染，實現社會可持續發展的需要。(5)蔡繼明(2007)看來，許多礦產資源都分布在我國西部地區，特別是少數民族地區，極低的礦產資源補償費和稅收，不僅不能使西部的自然資源優勢轉變為產業優勢和經濟優勢，反而會延緩西部的可持續發展，尤其是不利于民族地區的經濟發展，進一步擴大東西部之間的差距。(6)介紹了國外有關礦產資源稅制。如馮菱君、李自如(2003)介紹了國外的所得稅、權利金和礦業權出讓金；劉羽弈(2003)介紹了歐共體各國全面實行消費型增值稅、國外所得稅稅基的計算和優惠政策等；馬裙(2004)將現有資源稅分為產出型、利潤型、財產型3種類型，并認為從性質上看，我國現行的資源稅，屬于產出型資源稅。國外對資源稅的研究：國外對資源稅制的研究主要是從廣義的角度展開的，即可以理解成綠色稅收體系或生態稅體系，主要是為減少自然資源開采、保護自然資源與生態資源而征收的稅，如資源稅、開采稅、地下水稅、森林稅、土壤保護稅。著眼到具體的資源稅課征情況，各國情況紛繁復雜，尤其以聯邦制國家為甚，即使在同一國家內的不同的州，資源課稅也不一樣，同一個州內，對不同資源的課稅，也不相同。但總體來看大致可歸納為三種：一是產出型資源稅（outputrelatedtaxes）。以加工后的礦石或未經加工的原礦為課稅對象，或者從量定額征收，或者從價定率征收。其中，最為典型的是跨州稅（severancetax）。二是利潤型資源稅（profittaxes）。以開采企業的盈利為課稅對象，對虧損企業不征稅。三是財產型資源稅（propertytaxes）。以礦產財富為課稅對象，按價值征收，是一種從價稅。如美國許多州都開征跨州稅，且各州對其有自主稅收立法權，征稅范圍很廣。國外的教授對于自然資源稅制的研究著重于模型分析，往往借助相關的模型對現行的稅收征管情況進行分析，結合相關稅種的具體征收現實，對原有模型進行完善，從而得出完善或新設稅種的政策建議。如StefanGalliumArmorBehrens等教授對MOSUS的介紹中指出，該項研究對全球經濟-能源模型系統進行了擴展，認為通過對自然資源課稅（包括開采稅、二氧化碳稅等）能影響資源性產品的價格，從而對其經濟發展產生影響，因而課征自然資源稅有助于實現自然資源的可持續發展。又如Sesser認為應引進一個新的環境敏感型稅種，以替代能源產品方面的增值稅，在原始能源進入經濟市場之前就加以課稅。Wall則主張以不可再生資源和其資源產品釋放的能量為課稅對象，征收國際政府稅—能源稅。3資源稅的現狀分析3.1資源稅的基本政策《資源稅暫行條例》規定了資源稅的納稅義務人、稅目、稅額、計稅依據、及征收管理方面的內容。具體政策如下：（1）納稅義務人現行資源稅的納稅義務人是指在中華人民共和國境內開采應稅資源的礦產品或者生產鹽的所有單位和個人。但中外合作開采石油、天然氣的企業不是資源稅的納稅義務人。（2）納稅范圍現行資源稅的稅目、稅額包括7大類，在7個稅目下又設有若干個子目（具體情況如下表所示），主要是根據資源稅應稅產品和納稅人開采資源的行業特點設置的。表3.1資源稅的稅額幅度（3）計稅依據整體來看，資源稅的計算采取從量計征的辦法，而其課稅數量的確定又分以下兩種情況：一是納稅人開采或者生產應稅產品銷售的，以銷售數量為課稅數量；二是納稅人開采或者生產應稅產品自用的，以自用（非生產用）數量為課稅數量。其計算公式為：應納稅額＝課稅數量×單位稅額對于納稅人開采或者生產不同稅目應稅產品的，應當分別核算；不能準確提供不同稅目應稅產品的課稅數量的，從高適用稅額。