農村合并對經濟增長的影響大都市轄區合并的經濟增長績效基于上海市黃浦區與南市區的合并案例研究

一、重大城市合并。在一些城市在自1995年以來的快速城市化過程中，中國的許多地區通過“取消區域化”行政區劃調整法獲得了更多的城市發展空間，促進了城市化發展（高林，2011）。在此期間,我們還發現存在著城市所轄“區”合并的現象,盡管這種現象相對而言并不多見,但由于相關案例多發生在一些大城市甚至是特大都區,因而頗令人矚目。尤其是近兩年以來幾例重大城市所轄區的合并再次引起了人們的高度關注,這些事件包括:2009年5月上海市南匯區并入浦東新區,2009年9月天津市將所轄的塘沽區、漢沽區與大港區合并成立濱海新區,以及2010年7月北京市將所轄的東城區、崇文區合并成立新東城區,西城區、宣武區合并成立新西城區。引人注目的合并促使人們思考轄區合并是否會成為大都市行政區劃調整的一種趨勢,與“撤縣設區”不同,城市所轄“區”的合并沒有直接為城市的發展提供額外的土地擴張空間,在這種情形下,非常有必要在經驗上對轄區合并所產生的效果進行評估,并進一步深入分析轄區合并的內在動因。為此,本文在梳理轄區合并影響經濟增長的理論邏輯基礎上,基于2000年上海市黃浦區與南市區的合并案例,對此項轄區合并事件進行了評估,發現轄區合并有效地推動了經濟增長,證實了文獻中所預期的規模經濟效果。二、不同地域和地區公共服務提供的差異關于整合型轄區影響經濟增長績效的論爭由來已久,這種論爭是在與細碎型轄區的比較中展現出來的。在文獻中,這兩類針鋒相對的觀點被分別冠上了整合論者和多中心論者的標簽。在多中心論問世之前的1950~1970年整合論的主張不僅占據了理論的主流,改革者也堅持認為,一個轄區被分割成諸多細小的區域會增加政府運行成本,是浪費和無效率的(Schneider,1986)。但是,隨后出現的多中心論者則以全新的理論邏輯體系挑戰了整合論者的主張,他們認為,細碎型的轄區治理體系有利于轄區政府在稅收/公共品組合上為居民和私營企業提供更多的選擇,因為一個更小的轄區意味著更多具有同質性偏好的人群可以集中在一起,轄區政府也就更容易滿足這些同質性人群的偏好。而當社會中大量具有異質性偏好的人群可以被分割成諸多具有同質性偏好的群體時,整個社會的異質性偏好也就更容易被滿足。同時,細碎化還有助于轄區內的政府展開競爭,進一步激勵轄區政府以更低的成本提供更加匹配的公共服務和稅收組合,通過財政資源的有效配置和競爭以及所引起的其他效應,公共資金以及社會資金都將獲得更高的產出效率,從而促進經濟增長(Tiebout,1956;Ostrom等,1961;Ostrom,1972)。鑒于理論上頗具吸引人的主張,研究者對此展開了經驗評價,大量的實證研究發現,盡管有不少支持多中心論的證據,但似乎并不能達到普遍適用性的結論,研究對象的不同(比如大都市區、國家)、人口規模的差異以及細碎指標的度量方法都可能影響到經驗結果(Hendrick等,2008)。而基于實踐的觀察,研究者發現,細碎化的轄區政府在公共服務提供上可能產生兩種后果:一是由于居民對公共服務的需求并不是集中于某一項,這就導致細碎化后的政府還是要提供一個公共服務集,如此一來,各轄區之間在公共服務的提供上顯然是存在重合的,這不僅導致公共資金不能發揮規模經濟效應,在管理上也產生了低效率(Boyne,1992);另一種不良的后果是轄區政府的功能將局限在十分有限的目標上,這在實踐中可能導致一些轄區吸引了具備更強稅收貢獻能力的群體,而另一些轄區則成為一些稅收貢獻能力差的群體的集聚地。