分稅制度實施后亟需解決的問題

根據市場經濟原則和公共財政的需要，將稅收劃分為中央政府和地方政府，確定中央和地方政府的財政收入范圍的金融體系，即稅收分配制度。我國在借鑒市場經濟國家成功經驗并充分考慮中國國情的基礎上,于1994年進行了分稅制財政體系改革。其后,我國又在1995年改革了政府間財政支付制度,逐步建立了適應社會主義市場經濟需要的財政轉移支付體系。隨后,2002年所得稅收入分享改革,2007年內外資企業所得稅改革,一步步更好的完善了我國的分稅制財政體制。回顧分稅制實施的十幾年,我國分稅制財政體系在提高兩個比重(財政收入占國內生產總值的比重和中央財政收入在全國財政收入的比重),完善轉移支付制度,促進地方財力增長速度等方面產生了一些積極成果。但也暴露了分稅制改革中的一些問題,如中央和地方收支的不對稱性,區域發展的不平衡性等問題。本文對分稅制體制中的一些問題作了較為深入地剖析,并提出了完善分稅制體制的對策。一、中國分稅制的實施與主要問題1.入和支出比例極不對稱根據中國統計年鑒中央財政收入和地方財政支出數據統計,1994年分稅制改革以來中央財政收入占全國財政收入比重維持在50%左右,而在財政支出總量上,中央財政支出只占全國財政支出的30%左右。這與中央和地方收入和支出比例極不對稱(收入1:1,支出3:7)。筆者認為,這是財權和事權不相對應的表現的主要方面。根據財權和事權相對應原則,各級政府在事權劃分明確的前提下,其財政收入應能滿足絕大部分本級公共產品的提供。而地方政府負擔過多的事權或沒有得到足夠的財權,則表明其財權和事權不相對應。我國中央和地方財政收支不對稱性主要表現在:各級政府在提供公共產品和服務過程中各自承擔的份額不夠合理,容易出現相互扯皮的現象。尤其是鄉鎮政府與中央政府共同提供公共品和服務時,地方政府往往承擔的份額太大,如鄉鎮政府在義務教育中承擔80%的財政支出。此外,地方政府還會承擔應由中央政府應承擔的部分支出,如民兵的訓練,計劃生育,農業生產支出等。2.稅收返還設計的影響區域經濟發展的不平衡,總結面較長,我國經濟增長迅速、中央第一我國分稅制財政體系實施的十幾年,1994年分稅制在提高中央財政收入在全國財政收入比重后,為解決橫向財力分配不平衡,縮小地區間的財力差距,中央采取稅收返還和轉移支付手段以彌補地方財政支出缺口。從全國總形勢看是成功的,但從地區看則仍存在嚴重地區不平衡現象。有關分析表明:在我國不同省份間,特別是東、中、西部之間,人均財力差距十分顯著,最大的人均財力與最小的人均財力相差8.58倍。具體地說,我國東部、中部、西部經濟發展速度的差距在拉大,而稅收收入差距拉大的速度卻遠大于經濟發展擴大的速度。影響區域發展不平衡的原因的主要因素是稅收返還設計和現行的轉移支付資金分配不合理。首先,稅收返還額按實施分稅制將地方凈上劃中央的數額全額返還地方并以1993年的返還額為基數,以后年度按各地區當年上劃中央的增值稅和消費稅的平均增長率的1:0.3為系數給與地方增量返回。該基數中包含不合理的因素,在逐年滾動中會有擴大效應。其次,轉移支付額采用傳統因素法確定,只增不減,有失合理性,同樣會使不合理的因素繼續擴大?；谏鲜隹紤],這會直接導致經濟發達地區得到稅收返還額大大多于經濟欠發達地區,必然造成差距越拉越大;同時轉移支付資金的分配具有高度不透明度、主觀隨意性大,這使得轉移支付資金成為“賽跑資金”,結果是財政支付的“均衡化”變成了“差距化”。二、國財政收入比重下降財權與事權的不匹配形是分稅制改革不完善性造成的結果。1994年的改革旨在提高中央財政收入及其在全國財政收入比重,這導致地方財政收入及其在全國財政收入比重下降。加之中央和地方之間的職能劃分不清晰,縣鄉財政主體稅種嚴重缺乏,且財力向省級集中,大量事權支出不斷下降,導致基層財政負擔嚴重。省級政府的擁有大量財權和承擔較少的事權,縣鄉則擁有少量的財權和承擔過多的事權,無疑加劇了縣鄉財政困難。三、合理確定中央在地方的事權完善分稅制財政體制是我國財政體系的一項重要內容。如上分析所述,無論是縱向角度中央和地方收支的不對稱性,還是橫向角度的區域發展不平衡性和縣鄉財政困難,均是我國在分稅制改革中遇到的噩待解決的問題。按照建設社會主義財政框架的基本要求和十六屆三中全會的精神,完善分稅制財政體制的改革迫在眉睫。針對上述我國分稅制財政體制的問題應采取的應對措施為:1.在擴大中央事權基礎上,明確中央政府事權;在擴大地方收入基礎上,明確地方財權。具體講,中央政府應在負擔全國公共產品的同時,多分擔一些應由中央和地方共同負擔的區域性產品的支出。同時,中央政府適度下放稅權,加大地方政府稅收力度。地方政府應通過謀求地方經濟發展,努力擴大稅收來源,加強稅收征收等措施。2.替換中央政府對各地的稅收返還和轉移支付數額采用因素法的分配方法。筆者認為,我國中央政府可借鑒公司理財中所采取的每年費用支出數額的方法來確定各年應返還的稅收和轉移支付額。簡而言之,對各級政府的支出數額首先采用帳戶分析法從總體上對各項支出項目近似分類將其歸為固定支出和變動支出,而不宜采用近似分類法的項目則結合歷史分析法、工業工程法按比例將其最終歸為固定支出和變動支出。采用這種綜合分配方法可以將各項支出按照影響其數額的因素分為在一定范圍內其總額不會發生變動的固定成本和一定范圍下單位數額不會發生變動的單位變動成本,這就避免了傳統基數法和因素法的固有缺陷。3.我國縣鄉財政與農民負擔緊密相聯也與社會主義新農村的建設密切相關,針對縣鄉財政困難的問題,我們應積極探索在分稅制條件下地方各級政府有效參與管稅理財進程中。首先應明確縣鄉財政困難的主要誘因是地方各級政府尤其是縣鄉政府沒有參與稅收的管理中,其處于被動狀態。因而,應從整體觀、協調觀的角度,客觀分析我國現行分稅制體制存在的弊端,重新設計分稅