（4）征收管理資源稅由國家稅務局系統負責征收和管理。根據國務院關于實行分稅制財政管理體制的規定，海洋石油企業繳納的資源稅歸中央政府享有，而其余的資源稅則歸地方政府。一般而言，凡是繳納資源稅的納稅人，都應當向應稅產品的開采或者生產所在地國家稅務局繳納稅款。但如果納稅人應納的資源稅屬于跨省開采，其下屬生產單位與核算單位不在同一省、自治區、直轄市的，對其開采的礦產品一律在開采地納稅。3.2資源稅的特點3.2.1實行資源的有償使用凡是在我國境內開采或者生產應稅資源產品的單位和個人，即國有企業、集體企業、私有企業、股份制企業、外商投資企業、外國企業和行政單位、事業單位、軍事單位、社會團體、其他單位，以及個體經營者和其他個人，都要依法納稅。對開采原油、天然氣的中外合作油(氣)田企業暫不征收資源稅，另按規定征收礦區使用費。3.2.2只對特定的資源征稅自然資源的范圍極為廣泛，它包括礦產資源、海洋資源、土地資源、動物資源、植物資源、空氣等，但我國現行的資源稅制既不是對各種自然資源都征稅，也不是對所有具有商品屬性的資源都征稅，而是采取選擇法，從眾多資源中選擇了級差收人差異比較大，資源較為普遍的礦產品及鹽等資源列為征稅范圍，對沒有列人征收范圍的其他自然資源目前暫不征收資源稅。征稅的范圍是較小的，主要涉及原油、天然氣，煤炭、金屬產品、其他非金屬礦產品、鹽等。其中，原油僅指開采的天然原油，不包括以油母頁巖等煉制的原油；天然氣指專門開采或與原油同時開采的天然氣，暫不包括煤礦生產的天然氣；煤炭，指原煤而不包括洗煤、選煤及其他煤炭制品；金屬礦產品和非金屬礦產品均指原礦石；鹽指固體鹽、液體鹽。3.2.3具有級差收入稅的性質資源稅主要對因不同地域、不同資源貯存條件的差異而產生的資源級差收入進行調節。對資源條件、開采條件好、收入多的，多征稅；對資源條件、開采條件差、收入少的，少征稅。3.2.4實行從量定額的計稅方式資源稅采用從量定額征收方法，實行差別稅率。不同的納稅人由于開采同一應稅產品的資源條件(如資源品位、儲量及開采難易等因素)存在差異，因而會存在級差收益現象。為了調節這種級差收入，資源稅是根據納稅人開采資源條件的優劣及資源級差收入的大小來實行分等分檔差別征稅制。一般來講是按重量、體積等自然單位確定應稅品的稅率。資源條件好、負擔能力強的，則單位稅額就相應高一些；反之單位稅額就相應低一些。這種差別單位稅額制使之與從價定率征收的稅種區分開來，也與實行統一稅率或稅額的多數稅種區分開來。因此不僅使得資源稅征收方法簡便易行，而且可以根據資源條件直接確定不同的單位稅額。從而有利于充分調節級差收入，促進礦山企業加強經營管理，提高經濟效益。3.2.5資源稅兼有受益性和強制性的特點在我國，國家既是自然資源的所有者，又是政治權力的行使者。資源稅的實質是國家憑借其政治權力和對自然資源的所有權而對開采者所征收的一種稅，是國家采用稅收手段收取的自然資源所有權的經濟報酬。它一方面體現了有償開發利用國有資源，另一方面也體現了稅收的強制性和固定性等特征.。3.3資源稅的立法宗旨現行資源稅的主要目的是通過征收資源稅調節資源級差收入，使各個資源開發企業在較為合理的盈利水平的基礎上開展公平競爭，促使企業改善經營管理，提高經濟效益。但這種單一的政策目標限制其應有作用的發揮，現行資源稅沒有表達政府對資源的所有權和管理權，因而無法通過征收資源稅表達保護資源、限制資源開采的意圖。