同時,這些人群相應享受到的公共服務水平也就較為低下,導致地區間的財政不均等并出現社會群體的分割(Orfield,2002),從而不利于低收入人群的人力資本積累,加劇社會不平等,最終阻礙經濟增長。這種由轄區細碎所導致的社會分割在一些國家(比如美國)已經成為一個突出的問題。針對于此,整合論者則提出整合型轄區政府能夠避免這方面的劣勢。他們認為,一個大的、多目標的政府在公共服務的管理和提供上是最有效率的,因為它能夠防止公共服務成本的加倍。而且,一個整合的系統具有更大的可供處理的資源池,相對于細碎化的地方政府,整合型政府能夠為居民和投資者提供更加廣泛性的公共服務(Nelson&Foster,1999),以一種更加集中的方式提供公共服務,還能夠保證財政資源在地區間較均衡地配置(Keating,1995;Lowery,2000),從而有利于國家和地區的長期經濟增長。研究者還發現,雖然細碎有助于通過轄區之間競爭來推動經濟增長,但在信息不充分以及居民無法自由流動的情況下,這種競爭機制并不能得到保證,從而也就阻斷了細碎促進經濟增長的路徑(Oakerson,1999),而且,在制度并不完善的情況下,轄區政府之間有可能展開惡性競爭,采取“以鄰為壑”的策略,結果損害整體的經濟增長效率,甚至一些具有明顯外部性的經濟活動也難以得到有效解決,因為轄區之間不存在合作的激勵,最終導致經濟增長質量低下,比如污染嚴重、惡化生態環境、公共安全服務提供不足、經濟結構無法調整等。在這種情況下,整合論者認為,通過轄區合并可以將此類區域性問題內部化,因為將細碎化的政府合并成一個更大的政府,具備了在更大區域層面上統一管治和調度的權力,尤其有利于大都市區的發展(Hawkins等,1991)。整合型轄區的另一個優勢在于,相比較于細碎化的地區,投資者和企業主只需要與一個轄區政府打交道,免去了需要多個政府同意和審核的復雜過程,這一點對于制造業企業顯得非常重要,因為它免去了因為管制不確定所帶來的企業區位選擇上的復雜性,這種因需要獲得多個政府或機構認同和審批所帶來的困惑、耽擱以及不確定性將阻礙企業的發展,從而不利于經濟增長(Feiock,1994)。簡言之,整合型轄區在一定程度上可以創設更好的商業環境。可見,整合型轄區在理論上存在多種機制提升經濟增長績效,然而,這些優勢能否得到經驗驗證呢?在過去的二三十年間,許多國家和地區頻繁發生的轄區合并案例為研究者展開經驗評價提供了很好背景,于是出現了大量的關于轄區合并后果的研究文獻,不僅包括轄區合并對整體經濟增長績效的影響,還具體研究了轄區合并對經濟增長績效機制的影響,甚至還擴展了研究視角,比如,有研究者從居民對地方政府的滿意度來評價轄區合并(McDavid,2002)。盡管研究文獻已經積累了不少,但是,正如評價轄區細碎一樣,轄區合并促進經濟增長績效的證據并不足以令人十分信服。文獻中顯示了轄區合并與經濟增長存在著不太大的正向相關性,但與國家范圍內的經濟增長以及其他沒有實施合并的地區相比較而言,這種相關性并不引人注目(Staley等,2005)。基于諸多不同的案例以及經驗發現,研究者提出,評價轄區合并是否有益是困難的,它更有可能是一個因地制宜的策略,許多因素,諸如合并的動機、合并時兩個轄區的人口規模與密度、轄區政府所賦予的責任以及轄區內偏好的同質性程度等,都會影響到合并的成功與否(FoxandGurley,2006)。