地方政府金融發(fā)展的現(xiàn)狀與原因如何看待硝煙四起的地方金融競爭

回顧歷史，地方金融問題并沒有像現(xiàn)在那樣吸引政府、學術界和公眾的注意。2012年3月28日,國務院常務會議批準實施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》,確定了溫州市金融綜合改革規(guī)范發(fā)展民間融資、加快發(fā)展新型金融組織、發(fā)展專業(yè)資產(chǎn)管理機構等十二項主要任務。2012年4月12日,深圳市政府常務會議討論通過《關于加強和改善金融服務支持實體經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》,提及包括深港銀行人民幣跨境貸款等在內的多項金融創(chuàng)新,也立即引發(fā)了市場熱議。一、區(qū)域金融體系的發(fā)展地方金融成為當前的突出熱點,歸根結底有幾方面原因。第一,地方金融風險逐漸得到控制,金融業(yè)發(fā)展迎來黃金時期。2000年以來,經(jīng)過不斷的規(guī)范發(fā)展和整頓,加上在股權結構、治理機制方面的改革,銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)都逐漸走上規(guī)范發(fā)展道路,曾經(jīng)泛濫的地方金融風險也逐漸得到抑制。同時,中國經(jīng)濟迎來了高速增長期,金融業(yè)面臨前所未有的順周期機遇,地方金融發(fā)展的空間也開始增加,地方金融再次成為各級政府眼中的“香餑餑”。第二,金融業(yè)對于地方GDP的貢獻度不斷增加。在20世紀末的“八五”和“九五”計劃期間,我國金融業(yè)面臨著市場化改革和轉型的考驗,同時在治理整頓的思路指導下,迎來了更加嚴格的監(jiān)管與發(fā)展環(huán)境。在此期間,由于金融在以追求數(shù)量型增長為目標的模式中作用并不突出,加上金融體系發(fā)展初期的諸多風險纏身,因此并未真正成為地方政府關注的產(chǎn)業(yè)焦點。對于很多地方政府來說,金融業(yè)在此期間的作用,更多是為了服務于地方國有企業(yè)的融資需要。有鑒于此,直到2000年之前,各地根本沒有出臺過金融業(yè)發(fā)展的專項規(guī)劃。偶爾出現(xiàn)的一些金融發(fā)展規(guī)劃,如1992年北京出臺的《“八五”期間金融體制改革規(guī)劃》,強調的也是“把支持搞好國營大中型企業(yè)和支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展作為重點,在國家產(chǎn)業(yè)政策的指導下,貫徹‘扶優(yōu)限劣’的信貸原則,支持和協(xié)助企業(yè)轉到調整結構和提高效益的軌道上來”。到了“十五”期間,隨著加入WTO和金融發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化,部分地方政府開始更重視當?shù)亟鹑诋a(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻。在“十五”末期,在各地的“十一五”規(guī)劃中,突然涌現(xiàn)出大量的金融業(yè)專項規(guī)劃,背后的原因,是金融業(yè)增加值占GDP的比重、金融業(yè)增加值年均增速都變得讓地方政府無法忽視。第三,地方政府在金融管理中的干預能力增加。作為國內第一家地方金融管理部門,上海金融辦在2002年9月成立時,主要是為了處理地方政府的金融資產(chǎn)。此后10年間,金融辦如雨后春筍般在全國出現(xiàn),目前全國各省市自治區(qū)和283個地級以上的城市大部分都成立了金融辦,還有許多縣市級別城市也成立了金融辦。由于職責、功能、定位不清,各地情況差異較大,這些金融辦的作用也各不相同。但可以體現(xiàn)出的共同點是,地方政府在區(qū)域金融管理中發(fā)揮著越來越大的作用。第四,地方融資需求加大與金融業(yè)支持不足的矛盾日益突出。在政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式下,城市化給地方政府帶來巨大資金需求壓力,地方國有企業(yè)也都具有突出的融資沖動。同時,對地方就業(yè)和社會穩(wěn)定貢獻較大的中小企業(yè),同樣也是金融資源稀缺的受害者。