單純的級差性質的資源稅沒有正確反映資源的價值，不但不能體現資源本身的內在價值和不同資源在經濟中的不同作用，而且不能將資源開采的社會成本內在化，無助于企業經濟增長方式的轉變，更不能將資源開采的可持續成本內在化，不利于資源的可持續使用，也就無法保證經濟的可持續發展。3.4資源稅的實施情況自1994年《資源稅暫行條例》出臺以來，資源稅就成為財政收入來源的一個組成部分。1994年—2007年資源稅額的變化情況如圖3.1所示：圖3.11994—2007年資源稅的變化情況注：該資料來自國土資源部整體來看，資源稅收入絕對額自1994年以來逐年上漲，由1994年的45.50億元上升到2007年的261.25億元，14年時間里增長了近5倍，而且增長幅度不斷擴大；但其占稅收收入總額的比重卻始終處于較低水平，還不足1%，最高為1995年的0.92%，最低年份僅為0.39%，而且在2004年以前卻逐年下降，2004年后有所回升。這說明，在我國資源稅的財政收入功能不是很明顯。4資源稅存在的主要問題4.1資源稅的設計思想與經濟可持續發展理念相悖按照征收目的的不同,資源稅可分為一般資源稅和級差資源稅兩種。一般資源稅是對占用開發國有自然資源者普遍征收的一種稅,其目的是通過對國有自然資源的有償使用達到政府保護資源和限制資源開采的意圖。級差資源稅是對占用開發國有自然資源者因資源條件差異獲得的級差收入而征收的一種稅,其目的是通過調節資源級差收入為企業創造平等競爭的外部條件。我國現行資源稅的指導思想為調節級差與普遍征收相結合。但實際上卻以調節級差收入為主,屬于級差性質的資源稅。通過資源稅調整資源開發企業之間的級差收入固然很重要,但單純的級差性質極大地局限了資源稅應有的作用。一是它沒有表達政府對資源的所有權和管理權,因而政府無法通過征收資源稅表達保護資源和限制資源開采的意圖,當然也無法發揮保護資源的作用。二是單純的級差性質的資源稅沒有正確反映資源的價值,不但不能體現資源本身的內在價值和不同資源在經濟中的不同作用,而且不能將資源開采的社會成本內在化,無助于企業經濟增長方式的轉變,更不能將資源開采的可持續成本內在化,無法起到遏制資源被掠奪和浪費的作用,不能達到促進合理開發利用自然資源的目的,不符合可持續發展的要求。三是納稅人具體適用的稅額主要取決于資源的開采條件,而與該資源開采造成的環境影響無關。資源稅這種立法精神、設計思想顯然與當前提倡的可持續發展理念不完全相符,不利于節能減排工作的推進。4.2資源稅課稅范圍狹窄我國資源稅于1984年設置,鑒于當時一些客觀原因,資源稅目只有煤炭、石油和天然氣3種。1994年稅制改革時,政府擴大了資源稅的征收范圍,由過去的3種擴大到原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等7種,但總的來看,資源稅仍只囿于礦藏品,對大部分非礦藏品資源都沒有征稅。范圍過窄的資源稅必然帶來以下兩大弊端：（1）難以遏制對自然資源的過度開采資源稅在稅制結構中是很特殊的稅種,它的主要目的不是籌集財政收入,而是保護資源和合理利用資源。范圍過窄的資源稅難以保護所有的資源,致使大量的資源遭到野蠻的掠奪和無情的破壞。（2）造成資源后續產品價格的不合理,刺激對非稅資源的掠奪性開采資源是商品價格的構成基礎,范圍過窄的資源稅使納稅資源的價格比不納稅資源的價格高(相對來說),相應地,納稅資源的后續產品的價格在商品價格比價中就必然相對較高,而不納稅資源的后續產品的價格就相對較低。