那么,對于近年來中國所發生的為數不多但令人矚目的行政區劃合并事件,尤其是大都市區的轄區合并是否產生了如理論預期的效果呢?本文基于上海市黃浦區與南市區在2000年的合并事件對此展開研究。三、黃東南角的經濟增長水平,在第正如現有文獻所揭示的,轄區合并能否產生如理論所預期的效果,與合并之初兩個轄區的特點存在很大關系。為此,我們有必要對合并之前的黃浦區和南市區的經濟社會發展特征作一個簡要的概述和對比,同時,這也是我們基于案例研究推及到一般性價值意義時所必須關注的問題。表1列出了黃埔區與南市區合并的前一年(1999年)若干經濟社會指標的對比。從表1可以看到,在國土面積和人口規模方面,黃浦區均要比南市區顯得更“小”,前者幾乎只是后者的一半,但反映在人口密度上,兩者則幾乎是相同的。從經濟增長水平來看,在1999年,黃浦區的GDP總量是南市區的1.52倍,可見,雖然黃浦區顯得更“小”,但經濟規模要比南市區大,于是,當進一步反映在人均GDP和地均GDP時,黃埔區則顯得要比南市區強得多。最后,財政數據顯示,黃浦區的人均地方財政收入是南市區的3.35倍,由于兩者所面臨的財政體制是一樣的,由此可見,黃埔區不僅具有更強的經濟產出能力,而且產出的稅收貢獻能力也更強。由于具有更強的財政收入汲取能力,因此,黃浦區的人均財政支出也要比南市區高得多,兩區在公共財政資金的分配上相差懸殊。綜合以上幾個方面來看,合并之初的黃埔區和南市區存在較大差異,它們之間的合并顯然是一種典型的非對等力量整合。黃浦區可謂真正的城市中心區,具有明顯的集聚優勢,但面積狹小,約束了其進一步發揮和壯大其集聚能力;而南市區雖然也屬于城市中心區,具有較為豐富的土地資源,但并沒有發揮出相應的集聚能力,相反,卻因棚戶區集中、基礎設施薄弱而背負著沉重的發展包袱,兩者的合并顯然是為雙方的優勢互補提供了一個潛在的空間。但終究能否產生1+1>2的效果還需要借助于嚴謹的經驗分析加以判斷。從理論上看,兩個轄區的非對等性為合并后規模經濟效應的發揮提供了潛在的優勢,這是因為,南市區的并入為上海市中心城區提供了潛在的擴張空間,因為它輸出了豐富的土地資源,有利于新黃浦區政府展開更好的城市區統籌規劃,同時出臺整合型的經濟政策,更有力地消除原來兩個區在經濟商業環境和政策法規上的不一致,從而進一步增強中心城區的集聚效應。四、研究對象的選擇1、經濟增長績效的定義與指標構建為了展開經驗評價,我們首先需要對“經濟增長績效”進行可操作性的定義,為此,主要依據本文提出的經濟增長績效的理論邏輯來構建相關的量化指標。假如合并的確能顯示出如理論所預期的效果,那么,合并的優勢應該能從經濟增長速度反映出來,因此,經濟增長率是我們所要集中考察的經濟增長績效。為了得到更加穩健的結論,我們所采用的經濟增長率指標又包括了總體經濟增長率與人均經濟增長率,如表2所示。2、研究方法與數據來源由于本文是基于單個案例而展開的經驗研究,為了確保評價的嚴謹性和結論的可靠性,研究方法至關重要。既有文獻存在兩種思路,在早期的一些研究中,研究者直接將合并之前的A轄區和B轄區的數據加總,然后用合并之后C轄區的數據減去合并之前的加總數據,以此判斷合并的效果,這種方法操作簡單,但可能并不能精確反映合并的效果,因為這有可能只是所在大都市區所受到的外部沖擊甚至國家層面的宏觀經濟政策調整等因素反映在各轄區經濟表現上的時間趨勢特征;另一種思路就是所謂的擬實驗思路,將A轄區和B轄區視為一對實驗組,并引入兩個完全類似1但沒有合并的轄區(E和F)作為對照組,運用雙重差分法(DID)來綜合判斷合并的效果,這種方法在理論上要科學得多,它可以排除時間趨勢,但它的一大挑戰是尋找完全類似的對照組,由于現實中可能難以滿足這一要求,從而一定程度上會削弱實驗法所要求的完美性質。