工程融資中PPP模式下的

風險及控制措施北京觀韜〔西安〕律師事務所

目錄CONTENTSPPP模式的現狀PPP模式中存在的風險PPP模式中的風險分析及對策工程融資的模式1243工程融資的模式01項目融資：是指貸款人向特定的工程項目提供貸款協議融資，對于該項目所產生的現金流量享有償債請求權，并以該項目資產作為附屬擔保的融資類型。它是一種以項目的未來收益和資產作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。1、委托運營（O&M）模式，指政府將存量公共自查的運營維護指責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式，政府保留資產所有權，只想社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。2、BT（BuildTransfer）即建設-移交是基礎設施項目建設領域中采用的一種投資建設模式，系指根據項目發起人通過與投資者簽訂合同，由投資者負責項目的融資、建設，并在規定時限內將竣工后的項目移交項目發起人，項目發起人根據事先簽訂的回購協議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。式模3、TOT〔Transfer-Operate-Transfer〕即轉讓－經營－轉讓模式是一種通過出售現有資產以獲得增量資金進行新建工程融資的一種新型融資方式，在這種模式下，首先私營企業用私人資本或資金購置某項資產的全部或局部產權或經營權，然后，購置者對工程進行開發和建設，在約定的時間內通過對工程經營收回全部投資并取得合理的回報，特許期結束后，將所得到的產權或經營權無償移交給原所有人。4、TBT模式TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來，以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中，TOT的實施是輔助性的，采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下：政府通過招標將已經運營一段時間的項目和未來若干年的經營權無償轉讓給投資人；投資人負責組建項目公司去建設和經營待建項目；項目建成開始經營后，政府從BOT項目公司獲得與項目經營權等值的收益；按照TOT和BOT協議，投資人相繼將項目經營權歸還給政府。實質上，是政府將一個已建項目和一個待建項目打包處理，獲得一個逐年增加的協議收入（來自待建項目），最終收回待建項目的所有權益。5、PPP

（Public-Private-Partnerships）模式一般而言，PPP

融資模式主要應用于基礎設施等公共項目。首先，政府針對具體項目特許新建一家項目公司，并對其提供扶持措施，然后，項目公司負責進行項目的融資和建設，融資來源包括項目資本金和貸款；項目建成后，由政府特許企業進行項目的開發和運營，而貸款人除了可以獲得項目經營的直接收益外，還可獲得通過政府扶持所轉化的效益。PPP模式的現狀02PPP〔Public-PrivatePartnership〕工程融資方式在我國根底設施建設領域越來越受到青睞，通過民營資本的介入不僅解決了根底設施建設的資金短缺問題，更可以降低本錢和提高工程的效率。早在上世紀八十年代，民營資本投資就出現于我國的高速公路、電廠和水廠等工程中，當時大多采用BOT模式〔Build-Operate-Transfer，是PPP的一種具體操作模式〕。2000年后，隨著經濟的持續開展和北京的申奧成功，PPP模式在我國眾多根底設施工程和一些奧體場館工程中又得到進一步的應用。二、PPP模式的現狀PPP模式的開展我國很多的PPP工程是成功的，解決了我國根底設施落后又缺乏建設資金的問題，提高了效率。但是也不可否認，由于PPP是一種新生事物，我國的政府和民營機構普遍缺乏經驗，PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題，所以也有許多工程遇到了較大問題甚至失敗。二、PPP模式的現狀