這種不合理的比價直接導致企業對不納稅資源及其后續產品的爭搶,在需求的促動下,非應稅資源必然遭到大肆掠奪和毀壞。4.3資源稅的計稅依據不科學1994年稅制改革，我國資源稅沿襲了原以應稅資源產品銷售數量和自用數量為計稅依據的計稅方法。僅從征管的角度看，這種按銷量征稅具有簡便易行、征管費用相對較低等優點，但從資源稅的課稅目的看則是不可取的。從量定額計征方式使資源稅喪失了對資源級差收入的“自動調節”功能。這種計征方式割斷了資源稅與應稅產品價格的聯系，使資源稅對應稅產品價格變動完全喪失了“彈性”。從2003年開始，一些礦產品價格迅猛上漲，礦山企業的利潤大幅度增加。但是由于資源稅從量征收，不僅使國家未能得到應有的資源收益，重要的是使國家失去了對企業因價格變化而產生的利潤調節手段，使得公共收益流入小集團手中，產生了新的更大的不公平。資源稅的從量定額計稅方式導致收入增長緩慢。據統計，1994年到2006年期間，我國資源稅的收入由45.5億元增加到207.3億元，平均年收入為82.86億元，平均年增長率為13.47%，大大低于全部工商稅收18.18%的增長幅度。具體來看，除1995年加強征收管理后資源稅收入增長較快外，其他年份增長緩慢，1999－2000年基本上是“原地踏步”，1997年甚至出現下降。資源稅增長的停滯趨勢，同其他稅種以及整個稅收的高速增長形成較大的反差，導致資源稅在全部工商稅收中的比重逐年下降。2004年、2006年和2007年國家先后調整了部分資源稅稅額，資源稅的收入有了迅猛的增長，2005年與2006年的增長速度分別高達43.9%和45.37%.即便如此，2006年資源稅收入占全部工商稅收的比重也只有0.55%，與1994年相比，資源稅的比重下降了近一半。4.4資源稅單位稅額總體偏低目前資源稅的稅額是按照1994年資源品目制定的,應稅資源品中最高稅額60元/噸,最低稅額0.3元/噸,執行的稅額偏低而且多年以來很少調整。1994年稅改時基本上沒有考慮利用稅收政策節約利用資源和保護環境,資源稅稅率偏低,基本上只屬于礦產資源占用稅,對資源的合理利用起不到明顯的調節作用。過低的稅額及過小的稅檔之間的差距,無法通過征收資源稅表達保護資源和限制資源開采的意圖。資源稅單位稅額偏低導致資源稅在公司銷售收入中所占的比重比較低，企業承擔的稅負較輕，這不利于資源稅對資源所起到的保護作用。從下圖可以看出紫金礦業集團資源稅和資源補償費在銷售收入中所占的比例較低，資源稅與企業利潤的比值越來越懸殊，高利潤使得越來越多的資本投入到這個行業中，行業發展過熱。如圖2.1和圖2.2紫金礦業集團稅負情況：表4.12005—2007紫金礦業集團主要經濟指標統計表單位：萬元時間銷量單價銷售收入銷售成本所得稅增值稅資源稅資源補償費2005.26528.58192.21254787898302111751119958644458252006.26908.24204.814147941000232130088131068678359742007.27359.373342458035168498424411922958072126390通過以上資料我們可以得出下表4.2紫金礦業稅負情況：表4.2紫金礦業稅負情況200520062007資源稅644467837212增值稅119958131068229580資源補償費582559746390銷售收入125478714147942458035占銷售收入的比重10.710.29.892005—2007年平均每年礦產資源稅費合計358897萬元，其中，資源稅6813萬元，礦產資源補償費6063萬元，所得稅161986萬元，產品銷售稅金及附加23833萬元，增值稅160202萬元。