直到2007年農(nóng)村新型金融機構改革全面鋪開之前,對于地方金融發(fā)展的管制仍然非常明顯,金融創(chuàng)新與發(fā)展的權限基本上集中在中央,風險控制成為金融監(jiān)管的核心內容,而金融支持地方實體經(jīng)濟發(fā)展的需求卻常常難以優(yōu)先得到滿足。二、我國城市金融發(fā)展與改革面臨著日益多第一,地方管理體制特色各異。目前,各地方政府金融辦的職權都具有濃厚的地方特色,有的地方強調“金融協(xié)調”,有的則承擔“金融國資委”的職能,有的甚至替代了金融監(jiān)管部門派出機構的部分職能。不管怎樣,由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)則加以協(xié)調,目前各地方金融辦在處理與監(jiān)管部門及金融機構的關系時,普遍面臨權責不清的矛盾。順暢運行的地方金融辦,能夠給地方政府、金融部門和金融機構創(chuàng)造更好的交流和發(fā)展的同業(yè)平臺,反之則會制造問題并引起不滿。基于此,國家“十二五”規(guī)劃中重點談到要完善地方金融管理體制的問題。第二,紛紛爭奪區(qū)域金融中心。目前,至少有30多個城市明確提出構建區(qū)域金融中心,而有金融中心功能規(guī)劃或設想的城市更在200個左右,一場區(qū)域金融中心的爭奪戰(zhàn)如火如荼。這場金融競爭也是一把“雙刃劍”,一方面,激烈的競爭帶來了同質化重復建設和資源浪費的風險;另一方面也促使各城市在金融規(guī)劃中盡力根據(jù)區(qū)域優(yōu)勢明確自身定位,發(fā)展能突出自身特色的金融業(yè)態(tài)。在金融中心的“集聚”和“輻射”兩大功能中,為了發(fā)揮“集聚”功能,地方政府想方設法地吸引更多的金融機構進駐和更多的資金流入本地;為了發(fā)揮“輻射”功能,則一直致力于扶持本地金融機構的建設,尤其是城市商業(yè)銀行(早期是城市信用社)和農(nóng)村信用社的建設。第三,滿足地方建設融資功能。近年來,為了解決城市化過程中的建設資金缺乏問題,各級地方政府都大量設置融資平臺企業(yè),通過各種方式籌集資金。而發(fā)展地方金融的重要目標之一,就是推動轄內金融機構向地方融資平臺提供資金支持,這已成為近幾年地方政府金融管理的重要內容。同時,為了促使地方企業(yè)拓寬融資來源,地方政府還不遺余力地支持和鼓勵地方企業(yè)上市融資,不僅在滬深股市,很多地方還努力引導企業(yè)到香港甚至發(fā)達國家上市融資。第四,建設金融軟環(huán)境。自從央行行長周小川提出“金融生態(tài)”的概念之后,“金融生態(tài)”就成為地方金融發(fā)展與金融競爭的一個重要環(huán)節(jié)。所謂“金融生態(tài)”,代表了各地方金融發(fā)展所面臨的體制機制政策“軟環(huán)境”。通過建設各種金融功能集聚區(qū)、金融后臺區(qū)、配套金融基礎設施與條件,設置各種財稅、土地、人才等優(yōu)惠政策,進行各類金融形象宣傳,地方政府也在進行一場無形的“金融戰(zhàn)爭”。三、區(qū)域金融發(fā)展水平的比較地方金融競爭的加劇,雖然對于自下而上的金融改革起到促進作用,但同時也使得區(qū)域金融發(fā)展差距逐漸拉大,造成金融資源配置的區(qū)域不平衡更加嚴重。第一,區(qū)域金融機構布局不均衡。就銀行業(yè)機構來看,東部地區(qū)的分布數(shù)量與從業(yè)人數(shù)、資產(chǎn)總額都是占比最多的,中部和西部地區(qū)處于差不多的水平,而東北地區(qū)則最低。就證券業(yè)機構的情況來看,東中西部的數(shù)量和效率存在的差距也比較大,無論從發(fā)展層次、注冊資本上,還是數(shù)量分布及市場占有額上看,東部地區(qū)都占有絕對優(yōu)勢并起著主導作用。尤其是基金公司基本上都集中在東部地區(qū),中部和東北部的基金公司數(shù)都為零。就保險業(yè)機構的分布情況來看,保險公司分支機構的區(qū)域分布差距并不大,但就總部型保險機構來看,東部的分布遠遠大于中西部地區(qū)。第二,區(qū)域金融深化程度拉開。從金融相關率指標來看,1978年之前全國各區(qū)域之間其實相差不大,但到了20世紀90年代之后,隨著各區(qū)域金融發(fā)展的不斷深入,金融相關率指標在區(qū)域間出現(xiàn)了明顯的分化,東部區(qū)域與西部區(qū)域發(fā)展較快,而中部區(qū)域則發(fā)展較緩慢,目前東部地區(qū)已經(jīng)遠高于中西部。