黃土高原地區農用地增減掛鉤中農民利益的保障研究黃土高原地區城鄉建設用地增減掛鉤模式下的農民利益保障研究以山西隰縣為例

1農民利益的考量自減稅和聯合管理政策實施以來，由于土地供應不足，快速城市化和工業化對土地的需求降低[1和2]。同時，它對促進和提高農村建設用地的經濟效率起到了重要作用。支持[3和4]。但是,在這一政策實施過程中,也存在著諸多問題,諸如指標返回、資金落實、利益分配、強拆強建、政策偏差與法律概念不清等,特別是涉及到相關農民的利益問題。在增減掛鉤政策中確保農民利益的長效機制尚未建立。黃土高原地區的傳統農村分布、農村居民點分布特征深受地形、地貌,坡度、坡向、高程、水源、交通與農用地等因素的綜合影響,由于被溝壑阻隔以及傳統的窯洞居住特點,農村具有大分散、小集聚、均居住面積大、生產脆弱性與生活貧困等特點,增減掛鉤對黃土高原地區農村走向現代化具有重要作用。但是,由于黃土高原地區人民社會經濟的脆弱性,在增減掛鉤政策中,農民利益更容易被忽視。本文以山西省隰縣為例,在深入剖析增減掛鉤內涵與運行環節的基礎上,分析黃土高原地區在增減掛鉤中農民利益的損益,為科學順利推進農村土地改革提供理論參考。2平原的衰減特性2.1縣南山地地貌隰縣位于山西南部,110°44′38″E~111°15′56″E,36°27′22″N~36°55′49″N。土地面積1413.22平方公里。地貌以黃土地貌和褶皺山地為主。地勢東北高、西南低,海拔在950米至1300米之間。隰縣轄3鎮5鄉,有3個居民委員會、97個村民委員會、384個自然村。2011年末總人口112362人,其中城鎮人口28044人、鄉村人口84318人,城鎮化率為24.96%,城鎮人均可支配收入為11881元,農民純收入為2496元。2.2拆舊區鎮區隰縣在綜合考慮交通、區位、環境等條件,按照《隰縣土地利用總體規劃(2006-2020年)》安排,充分吸收當地農民和公眾意見,拆舊區選址城南鄉、午城鎮、黃土鎮和下李鄉4個鄉鎮的6個行政村,共涉及19個圖斑。拆舊總規模41.68公頃(625.20畝),其中村莊用地24.42公頃(366.30畝),采礦用地17.26公頃(258.90畝)。拆舊區主要特征:第一,拆舊區主要涉及的地類為村莊用地和采礦用地。表明隰縣增減掛鉤的主要潛力在農村居民點和采礦廢棄地。第二,整理地塊面積較小,拆舊區涉及圖斑較多。表明隰縣地塊破碎,沒有較大的地塊,整理地塊零碎。2.3縣建新區為農業發展現狀地建新區涉及龍泉鎮、城南鄉、午城鎮3個鄉鎮的7個行政村,包括42個圖斑。建新區用地總規模33.33公頃(499.95畝),新增建設用地33.31公頃(499.65畝)。建新區主要特征:第一,建新區主要安排在農村。表明隰縣增減掛鉤的中需要占用農用地,隰縣建新區占用31.61公頃的農用地,25.08公頃的耕地。第二,建新區屬于“見縫插針”式。建新區地塊面積較小,涉及圖斑42個,最小面積為0.34公頃,最大面積為5.13公頃。3農業利益與政治相結合3.1黃土高原地區居民用地的單黃土高原地區增減掛鉤的重點是農村居民點和采礦廢棄地。其中容易出現問題的是農村居民點,因為黃土高原地區居民用地遠大于國家規定農村居住用地的150平方米。同時,黃土高原地區老式農村居民點具有就地取材、以窯洞為主的建筑特點。如何對不同窯洞進行補償以及補償標準是什么,沒有相關法律依據,往往具有隨意性,農民權益容易受到侵害。3.2工業發展水平較低,籌資渠道單一增減掛鉤需要巨大的資金投入量,沒有雄厚的資金難以保障項目的順利實施,在黃土高原一些區縣,經濟發展水平較低,拆舊建新置換出來的建設用地指標獲得預期收入預算資金的不確定性,以及籌資渠道主要以政府為主較為單一,如果盲目實現增減掛鉤而對農民拆遷安置費補償不到位或者不及時,勢必造成農民的生活困難,影響農民生活的安定。3.3地租向農民和農村適當傾斜增減掛鉤能取得較大的土地級差收益,由于黃土高原地區農民人均收入較低,土地級差地租應該向農民和農村適當傾斜。應將增減掛鉤中所得土地級差收益反哺農民和農村,增加農民和農村自我發展的能力。但是,在一些黃土高原貧困縣,城鎮化處于快速發展階段,城鎮建設資金缺口較大,土地收益往往用來發展城鎮,出現了損害農民利益的問題。3.4“鄰里關系和家族關系”的觀念,使農民缺乏社會資本的來源。據年齡黃土高原地區是中華民族的發祥地,傳統思想使得農民具有“守土重遷”的觀念,及重視“鄰里關系和家族關系”。搬遷到新的居住地和陌生的環境,農民往往在生活、生產和社會交往中感到不方便,也就使社會資本受到損失。但在目前,補償只關注物質方面,對社會資本補償缺失。4反應和建議4.1樹立增掛鉤解決建設用地矛盾途徑從思想上重視對農民利益的保護。明確增減掛鉤的目的性,樹立增減掛鉤是解決建設用地矛盾的途徑,不是目的。目的是提高全社會,特別是農民生活水平和發展水平,促進城鄉一體化的工作理念,拋棄“城鎮剝奪農村”的舊思想。4.2充分尊重農民的訴求項目所涉及到的農民必須有充分的知情權、選擇權和話語權,讓農民參與項目的各個環節,農民才能科學表達自己的訴求,只有充分尊重農民的訴求,才能建立和完善項目的科學性和可行性。因此必須完善項目涉及的農民參與機制,對農民參與做出具有法律效應的規章制度,為各地的公眾參與提供制度保障。讓農民了解自己切身利益的關聯性,調動農民參與的積極性。4.3明確監督內容、要求與形式,確定監督內容、要求與形式,根據監督內容、要求與形式,規范監督內容與要求,確定監督內容、要求與形式,根據監督內容、要求與形式,規范監督內容與形式,根據監督內容、要求與形式,規范監督內容與形式,根據監督內容、要求與形式,應根據監督內容、要求與形式,并根據監督內容、要求與形式,并以制度治理工藝制。根據，分為確保農民利益,建立各級保障監督機制,明確監督內容、要求與形式。對關系農民利益的關鍵性內容做出硬性規定,