論歐盟文物返還與保護的博弈

歐洲內(nèi)部邊境的開放和市場的建立，不僅為歐洲經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的動力和機遇，而且也存在許多問題。其中之一是文化財產(chǎn)的非法轉(zhuǎn)讓。早在1993年內(nèi)部邊界控制廢除以前,歐共體成員國就面臨嚴重的藝術(shù)品和文物盜竊問題,盜竊案件逐年增加,遍布整個歐洲。①1其主要原因就在于,一方面,文物價格的攀升使藝術(shù)品和文物成為投資的最佳方式之一,文物交易的巨大營利額從很大程度上刺激了盜竊的發(fā)生,另一方面,文物經(jīng)常被用于其他非法渠道,例如作為軍火和毒品交易中的“洗錢”工具,而同時被盜藝術(shù)品和文物的低追還率也無法對盜竊形成足夠的威懾。和歐盟面臨的許多其他問題一樣,文物的保護是歐洲一體化進程中一個亟需解決又頗為棘手的問題。如何既能確保商品的自由流通,同時又能有效遏制文物的非法流轉(zhuǎn)是該問題的核心所在。一、39共同行動的協(xié)調(diào)根據(jù)歐盟的邊界開放和自由市場理念,貨物可以在歐盟內(nèi)部自由流通。②2另一方面,歐盟(歐共體)《羅馬條約》第36條規(guī)定,不排除對進出口或運送中的貨物施加禁止或限制,只要符合保護具有歷史或考古意義的國寶的需要。③3因此說,《羅馬條約》第36條為成員國采取合理的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘措施奠定了法律基礎(chǔ),如果保護國寶的理由合理的話,就可以為貨物自由流通原則設(shè)定例外。但同時歐洲法院也明確表示,必須嚴格解釋為貨物自由流通這一基本原則設(shè)定的例外規(guī)則,采取保護性措施的成員國必須能夠證明其措施符合《羅馬條約》第36條的規(guī)定。同時,歐盟成員國在藝術(shù)品、文物貿(mào)易和出口方面存在不同的利益需求。南部成員國擔心邊界開放將會使其文物資源流向經(jīng)濟富庶的北部國家,法國、西班牙、意大利、葡萄牙以及希臘等主張制定嚴格保護文物的規(guī)則,認為如果不能采取適當?shù)拇胧┲浦顾囆g(shù)品和文物在歐盟成員國之間以及向非成員國的非法流轉(zhuǎn),歐洲各國就將會面臨文物寶藏的巨大損失。與此相反,北部成員國傳統(tǒng)上則支持開展藝術(shù)品和文物的自由貿(mào)易,認為合法的交易可以使藝術(shù)品和文物流向最需要的地方和最能夠充分對其進行保護的地方,文物資源豐富的國家通常缺乏保護所需的人力和財力資源,不能恰當?shù)卣樟掀鋼碛械拇罅课奈?嚴厲的出口控制只會將交易導入非法市場。鑒于此,就有必要在文物領(lǐng)域采取共同行動來協(xié)調(diào)相互沖突的利益需求。設(shè)計一種既能充分保護歐盟各國文物又能滿足所有國家需求的方案絕非易事。當然,最簡單的方法也許就是使成員國的文物出口管制立法協(xié)調(diào)一致,但正如歐洲委員會在1989年指出的,這種簡單的解決方案短時間內(nèi)還無法實現(xiàn)。作為替代,成員國之間可以先就互相承認文物出口管制法、返還非法轉(zhuǎn)移的文物達成共識。基于這種認識,歐盟便先后采納了《關(guān)于文物出口的3911/92條例》(3911/92條例)和《關(guān)于返還從成員國境內(nèi)非法轉(zhuǎn)移的文物的93/7/EEC指令》(93/7/EEC指令),以使共同體立法與成員國保護具有藝術(shù)、歷史或考古價值的文物的國內(nèi)立法相互協(xié)調(diào)。這兩項立法在成員國之間建立了:(1)統(tǒng)一的出口管制以阻止被視作“國寶”的文物非法轉(zhuǎn)移出共同體外部邊界;(2)相互承認成員國的國內(nèi)出口管制措施以協(xié)助返還非法轉(zhuǎn)移的“國寶”。①43911/92條例和93/7/EEC指令形成互補之勢,3911/92條例調(diào)整成員國與非成員國的關(guān)系,而93/7/EEC指令則規(guī)范成員國內(nèi)部的關(guān)系。