三年平均產量6932萬噸，三年平均每噸煤炭負擔稅費為51.77元。公司資源稅在公司中所占的比重較低，全部稅額占的比重也較低，公司的稅負較輕。4.5資源稅調節級差收入的作用難以發揮資源稅調控功能的一個重要方面就是調節級差收入，但是，由于我國目前的資源稅單位稅額各檔的差距過小，使資源稅調節級差收入的功能不能很好地發揮。以石油為例，原油資源稅單位稅額標準共有每噸8元、12元、24元三檔，1994年勝利油田12元/噸的原油資源稅稅額標準是在原油價格僅為240元/噸，勝利油田出現巨額虧損的情況下確定的，而隨著國際原油市場價格的不斷提高，至2005年初勝利油田的原油價格已上升到2005元/噸左右，比1994年提高了近10倍，而資源稅單位稅額標準僅進行過兩次調整:第一次是在2002年從12元/噸提高至14元/噸，而資源稅稅額標準提高的起因并非調節資源級差收益，而是用于彌補油田內部勞務收入改征增值稅減少的地方營業收入。在此期間，新疆原油資源稅定額則由原來的8元/噸提高至20元/噸，遠高于勝利油田的資源稅定額標準，而從資源服從條件來看，新疆油田卻并不比勝利油田好，因此，原油資源稅單位稅額的調整更多的帶有政治色彩，與資源稅設立目的相悖，資源稅調節級差收益的功能進一步弱化。第二次調整是在2005年8月，國家上調了勝利、長慶等油田資源稅額標準，其中，勝利油田從2002年的14元/噸提高至目前的24元/噸，但與價格的大幅提高相比，仍顯得不足輕重。4.6資源稅費關系混淆，征收不規范我國現行資源稅和礦產資源補償費的性質作用趨同而且關系紊亂。實際上,該問題在1994年資源稅改革和礦產資源補償費的開征后就已經顯現出來。資源稅在設立之初是一種調節稅,即調節開發自然資源的單位因資源結構和開發條件的差異而形成的級差收入。1994年稅制改革把征收范圍擴大到應稅資源的所有礦山,不管企業是否盈利實行普遍征收,這時資源稅已不再是單純的調節級差收入,而是根據資源的所有權來取得補償收入。即資源稅的性質已有所改變,資源稅既具有原有的調節級差收入的性質,還具有“資源補償費”的性質。在資源稅費并存的局面下,稅和費由不同的部門征收,尤其是收費,各地在管理上不相一致,缺乏規范性。其結果導致各地資源企業的稅費負擔高低不同,無法在資源企業之間形成一個平等競爭的市場環境。4.7征管體系建設尚不完善，征管漏洞依然存在從近幾年的稅收征管情況看,稅務部門對資源稅的征管關注程度增加，采取了一些行之有效的征管手段，使資源稅的稅收總額呈現出穩定增長的態勢。但在實際征管調查中，資源稅依然存在許多征管漏洞，稅收流失現象比較嚴重。一是納稅人納稅意識淡薄。由于礦產資源開采地點一般較偏遠，交通不發達,信息溝通不方便，納稅人納稅意識普遍不強。二是資源分布分散，征管部門不重視。資源稅作為地方稅種中的一個小稅種，由于納稅人地方偏遠、稅收零散、稅額小，稅務機關和稅務人員對其不重視，很少列入征管重點。三是加強征管困難重重。礦山企業除征收的增值稅、所得稅、城市維護建設稅、土地使用稅等通用稅種外，政府作為資源所有權人征收礦產資源稅又收取礦產資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費等。