對比以上兩種思路,本文采用擬實驗的方法展開研究,但是,合并之初的黃浦區和南市區在經濟社會發展水平上是不對等的,我們很難在上海市的轄區中找到與黃浦區和南市區同時完全匹配的另外兩個區,但為了盡可能地排除共同因素的干擾,我們選擇了靜安區和盧灣區作為對照組,因為這兩個區也均屬于上海市的中心城區,在性質上與黃浦區和南市區具有一致性。事實上,基于1999年的數據分析和對比,我們發現盧灣區與南市區存在較大程度的匹配性,盧灣區的國土面積為8.05平方千米,戶籍人口36.52萬人,GDP為26.25億元(現價);而南市區的國土面積為8.29平方千米、戶籍人口44.29萬人,GDP為26.01億元(現價),兩者均較為接近。特殊之處在于黃浦區,它在國土面積方面雖然是上海市最小的一個中心城區,但它的經濟體規模最大,靜安區在人口和國土面積方面比黃埔區顯得要大,但在合并之前,靜安區的GDP規模比黃埔區要小。不過,從表3可見,靜安區與黃埔區在經濟規模上的差距呈現逐漸縮小的趨勢,至1999年,兩者的差距已經不大了。正因為如此,靜安區作為黃浦區的匹配對象也算是一個次優選擇了。確定了對照組后,我們還需要界定考察時段。由于合并發生在2000年的年中,為此,我們選取了合并之前的五年(1995~1999年)與合并之后的五年(2001~2005年)進行比較。之所以沒有將考察時段進一步拉長,主要是為了充分排除“2010上海世博會”給新黃浦區經濟發展所產生的影響,從而干擾我們對合并效果的評估。前后五年的時間也能夠較為充分地展現出合并所產生的中短期影響,并在一定程度上推測長期影響。研究數據綜合了四個來源:歷年的《上海年鑒》、《上海市統計年鑒》以及《黃埔區續志》和《南市區續志》。在計算GDP的相關指標時,我們均采用了實際值,即用名義值除以相關年度的上海市GDP平減指數得到,在此以1995年作為基期。3、合并效果的分析我們首先計算合并前后兩個五年相關指標的整體變化情況,以此判斷合并的整體效果。比如,實際GDP在1995~1999年的五年整體增長率計算方式為:[(GDP1999-GDP1995)/GDP1995]×100%,經濟增長績效的五年整體表現列示在表4的A、B兩個子集。然后,我們進一步計算了前后兩個五年各自的年均增長率,比如,實際GDP在1995~1999年的年均增長率為:[(GDP1999/GDP1995)1/4]-1,年均增長率的表現列示在表4的C、D兩個子集。從表4可見,在合并之前的1995~1999年間,黃浦區和南市區合計的實際GDP整體經濟增長率非常小,僅為0.0062;而合并后的2001~2005年五年間,新黃浦區實際GDP的整體增長率達到0.1802,前后對比,GDP實際增長率提升了0.174。而參照組“靜安區+盧灣區”的數據顯示,它們在1995~1999年間的合計實際GDP整體增長率達到了0.3567,遠高于同期黃浦區和南市區合計的整體經濟增長表現,而在此后2001~2005年的年間,它們的合計增長速度進一步上升,達到0.4187的整體增長率,盡管它們維持了較快的經濟增長態勢,但是,后五年相對于前五年的優勢并不明顯,只凈增加了0.062。