第三,區(qū)域金融資產(chǎn)總量差異較大。研究表明,自2008年以來,東部區(qū)域與中西部區(qū)域之間在資產(chǎn)規(guī)模方面的絕對差距在逐漸拉大。首先,從人均占有存款的情況來看,2008年東部區(qū)域的人均存款達5.07萬元,中部區(qū)域為2.05萬元,西部區(qū)域為2.17萬元,東部與中西部的差距比較明顯。其次,2008年末東部區(qū)域占全國金融機構本外幣存款余額的61.2%,東部區(qū)域金融機構的存差為60044.14億元,貸款余額占全國的65.4%,這些都反映了金融機構對東部地區(qū)的支持力度要遠高于中西部地區(qū)。第四,區(qū)域金融資產(chǎn)結構的比較。東部地區(qū)利用資本市場的融資規(guī)模比中西部地區(qū)要大得多,以2010年為例,根據(jù)央行發(fā)布的《區(qū)域金融運行報告》,東北地區(qū)在股票融資總額中的占比為67.7%,在債券融資總額中的占比為75.1%。另外,目前東部的平均直接融資比重已達到20%左右,而西部地區(qū)的平均直接融資比重不足10%。這些都說明中西部地區(qū)的資本市場發(fā)育已經(jīng)遠遠落后于東部地區(qū)。第五,區(qū)域金融改革開放程度的比較。從區(qū)域金融的對外開放程度看,中西部地區(qū)仍然遠低于東部地區(qū)。事實上,幾乎所有的在華外資銀行均設立在東部區(qū)域,其資產(chǎn)也主要分布在東部。另外,從區(qū)域金融的對內開放程度看,中西部地區(qū)也遠低于東部地區(qū)。在東部地區(qū),由于存在龐大的非正規(guī)金融市場,利率市場化的程度已經(jīng)比較高,另外民間金融活動客觀上已經(jīng)構成了正規(guī)金融的必要補充,政府對于民營資本的態(tài)度也相對比較開明,這是中西部地區(qū)所不可比的。四、建立有效的協(xié)調機制第一,構造健全的地方金融管理體制。應進一步研究按照地方特點或經(jīng)濟區(qū)域設立分層金融管理模式,充分發(fā)揮地方金融監(jiān)管部門和政府的相應作用。首先,合理劃定中央和地方的管理邊界,建立健全激勵約束機制,合理引導地方政府金融管理行為,統(tǒng)一規(guī)范和明確地方金融辦的職能,提高其專業(yè)化、市場化水平。同時,把地方金融管理的重點放在規(guī)范和完善對準金融機構的監(jiān)管上,重點防范各類民間金融組織的風險,從而逐步建立全國與地方多層次協(xié)調互補基礎上的金融管理體制。第二,促進地方金融管理體制的法制化建設。無論是溫州金融綜合改革試驗區(qū),還是上海、天津、深圳、重慶、武漢等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中獲得的金融“先行先試”權限,從本質上講都只是獲得國務院會議的行政機制認可,而且過多出現(xiàn)此類“示范先行”,實際上強化了地方金融的無序競爭,尤其是在金融資源高度管制的今天,也鼓勵了地方政府“跑政策”的沖動。應該在主動促進多層次金融管理體制建設同時,使地方金融發(fā)展盡可能建立在法律法規(guī)基礎上,以制度形式來明確地方政府在金融發(fā)展與管理中的職責范圍。第三,使貨幣政策機制有利于促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。眾多研究和實踐都表明,同一貨幣政策的實施在不同地區(qū)會有不同的影響。為了適應區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要,在未來的政策運行中,貨幣當局應充分考慮各區(qū)域金融發(fā)展的差異性,打造區(qū)域性貨幣政策運行平臺,建立有效的、具有區(qū)域差異性的貨幣政策調控機制。具體包括:實行區(qū)域差別化的存款準備金政策;實施區(qū)域化再貼現(xiàn)政策;加強中央銀行再貸款對中西部地區(qū)的傾斜支持;在繼續(xù)推動利率市場化的過程中,適度實行區(qū)域差別的存貸利率;加大信貸政策的區(qū)域支持力度等。第四,構建區(qū)域金融發(fā)展協(xié)商機制。一方面,為了避免各地在金融發(fā)展方面出現(xiàn)惡性競爭,并且在全國范圍內使金融資源的布局結構更合理,就需要在國家層面上建立促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展