PPP模式中存在的風險03上海大場水廠，日供水能力40萬噸。1996年，泰晤士水務公司投資近7000萬美元，取得了大場水廠20年的特許經營權。2000年，泰晤士水務收購了原英國寶維士公司在該工程中50％的股份，由此，大場水廠成了中國大陸第一家由外商獨資經營的水廠。3.1政策風險——上海大場水廠案例2024年9月，國務院辦公廳公布?關于妥善處理現有保證外方投資固定回報工程有關問題的通知?，明確指出，“保證外方投資固定回報不符合中外投資者利益共享、風險共擔的原那么，違反了中外合資、合作經營有關法律和法規的規定〞。3.1政策風險——上海大場水廠案例3.2政府信用風險——長春匯津污水廠案例長春匯津污水處理廠——國內第一家中外合作污水處理廠。2000年，長春市人民政府通過招商引資的方式，引入香港匯津公司，共同建設、經營當時長春市第一家污水處理廠，日處理能力39萬噸/日。市自來水公司匯津長春公司市財政局市供排水公司3.2政府信用風險——長春匯津污水廠案例收費模式用戶2024年起，排水公司開始拖欠污水處理費長春市政府未按?專營方法?規定向匯津長春公司補充差額?方法?第24條：“市排水公司缺乏以按照合作合同的規定向匯津有限公司支付污水處理費的，市人民政府將通過市財政從城建維護費中撥付專項資金用于補充差額〞。2024年2月28日長春市廢止了?專營方法??方法?第24條：“本方法自發布之日起施行，至合作期結束時廢止〞。2024年10月底，排水公司累計欠費高達9700多萬元人民幣3.2政府信用風險——長春匯津污水廠案例序號條款法院認定1市排水公司每日應當提供不少于39萬噸污水的“標準處理量”，若任何一個月污水的“實際處理量”達不到該月“標準處理量”總和時，則按照該月的“標準處理量”總和計算污水處理量。上述內容屬于固定的污水處理保底量，由固定的污水處理保底量導致固定的最低污水處理費的保底價格2每噸污水處理費0.60元人民幣，從2002年1月1日起，每年對污水處理價進行上調，而且在任何情況下，均不低于任何每兩年上調4%的幅度上述內容屬于在固定保底價格基礎上固定的給外方回報要逐年增加3若“結算日”的人民幣兌換美元的匯價，比出資日的人民幣兌換美元的匯價下調超過百分之五，則“結算日”應收的污水處理費應相應上調。該內容屬于固定的最低保底匯價4如果因電價的增幅、國家規定的稅費增加或稅費減免優惠發生變化以及國家、省、市征收城建費，均按實際發生的額外生產成本和實際支出加在污水處理費之上，由甲方支付給公司。該規定屬于固定的污水處理費定價條件3.2政府信用風險——長春匯津污水廠案例3.3融資風險融資風險

9.結論和建議9.1結論合同生效的條件違約情形將投保保函與融資交割進行綁定工程開工條件03影響付費04影響調價02影響驗收影響開工013.4審批延誤風險審批延誤3.5預期收益缺乏——杭州灣跨海大橋案例杭州灣跨海大橋全長36公里，將寧波到上海的路程縮短了120公里，是當時世界上最長的跨海大橋，從設計到施工全部由中國人完成，總投資136億元。136億107億1867.6萬輛1112.4萬輛預期實際15%4%3.5預期收益缺乏——杭州灣跨海大橋案例投資收益總投資S車流量3.6競爭性工程出現——刺桐大橋案例刺桐大橋——國內首個BOT工程，泉州市15家民企參股組成泉州名流實業股份有限公司，出資60%，政府資本40%，組建“刺桐大橋投資開發有限公司〞，以BOT模式承建刺桐大橋，總投資2.5億元，經營期限30年。3.6競爭性工程出現——刺桐大橋案例刺桐大橋1、1996年12月，刺桐大橋建成。2、1997年，泉廈高速正式通車。4、1997年，泉州市政府將泉廈高速與324國道貫穿，再貫穿與324國道相連的泉州大橋。3、1997年，福建省政府將泉州大橋的收費管理權移交給泉州市政府3.6競爭性工程出現——刺桐大橋案例自1998年始，陸續有6條大橋晚于刺桐大橋建成。刺桐大橋于2024年元旦取消收費。2024年后只有刺桐大橋在收費。1997年，泉州市內跨江大橋只有一座。3.7配套設施受阻——北京第十水廠案例北京第十水廠是繼成都自來水六廠后，中國第二個水務類PPP，設計處理能力為50萬m3/日，總投資23億元。在1998年就已立項，直到2024年年底才動土。用水量變化《北京市三、四環路內工業企業搬遷實施方案》《北京奧運行動規劃》用水量變化配套設施受阻融資受阻密云水庫到水十廠輸水管道無法開工協議風險條款3.7配套設施受阻——北京第十水廠案例1999~2024安菱聯合體建設本錢上升審批手續過期2024~至今北控—金州—北京市自來水集團3.7配套設施受阻——北京第十水廠案例輸水管道改線3.8不可抗力風險不可抗力是指在簽訂合同時不能預見、不能克服和不能防止、不可歸責于雙方當事人的事件或情形。不可抗力包括但不限于：〔1〕雷電、地震、火山爆發、滑坡、水災、暴雨、海嘯、臺風、龍卷風或旱災；〔2〕流行病、瘟疫爆發；〔3〕戰爭行為、入侵、武裝沖突或外敵行為、封鎖或軍事力量的使用，暴亂或恐怖行為；〔4〕全國性、地區性、城市性罷工。