其中，礦產資源稅由稅務部門征收，礦產資源補償費由政府職能部門征收，探礦權使用費、采礦權使用費由開礦審批部門征收。從征收部門所處的強勢地位的順序來比較，稅務部門所處的位置是在最后的。資源稅總額的比重在地方財政收入中的比重過小，導致地方政府不愿意投入更多資金去改善資源稅的征管基礎手段，使資源稅難以改變當前征管基礎薄弱、征管手段落后狀況，而要依賴地方其它行政部門的局面。5資源稅改革的設想在“十一五”規劃中，我國政府明確指出：“我國土地、淡水、能源、礦產資源和環境狀況對我國經濟發展已構成嚴重制約”。在積極治理環境污染、實現可持續性發展戰略目標的進程中，資源稅的作用重大。為了科學合理地開發和利用資源，必須進一步完善和改革資源稅。通過科學的資源稅課稅機制這一杠桿，將企業的生產經營活動可能造成的生態環境損失的外部成本內在化，防止企業為了自身眼前利益將資源的過度開發和環境污染的損失轉移給社會和未來。通過調整資源稅稅率，影響資源成本、資源價格的變化，間接調控社會主義市場經濟條件下的資源市場，杜絕一切非法占有利用資源和浪費資源現象的發生，促進社會經濟可持續發展，更好地完成節能降耗和污染減排指標。5.1完善資源稅的立法宗旨我國資源稅的立法應當樹立環境保護和可持續發展的理念。使資源稅在原有調節資源開采企業級差收入的基礎上，更好地體現資源開采的外部性成本，使外部成本內部化，提高資源開采主體實施破壞資源行為的成本。同時，對于資源開采者所發生的任何環境保護或恢復支出在計稅時給予相當有利的扣減。從而構建起“監督合理、激勵有效”的資源開采和利用機制，從根本上提高資源的開采和利用效率，更好地實現資源稅協調人與資源的關系，保護和改善環境的作用，實現可持續發展的立法宗旨。5.2擴大資源課稅范圍從世界各國資源稅的征收范圍看，資源稅稅目可涉及到礦產資源、土地資源、水資源、森林資源、草場資源以及海洋資源、地熱資源、動植物資源等，其中以礦藏資源、土地資源和森林資源為主。顯然，我國現行資源稅的征收范圍顯得過窄，僅限于七種礦產品和鹽，不僅不利于資源的適度開采和保護，反而加劇了資源的過度開采和環境破壞。應按照公平稅負的原則，將資源稅的征收范圍逐步擴展到國內的所有自然資源，按照“寬稅基、低稅率、少優惠”的基本思路設計。資源稅的征收不但要包括礦產資源，還應逐步包括土地、森林、山嶺、草原、水、動植物、海洋、空間等自然資源。只有將自然資源和社會資源逐漸納入稅收管理的軌道，合理征收資源稅，國家財力得以加強，才能科學、合理地開發利用資源和保護資源。基于目前的征收管理水平，可以考慮先將國家目前已經立法管理的一些資源納入其中，如水資源、土地資源、森林資源、草場資源、海洋資源、漁業資源、灘涂資源等。對現行資源稅范圍進行重新調整，將土地使用稅、耕地占用稅、水資源費等并入資源稅，成為資源稅的一個稅目，從而建立起一個具所有權性質的生態物質資源稅制。從長遠來看，可以考慮將排污收費納入環境稅收之中，開征燃油稅、水污染稅、空氣污染稅、垃圾稅等，使它們和資源稅一起構建起我國的環境稅收體系。5.3合理確定資源稅單位稅額在確定資源稅的單位稅額時應充分考慮和認識到以下因素，才能保證單位稅額的合理性和科學性。(1)政府資源所有權和使用權的讓度價格應以劣等資源為基礎(2)調整資源開采過程中的級差收入在市場中資源價格遵從優質高價、劣質低價的原則,優質資源的級差收入有時是非常可觀的,政府作為資源的所有者有權將自然賦予的利益收歸國有。據此,資源稅單位稅額也應是優質資源高稅、劣質資源低稅。