于是,我們對兩個一階差分再次進行一次差分,就可以得到合并所產生的真實效果,即0.174-0.062=0.1112。由此可見,基于前后五年的整體變化來看,合并顯著且可觀地推動了實際GDP的增長。進一步對人均實際GDP的五年增長率變化進行分析。從表4中的B子集可見,在對GDP進行人均化處理后,各指標值均有所上升,一階差分顯示,新黃浦區的人均實際GDP五年整體增長率比合并之前的五年增長率仍然高出0.1528,參照組“靜安區+盧灣區”的人均實際GDP五年增長率增加了0.1039。盡管實驗組的效果有所下將,而對照組的優勢有所上升,但二階差分(0.1528-0.1039=0.0489)表明,合并仍然顯示出具有推動經濟增長的效果。觀察表4中C、D兩個子集,可以發現,盡管新黃浦區在合并前后的年均增長速度均不如參照組“靜安區+盧灣區”在相同時段的表現,但無論是實際GDP增長率還是人均實際GDP增長率,合并后的五年表現出了平均更快的經濟增長速度:實際GDP年均增長率的二階差分為0.0408-0.0122=0.0286,而人均實際GDP年均增長率的二階差分為0.0333-0.019=0.0143,對于年均經濟增長率而言,這種相對表現是非常可觀的。表4中的數據顯示,合并經濟增長績效的獲得似乎在很大程度上是由于合并之前黃浦區與南市區較差的經濟增長表現。為此,我們繪出了黃浦區合并前后與對照組“靜安區+盧灣區”的實際GDP增長率變化趨勢圖(如圖1所示)。雖然我們強調了2010世博會對評估合并效果的干擾,但圖1中還是將合并后的時段拉長——包含了2006~2009年的經濟增長率,圖1展示了一系列豐富的信息。首先,合并之前,黃埔區與南市區合計的實際GDP增長率非常小,甚至在1998年之后出現了下滑1,表明此間兩個區合計的經濟增長動力的確比較弱;其次,還可以分析合并是否存在時滯效應,從圖1中可見,在合并的當年(2000年),經濟增長績效并未立刻顯現,甚至在2001年和2002年,合并的效果仍然不明顯,在此之后才表現出比較明顯的增長。圖1還顯示,新黃浦區在2005年之后經濟增長率相比較于2004年開始有一定幅度的下降,似乎表明合并的效果很“短暫”。不過,當我們結合對照組一起觀察時,就會發現,合并可能有助于轄區經濟增長的穩健性。顯而易見的是,在合并后的時段中,對照組的經濟增長率波動程度非常大,但實驗組則要穩健得多。事實上,由于我們在雙重差分計算過程中選擇的終點年份是2005年,而這一年恰恰是對照組增長率較高而實驗組增長率有所下將的年份,假如雙重差分計算中所選擇的終點年份是2006或者是2007年(這兩年對照組“靜安區+盧灣區”的經濟增長率都較之前下降較多),那么,計算結果將會進一步放大合并的效果。當然,對于2009年實驗組“奇高”的經濟增長率,顯然是受到了2010世博會的影響,相關基礎設施的投資必然會推高這一年的經濟增長,這在很大程度上已經不是合并本身的效果了。五、改變分權體制下的分散化政策針對近期令人矚目的大都市所轄“區”合并行動能否產生1+1>2的效果,本文基于2000年上海市黃浦區和南市區的合并案例,從經濟增長績效的角度評價了轄區合并的后果。研究發現,該項合并有效地推動了更快的經濟增長,證實了文獻中所預期的規模經濟效應。在過去一段時間關于中國經濟增長之謎的文獻解釋中,地方政府之間的競爭是推動地方經濟增長進而實現全國整體經濟增長的一個重要機制,但是,這種地方政府之間競爭機制也逐漸被觀察到產生了不利于長期經濟增長的后果,比如市場分割、環境惡化、產業結構趨同、投資驅動的經濟增長模式等。