二、3911.92條的主要內(nèi)容和不足(一)實施出口許可證,統(tǒng)一限制出口為統(tǒng)一規(guī)范向共同體外部的文物出口,②53911/92條例引入了出口許可制度。歐盟借鑒1970年UNESCO公約,③6規(guī)定由文物來源國頒發(fā)出口許可證并在向歐盟外部出口時強制出示該證明。④7列入3911/92條例附錄中的物品只有經(jīng)許可獲得出口許可證才能出口,未列入附錄的物品按照出口國國內(nèi)法的規(guī)定確定是否準許出口。對成員國來說,實施出口控制是強制性的,并且影響到歐盟成員國與非成員國之間的貨物自由流通。統(tǒng)一的出口控制僅適用于某些種類的文物,因而在國寶的保護問題上成員國在立法、執(zhí)法、政策及決策等方面仍保留了相當大的權(quán)力。根據(jù)補充性原則,3911/92條例附錄既不影響成員國現(xiàn)有的有關(guān)國寶的國內(nèi)規(guī)范和控制,也不影響成員國對此類規(guī)范或控制進行完善補充的權(quán)力。⑤8不屬于附錄范圍但被成員國認定為國寶的文物不受出口許可要求的限制,另一方面,屬于附錄范圍的文物即使未被成員國視作國寶,也要獲得出口許可證。3911/92條例具有整體上的約束力并直接適用于成員國。出口許可證在共同體都有效力而不論由哪國頒發(fā)。①9出口人要向擬出口文物來源地所屬成員國的權(quán)力機構(gòu)提出申請,在頒發(fā)出口許可證時,許可機構(gòu)將保留一份副本,這就為追索非法轉(zhuǎn)移文物的請求國提供了一個證明。如果成員國發(fā)現(xiàn)物品是被盜物、走私物或非法出口物、違反了有關(guān)的協(xié)議或國內(nèi)立法就應拒絕頒發(fā)出口許可證。(二)歐盟的邊界控制可能導致文化財產(chǎn)出口出現(xiàn)漏洞3911/92條例存在著很多缺陷。首先,3911/92條例不能確保希望禁止文化財產(chǎn)出口的成員國將其留存在國內(nèi)。3911/92條例旨在阻止藝術(shù)品和文化財產(chǎn)向歐共體之外的出口,而非成員國之間的流轉(zhuǎn),因此3911/92條例不能阻止文化財產(chǎn)從南部成員國自由流向非成員國。從理論上講,成員國仍然可以利用《羅馬條約》第36條阻止成員國之間的藝術(shù)品和文化財產(chǎn)的流轉(zhuǎn),但邊界控制的廢除使成員國的執(zhí)法面臨很大的困難。其次,3911/92條例也存在一些漏洞,會導致文化財產(chǎn)出口到歐共體之外。3911/92條例附錄列舉的種類之外的文化財產(chǎn)的出口由其所在地成員國法律支配,因此,如果一件藝術(shù)品或文化財產(chǎn)受成員國嚴格的出口管制法的保護卻不在3911/92條例的列舉范圍之內(nèi),該物品就有可能被走私到出口管制寬松的另一成員國,然后再轉(zhuǎn)移出歐盟。再者,盡管3911/92條例在一些方面減少了成員國在出口規(guī)范上的歧異,但何謂第36條意義上的國寶仍由成員國自己決定,缺乏一個統(tǒng)一適用于歐盟范圍的關(guān)于“國寶”的定義,就無法解決上述問題,除非犧牲貨物和人員自由流通的原則。②10但由于成員國在何謂“國寶”上意見不一,要達成一個統(tǒng)一的定義是不太可能的。三、93特別法上的物品返還93/7/EEC指令關(guān)注共同體內(nèi)部的藝術(shù)品和文物流轉(zhuǎn),為返還從一成員國非法轉(zhuǎn)移到另一成員國的文物建立了一套法律程序,正如93/7/EEC指令第2條指出的,其目的在于促進非法轉(zhuǎn)移文物的返還。93/7/EEC指令專門規(guī)定了受保護的物品種類范圍、相應的返還程序、法定時效以及補償條款等。93/7/EEC指令所指的“文物”不但要符合附錄列舉的物品種類,還必須是成員國國內(nèi)立法所指的國寶。③11因此,僅有既列入附錄又屬于請求國國寶的文物才屬于返還范圍,如果某文物未被請求國列入國寶,無論其出口是否附有出口許可證,都不受該93/7/EEC指令規(guī)定的返還程序的限制。