(3)表達資源的稀缺度越大,政府對該種資源的限制程度就越強,資源稅稅率就越高(4)反映資源開采形成的外部成本資源的有害物質含量越高,在開采過程中給予環境造成的損害越大,資源稅稅率就應當越高。這既是保護環境的要求,也是商品價格決定的準則。在市場中,商品的價格取決于商品的成本,商品生產的外部成本應該是商品成本的重要組成部分。也就是說,商品生產的外部成本越高,商品的價格就應當越高,但高價所形成的收益卻不應歸生產者所有,它應當由政府取得并用于環境治理。(5)應考慮資源再培育的資金需要量資源是經濟發展的基礎，一味地限制資源開發必然會限制經濟的增長,進而影響國家經濟實力的增強和人民生活水平的提高。資源保護很重要,但資源培育更重要,因為資源培育是將經濟增長與資源保護結合在一起的唯一途徑。對不可再生資源來說,它不存在培育的問題,它只能走限量開采和合理開采之路;對可再生資源來說,最重要的問題是資源的培育,既然資源的所有權歸政府所有,可再生資源的培育責任就應落在政府肩上,而資源培育所需資金應由資源開采的受益者承擔。由于政府出賣可再生資源的開采權只是出賣一定時期內的資源使用權,資源開采者在這段時期內只會重視資源開采效益,不會在意資源的培育問題。所以,政府必須通過征收資源稅將企業應承擔的資源培育資金收繳上來,由有關部門執行資源培育之職。5.4完善資源稅的計稅依據從理論上講，作為資源稅“從量計稅”依據的“量”有儲存量、生產量和銷售量三種。現行資源稅按應稅資源產品的銷售量或自用量作為計稅依據明顯不合理，因為自然資源被開發后，無論資源開采企業是否從資源開采中獲得收益，資源都遭到破壞，對不可再生資源尤其如此。因而，規定資源稅的計稅依據應當使資源開采企業或個人為其開采的所有資源付出代價，而不僅僅是已獲利的被開采資源。最理想的辦法應當是按儲存量計稅，即按照開采應稅資源的單位或個人實際消耗的可采儲量作為計稅依據。這樣，開采企業如能合理有效地開采資源，等量的資源儲量消耗可以生產出較多的產品，單位產品的稅額也就相對較少，企業可以獲得較多的利潤，這就能促使企業合理地開采資源。這種方法盡管符合資源稅的立法精神，但其操作難度較大。目前，現實的選擇是以應稅資源的實際產量為計稅依據，而不必考慮該產量究竟是否用于銷售或自用，這樣能夠從稅收方面促使經濟主體從自身經濟利益出發，以銷定產，盡可能減少產品的積壓和損失，使有限的資源得到充分利用。另外，我國目前仍存在個人采礦和收集礦產品的現象，由于分散且稅額小，亦產生漏征，所以不便采用以資源產量為計稅依據的方法。可以采取源泉控制的辦法，即對單位或公司在收購礦產品時不能提供已繳納資源稅證明的，要代扣代繳資源稅。5.5合并資源稅費就資源稅而言，其收入已形成地方固定收入；就礦產資源補償費而言，其收入已構成中央和地方礦產資源勘查、礦山環境保護等方面的專項資金和礦產資源使用費征收機構的經費。將礦產資源補償費并入資源稅的關鍵是：(1)理順國家對礦產資源所有權的財產權益的經濟關系和級差收益的關系，要求以資源稅取代礦產資源補償費，維護國家作為礦產資源所有者的權益；(2)現行資源稅按照資源產品的銷售數量為計稅依據普遍從量征收與礦產資源補償費的實質含義類似；(3)國家目前已對礦山企業實行探礦權、采礦權有償使用和公開出讓制度,因此應將礦產資源補償費并入資源稅，實行與國際接軌的國際通用的權利金。權利金按照礦產品銷售收入的一定比例計征，總平均費率控制在2%左右,各地具體費率可參照近幾年礦產資源補償費的收繳情況，按照不