與此同時,當前中國快速的城市化進程也使得要素正在經歷一個快速的集聚過程,在這個過程中,經濟集聚效應與規模經濟效應的作用開始凸顯,一些最新的研究發現,地理是決定中國城市長期發展的重要因素,在全國層面上,隨著經濟向東部沿海地區的集聚,位于沿海地區的城市經濟增長率與土地利用效率遠高于中西部城市的表現(陸銘、陳釗,2009)。事實上,當我們將視野從全國轉向一個更小的轄域時,經濟向一些地區性中心城市的集聚也在客觀發生著。那么,伴隨著經濟集聚的發生,行政區劃制度可能就會不適應甚至不適宜于這種市場自發力量的運動態勢,因為固有的行政區劃將轄區分散化,而中國的財政分權體制與官員考核體系則將這些分散的轄區進一步發展成具有獨立利益的經濟主體,結果導致競爭成為一種必然的狀態。在行政區劃、財政分權體制與官員考核體系均不發生根本性變化的情況下,這種競爭狀態將成為一種常態,進而抑制集聚所要求的規模經濟效應。在這個時候,如果能適時地調整行政區劃,將原來具有分割邊界的不同轄區進行合并,原有轄區之間的不良競爭狀態就會被內部化,從而有助于沖破區劃制度對規模經濟效應所帶來的障礙。當然,本文并不否定分權體制下地方政府之間的競爭作用機制,只是強調了當市場自發力量發展到更需要集聚效應并且此時的競爭機制開始不利于集聚效應的發揮時,就應當盡可能推動競爭效應向集聚效應的轉換。事實上,財政分權體制作為一種固化的中央—地方財政關系狀態,幾乎不可能再回到中央政府統收統支、而地方政府僅僅是中央政府收入和支出的代理人角色狀態,調整它顯然意味著極其巨大的制度調整成本。針對現有的以GDP增長率為導向的政績考核機制,它所演繹的晉升錦標賽(尤其是省以下各級地方官員)也是解釋中國經濟增長的一個重要因素(周黎安,2007),但它的作用是在分權體制賦予了地方政府獨立的經濟利益意識以及行政區劃形成了轄區分散化決策才得以發揮的。也就是說,GDP晉升錦標賽機制的發揮是有前設條件的,倘若地方政府沒有干預轄區經濟的財政稅收手段或者地方轄區數量大為縮減,晉升錦標賽也不會演繹成惡化的競爭態勢。我們注意到,文獻中提出了一些可供替代的官員政績考核體系,如加權指標考核、綠色GDP甚至幸福感指數考核等。對于按政府職能分別賦權的政績考核方式,在實踐中并非一定能產生更好的效果,問題在于權重的確定,在中央不可能統一各地政績考核體系中的各項權重時,地方政府對各項職能的賦權還是會受到地方行政領導偏好的左右,而且還可能頻繁變化。而對于公眾幸福感指數這種政績考核方式,雖然它的倫理取向頗為吸引人,但針對中國這樣一個發展中的大國,相對平穩快速的經濟增長是居民獲取幸福感的基本保證,不顧經濟增長而純粹依靠再分配來獲取公眾幸福感顯然是無法長久維持的。因此,試圖通過改變地方官員政治晉升的競爭“標尺”可能會產生新的一系列問題,從而難以保證經濟增長與居民幸福感的兼容。集聚效應在相當程度上卻可以避免這種困境,事實上,無論是國際上不同國家的區域平衡與城市發展經驗,還是針對中國的經驗研究都告訴我們,充分發揮中國城市化進程中的集聚效應與規模經濟效應能夠獲取人均生活質量意義上的區域平衡,是實現從集聚中走向平衡的一個發展模式(陸銘,2010)。對一些經濟集聚效應強的地區(比如大都市地區)進行轄區合并是適應這種發展模式的,當所轄區合并后,新轄區政府可以對城市的發展進行統一規劃,通過整合公共財政資金、行政資源以及政策體系,城市政府能夠更好地促進經濟結構調整與產業升級,從而提升城市品味,