另外,不屬93/7/EEC指令附錄范疇內(nèi)的國寶可以在內(nèi)部市場自由流轉(zhuǎn)而無需遵守93/7/EEC指令的返還程序。93/7/EEC指令旨在加強成員國之間的合作促進文物保護國內(nèi)立法的相互承認,從而促進從成員國領(lǐng)土非法轉(zhuǎn)移的文物的返還。(一)返還爭議的解決程序成員國之間密切的合作和信息交流對于保護各國的文物至關(guān)重要。93/7/EEC指令的第4條和1970年UNESCO公約第7條(b)(2)的意圖相近,它規(guī)定了在追還特殊的文物時要啟動經(jīng)成員國指定的中央權(quán)力機關(guān)之間的互惠合作和磋商。被請求國接到請求后有義務協(xié)助尋找、調(diào)查、辨認并且保護可能被請求返還的文物。一旦請求國的返還請求得到承認,被請求國就有義務作為目前占有人與請求國的調(diào)解人,盡力就該文物的返還達成善意和友好的和解。93/7/EEC指令為成員國之間如何開展政府間的互惠合作和磋商留有余地,93/7/EEC指令列舉的非司法方法(包括仲裁)并非是窮竭性的,成員國必須為利用多種方法解決返還爭議打開暢通之路。從現(xiàn)實看,以下三種情況可產(chǎn)生合作需求:申請出口許可;發(fā)現(xiàn)盜竊;在沒有出口許可證或適當?shù)淖C明文件時試圖向歐盟外部出口。當發(fā)現(xiàn)盜竊或共同體內(nèi)部的非法出口時,請求國就可以提出合作請求。被請求國收到就某一來源于其他成員國的文物提出的出口許可申請時或發(fā)現(xiàn)向歐盟以外出口的企圖時,開始與有關(guān)國家開展合作。返還被盜物的合作將涉及所有成員國的中心權(quán)力機構(gòu)。①12沒有出口許可證的文物則由請求國和被請求國協(xié)商處理。在一些情況下,可能會有多個成員國對同一文物享有利益需求。例如,某一成員國的文物在出借給另一成員國展覽期間被盜,后在第三國被追回。在此情況下,文物展覽地所屬成員國應向各國報告盜竊的發(fā)生,該國應被視作合作程序中的參與方。如果合作程序未能使請求國和文物的占有人達成協(xié)議,有關(guān)的中央機構(gòu)就應借助于司法權(quán)威,請求國就可以在被請求國有管轄權(quán)的法院提出對抗占有人的法律訴訟。93/7/EEC指令沒有明確行政程序中的合作何時可視作已失敗而需要通過訴訟方式解決爭議。在啟動司法程序前,應當規(guī)定一個恰當?shù)臅r間段以便于開展合作,在該時間段之前求助于司法程序?qū)⒈灰曌魇菚r機尚未成熟,至少應等到形成一個行政決定時,該決定暗示著在返還事項上進行進一步的行政合作已毫無助益。通過在啟動司法程序前強制要求規(guī)定一個時間表或采取一個確定性的行動或決定,就可以使成員國有機會衡量所作出的行政努力。②13在該時間段到期后,請求國即可求助于被請求國法院。被請求國的中央權(quán)力機構(gòu)不能推翻其法院作出的關(guān)于返還補償?shù)臎Q定,而必須自始至終作為中間調(diào)解人為返還補償?shù)膶嵤┨峁┍憷麠l件。(二)關(guān)于爭議文物的返還93/7/EEC指令要求在成員國內(nèi)部建立相應程序以準許一成員國在另一成員國法院提起司法程序,確保將非法出口的文物追還。起訴文書應包括對要求返還文物的描述,說明該文物是請求國法律規(guī)定的國寶的證明文件,該文物屬于93/7/EEC指令附錄列舉的文物種類,請求國主管機構(gòu)關(guān)于該文物被從其領(lǐng)域內(nèi)非法轉(zhuǎn)移的說明等。如果(1)請求國能夠證明爭議文物符合93/7/EEC指令對文物的界定并且屬于請求國國寶;(2)該文物在1993年1月1日以后被非法轉(zhuǎn)移;(3)返還程序在第7條規(guī)定的期限內(nèi)提出,那么被請求國主管法院就應當命令返還該文物。一旦文物占有人能夠證明上述三個因素有其中之一沒有滿足,返還請求就會被拒絕。被請求國法院必須對請求國的實體法作出解釋以證明起訴文書符合第5條的要求。當請求國的法律將某物品認定為國寶,法院應更多地關(guān)注該認定是否恰當,是否構(gòu)成了《羅馬條約》第36條所禁止的“對貿(mào)易的任意性歧視或偽裝的限制。”