PPP模式中的風險分析及對策044、PPP模式中的風險分析及對策PPP工程的風險管理非常復雜，通過對前面案例的深入分析，我們可以看到導致我國PPP工程失敗的風險存在以下規律和特點：〔1〕導致PPP工程失敗的風險因素雖然復雜多樣，但是這些風險之間具有關聯性，有些風險是起因，可以導致后續一系列的風險。1、風險分析〔2〕政府信用風險是出現頻率較高的一類風險因素，這并不代表我國政府缺乏信用，而是由多方面的原因造成的。4、PPP模式中的風險分析及對策〔3〕中國有關PPP/BOT工程的法律法規還不夠完善，特別是缺乏統一的、全國性的有關PPP的立法，因此出現了例如江蘇某污水處理廠和大場水廠等工程遇到的法律變更風險。4、PPP模式中的風險分析及對策4、PPP模式中的風險分析及對策在開展PPP工程前，應做好以下幾點：〔1〕公共部門與民營機構都要進行充分的市場調查，做好市場預測工作。〔2〕政府應加強對PPP知識的學習，做好有關PPP工程的法律規制與政策支持工作，創造良好的投融資環境和穩定的政治環境。〔3〕民營機構不要抱有投機心理，試圖利用政府部門缺乏專業知識的弱點簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執行過程中很容易造成政府出現信用風險。〔4〕在風險的分擔方面，應建立公平合理的風險分擔機制。2、風險應對方法應對措施（1）1.事前測算、評估2.最低需求的風險由政府承擔〔“照付不議價〞條款〕北京地鐵4號線合同約定：如果4號線開通后，實際客流量持續3年低于預測客流量的一定比例，導致工程公司長期虧損的，由北京市政府按照公允價值回購工程。4、PPP模式中的風險分析及對策3、具體應對措施應對措施（2）政策風險由政府承擔4、PPP模式中的風險分析及對策應對措施（3）提供配套設施財政部?PPP工程合同指南?〔財金〔2024〕156號〕：提供相關連接設施1.建設標準。能夠與工程設施相連接，符合工程政策運營的要求。2.完工時間。工程設施完工前。3.費用承擔。雙方約定。4、PPP模式中的風險分析及對策應對措施〔4〕排他性條款財政部?PPP工程合同指南?〔財金〔2024〕156號〕：唯一性條款發改委?政府和社會資本合作工程通用合同指南?〔發改投資〔2024〕2724號〕：排他性約定?國家體育館特許權協議?：“在本協議期限內，對于新的競爭性場館的開發工程或對某一現有競爭性場館進行改擴建的工程，北京市政府或其下屬政府機關原那么上不予批準〞。4、PPP模式中的風險分析及對策應對措施（5）1.在投資人前期投標時，最好與金融類機構組成投標聯合體，以防范中標后無法完成融資的風險。2.特許權協議中應當明確可供擔保的資產范圍，如已建成設施、土地、設備、工程預期收益等。?根底設施和公用事業特許經營管理方法?〔第25號令〕:鼓勵利用特許經營工程預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。?關于在公共效勞領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知?〔國辦發〔2024〕42號〕:建成的工程經依法批準可以抵押3