由于解決此類爭議涉及對《羅馬條約》的解釋,被請求國的法院可以按照條約的規(guī)定,在作出判決前就爭議文物是否屬于93/7/EEC指令附錄列舉的物品種類范圍或該物品是否符合第36條規(guī)定的國寶以及國內(nèi)立法與條約的相容性等問題從歐洲法院取得臨時裁決。另外,如果其他成員國(包括被請求國)有證據(jù)表明自身對爭議中的文物享有合法利益,也可以加入到訴訟程序中或獨立提出返還請求。這就要求被請求國法院就相互沖突的權(quán)利主張作出裁判。(三)要采取最嚴格的措施,把被請求國作出返還命令的法院根據(jù)案件的情況,如果認為占有人在購買時盡到了“充分細心和注意”的審慎義務(證明責任的承擔取決于被請求國法律的規(guī)定),占有人可獲得公平合理的補償。③14從實際看,占有人有義務證明其已盡適當?shù)淖⒁饬x務。法院要確認占有人在取得爭議文物時是否采取了一切有必要的預防措施。首先,在購買前必須查詢關(guān)于被盜藝術(shù)品和文化財產(chǎn)的登記處,如果是進口物,還應核實出口手續(xù)是否符合出口國的法律規(guī)定,另外,為避免卷入返還爭議,在購買時應要求賣方出示相關(guān)的出口許可證明等。這些標準在任何情況下都是享有卓越聲譽的交易商和收藏者應遵守的最低審慎義務標準。補償數(shù)額由被請求國法院根據(jù)案件情況確定。歐洲委員會對補償?shù)慕忉屨J為,補償數(shù)額并不一定與占有人支付的購買價等同。①15根據(jù)案件情況,補償價可以高于或低于購買價,因為法院還要考慮其他因素,例如,該物的客觀價值,對占有人具有的情感價值,為保存該物產(chǎn)生的支出等。另一方面,支付補償金的請求國也可以根據(jù)國內(nèi)法向?qū)嵤┓欠ㄞD(zhuǎn)讓行為者追索該補償金。②16未能證明已盡審慎義務無法獲得補償?shù)恼加腥巳钥梢猿浞掷脟鴥?nèi)法中規(guī)定的法律救濟方式,例如向出售人或?qū)Ψ欠ㄞD(zhuǎn)讓負責的其他人提出權(quán)利請求,主張合同上的或其他形式的補償?shù)取?四)返還程序不應在文物被轉(zhuǎn)移后再提出根據(jù)93/7/EEC指令第7條的規(guī)定,返還程序應在請求國知道文物的下落和占有人身份后一年內(nèi)提出,在任何情況下,返還程序都不應在文物被轉(zhuǎn)移30年后再提出。在涉及公共收藏機構(gòu)、宗教機構(gòu)的藏品或特殊的國內(nèi)法規(guī)則規(guī)定的物品時,該期限可延長至75年,同時不應限制國內(nèi)法及雙邊條約規(guī)定更長的期間。若請求國法律的變化使得對該文物的轉(zhuǎn)移不再視作非法時,將排除適用返還程序。(五)返還后文物所有權(quán)歸屬的再選擇:基于特殊的國內(nèi)利益出于維護EEC確定性利益的需要,被請求國法院必須適用請求國國內(nèi)法對國寶的界定,這是因為請求國在追還從其領(lǐng)域內(nèi)被非法轉(zhuǎn)移的文物方面存在強烈的利益需要。但請求國法律的適用被限定在一定的框架內(nèi):(1)只有政府才可以提出返還請求;(2)請求僅限于附錄中列舉的文物;(3)被請求返還文物必須滿足請求國對國寶的界定;(4)該界定的有效性還要進一步接受《羅馬條約》第36條的驗證;(5)提出返還請求時目前占有人取得的有效性及所有權(quán)方面的沖突法問題不會影響返還程序。③17對于返還后文物的所有權(quán)歸屬問題,93/7/EEC指令第12條引入了新的沖突法規(guī)則,即返還后文物的所有權(quán)問題將受提出請求的成員國的法律支配。該規(guī)則承認某些成員國的文化財產(chǎn)受特殊的法律制度支配。如果根據(jù)請求國法律,文化財產(chǎn)是不可轉(zhuǎn)讓物或?qū)儆趪邑敭a(chǎn),在該文物返還后,請求國將不會認可因該文物被非法轉(zhuǎn)移出其領(lǐng)土而導致的所有權(quán)變動。④18第12條將此種特殊的國內(nèi)利益考慮在內(nèi)與近年來一些學者(尤其